北京舊城交通規劃建設構想

摘 要：北京舊城面積約為62.5平方公里，是國內面積最大的舊城保護區。舊城交通問題復雜，限制條件多，改善困難大。如何在舊城整體保護的框架下實現交通系統的改造提升，真正實現舊城保護與發展交通雙贏，一直是有關部門關注的焦點。對舊城交通現狀特征及問題進行總結分析，并重點對產生舊城交通發展瓶頸的癥結進行解析，提出了舊城交通發展的方向、路徑和措施，并重點從規劃層面提出了應加快開展的幾項工作。

關鍵詞：北京；舊城；交通；規劃

Abstract：With an area that is about 62.5 square kilometers， the old town of Beijing is the largest old town protection zone in China. Transportation in the old town is complex， and there are also a lot of limits and thus it is very difficult to make improvement. How to realize improvement and upgrade of the transportation system under the overall framework of old town protection， and realize a win-win result between old town protection and transportation development in the real sense have always being a focus of relevant departments. Characteristics and problems of the status quo of transportation in the old town are analyzed and summed up， and the reasons underlying the transportation development bottleneck of the old town are analyzed. The directions， route and measures for developing transportation in the old town are proposed， and several work that should be carried out quickly is put forward from the aspect of planning.

Key words：Beijing；old town；transportation；planning

中圖分類號：C912 文獻標識碼：A

文章編號：1674-4144（2014）-06-44（6）

北京舊城特指東城、西城兩個行政區圍合在二環路以內的部分，占地面積約為62.5平方公里。舊城是北京歷史文化名城保護的重點地區，也是北京的行政中心、世界著名古都和現代化國際城市。

北京市舊城范圍內共有區級以上文物保護單位272處，歷史文化保護區33片。舊城歷史文化保護區、文物保護單位保護范圍及其建設控制地帶的總面積達2758公頃，約占舊城總面積的44%。北京舊城發展建設的兩大重要目標是保護和發展，即保護舊城文保區、文保單位及整體風貌；發展交通系統，為舊城社會經濟發展提供有力支撐。這就要求舊城區的道路交通設施建設要有利于保護舊城整體風貌，不能以破壞舊城的傳統肌理和空間尺度為代價。而目前舊城交通問題突出，已經對舊城保護造成一定不利影響。如舊城區斷頭路多，路網不完善，導致舊城道路網車流分布不均衡，影響了舊城路網整體效率的發揮，造成局部路段高峰時段交通擁堵嚴重。又如舊城內居民夜間停車位嚴重缺乏，造成大量胡同亂停車現象普遍。而實際上，舊城土地資源有限，空間上無法提供足夠的停車場地，并且從舊城整體保護的要求出發，也不適宜在地面建設占地較大的停車場地。

目前，沿東、北、西二環路地帶分布著金融、商業、科研、政府、大型醫院等一系列高強度的土地開發設施，同時舊城中的南城（原崇文、宣武）借助上世紀危房改建的機會，眾多用地已改建或正在改建為中高密度的居住區或公建區。

除了負有整體風貌保護的責任外，舊城還承載著一些重要的政府職能，所有這些，加上舊城的區位優勢，使得舊城周邊高強度的土地開發需要有交通系統的有力支撐。盡管北京市公共交通系統的支撐力度在日益加大，但仍不能滿足實際需求，加上路網系統的不完善，使得北京市在機動車迅猛發展的背景下，道路交通擁堵已經成為日益嚴重的問題。

舊城交通該何去何從？本文對舊城交通現狀特征、問題及癥結進行分析，在此基礎上，結合舊城交通面臨的挑戰，提出舊城交通發展的方向、路徑和措施，并重點從規劃層面提出應加快開展的幾項工作。

1 舊城交通現狀

1.1 現狀交通特征

1.1.1 道路網骨架形成，干路系統實現規劃過半，未來路網交通容量增長潛力有限

北京舊城區規劃道路總里程為513.1km。截至2011年底，已按規劃實施249.3km，占規劃總里程的48.6%。其中，主干路50.4km，道路規劃實現率為72.9%；次干路80.6km，道路規劃實現率為65.1%；支路118.3km，道路規劃實現率為37.0%?？梢钥闯?，舊城區道路網骨架已經形成，干路系統實現規劃過半，未來路網交通容量增長潛力非常有限。

1.1.2 城市軌道交通網絡大部分實現規劃，未來交通支撐能力提升空間有限

根據北京市2020年軌道交通線網規劃，舊城區共規劃城市軌道交通線路8條，總里程6.5km，車站39座。截至2011年底，已建成或在建線路5條（M1、M2、M4、M5、M6），總里程為4.9km，占規劃總里程的75%；未建設線路3條（M3、M8南延、機場快軌向二環內延伸線），總里程為1.6km，占規劃總里程的25%。從線路里程和車站數量未來增幅來看，舊城區未來城市軌道交通支撐能力并不具有非常大的提升空間。endprint

1.1.3 公共交通場站設施建設緩慢

舊城區共規劃各類公交場站設施22處。截至2011年底，按規劃實施的場站只有8處，規劃實現率僅為36%，公交場站設施建設異常緩慢。

1.2 交通發展面臨的問題與瓶頸

舊城交通發展主要問題與瓶頸包括：局部道路擁堵嚴重、公交換乘不便、停車問題尖銳、非機動化交通出行環境安全性低，具體表現在四個方面。

1.2.1 局部道路擁堵嚴重

支路和胡同功能不清；干路流量集中，胡同擁堵；機非混行嚴重，路網整體交通效率不高。

1.2.2 公共交通換乘不便

因公交場站不足，并且缺乏完善的換乘設施，造成乘客換乘不便，嚴重影響了道路交通秩序和交通效率。

1.2.3 停車問題尖銳

老舊居住小區配建停車設施普遍嚴重不足，停車困難；胡同停車困難、混亂；違章占路停車嚴重，影響道路正常交通功能。

1.2.4 非機動化交通出行環境普遍安全性低

自行車和步行交通出行空間有限；機動車道與非機動車道之間缺少物理隔離，自行車道易被公交車進出站、社會車輛停車或行車侵占，出行安全性低；自行車存放空間不足，環境不佳。

1.3 癥結解析

1.3.1 舊城功能集中，發展定位不清

根據《北京城市總體規劃（2004-2020年）》（以下簡稱“總規”），舊城的保護和復興應突出舊城的歷史文化中心職能，疏導不適合在舊城內發展的城市職能和產業，鼓勵發展適合舊城傳統空間特色的文化事業和文化、旅游產業。應結合城市空間布局調整和新城、新區建設，充分利用市場化手段，適時遷出低檔的小商品市場以及在舊城內因用地限制難以發展的行政辦公、文教、醫療單位等，騰出用地，完善文化、服務、旅游、特色商業和居住等主導功能。

可以看出，“總規”提出了舊城的主導職能，但沒有提及非主導職能。此外，“總規”也沒有明確提出舊城的發展定位，包括舊城在北京歷史文化名城保護中的定位、在北京城市社會經濟發展中的定位等。發展定位不清，職能設定不全面，一定程度上影響了舊城功能整合進程?！翱傄帯睂嵤┮詠?，舊城現有的一些職能不但沒有疏解，反而更加集聚。突出表現在以下兩個方面：一是各類公共服務設施集中。很多大型醫療、文化設施居全市首位，并且仍在聚集。其中很多是全國性大型設施，服務于全國、全市人口，吸引了大量人流和車流。以醫療設施為例，舊城內的大型醫療設施數量多、質量高，用地面積和建設量一直在增長。截至2011年，僅三甲醫院就高達19所，是全市三甲醫院數量最多、分布最集中的區域。

二是金融商務辦公設施集中。以金融街為例，近年來金融街一直在開展擴建計劃，計劃將其用地規模由現在的2.59平方公里擴展到8平方公里左右，建筑規模增加380萬平方米左右。此外，一批功能區正在建設或規劃中，包括：中關村科技園廣安產業園、和平里高端生態商務區、王府井商業發展帶、雍和科技園、龍潭湖國際化高端體育產業集聚區、德勝科技園等等。

顯然，上述這些職能并不是舊城的主導職能，不僅不應該持續集聚，反而應該疏解。功能聚集產生巨大的人口、交通吸引力，并對歷史文化保護、公共服務和基礎設施建設帶來巨大壓力。

1.3.2 舊城人口集聚，疏解進程緩慢

根據“總規”，舊城的保護和復興應積極疏散舊城居住人口，降低人口密度，提升舊城就業人口和居住人口的素質?！翱傄帯睕]有明確舊城人口規模、結構與舊城功能的關系，只提出2020年人口控制在110萬以內。

從舊城實際人口疏解情況來看，“總規”實施以來，舊城人口疏解進程非常緩慢。2005-2011年間，常住人口僅從138.9萬人微降到136.5萬人，7年間僅減少了2.4萬人。

從疏解方式來看，疏解的人口主要是通過政府主導的人口外遷。這種疏解方式僅能夠疏解常住戶籍人口，不能阻止常住外來人口的不斷流入。人口疏解與功能疏解密不可分，在舊城功能持續聚集的情況下，人口疏解更加困難。

1.3.3 缺乏一套明晰、法定的舊城交通政策和實施細則

“總規”提出，在保持舊城傳統街道機理和尺度的前提下，制定舊城的交通政策；堅持公共交通優先的交通政策，必須充分利用地下空間，引導交通出行向快速公交系統轉移，減少地面的交通負荷。發展適合舊城道路特點的公共交通，扭轉依靠拓寬道路滿足大量機動車交通的方式。限制舊城的機動車擁有量，控制機動車在舊城內的使用。在提高公共交通服務水平的同時，加大對小汽車管理的力度。通過交通結構的調整改善舊城交通狀況。

2006年編制完成的《北京舊城控制性詳細規劃》進一步提出，舊城交通的總目標是：優化調整交通出行結構和路網結構，制定綜合交通政策，形成以公共交通為主，合理引導小汽車使用，降低舊城內機動車交通出行總量，為自行車和行人提供良好的出行環境，協調舊城整體保護和交通之間的關系。

可以看出，“總規”和控規已經為舊城交通指明了發展方向，提出了發展理念，確立了發展目標，即調整交通結構，發展公共交通；限制機動車交通，鼓勵自行車交通和步行交通。但長期以來，這些發展目標和理念更多的是停留在規劃層面，很少得到真正落實。究其原因，是缺乏一套明晰、法定的舊城交通政策及實施細則。如何在舊城道路資源緊張的情況下落實公共交通優先政策？如何引導交通出行向快速公交系統轉移？如何限制舊城的機動車擁有量？如何控制機動車在舊城內的使用？如何調整和優化舊城交通出行結構？如何有針對性地管理舊城交通？所有這些一直沒有明確的實施細則。

因立場和目標的不同，北京市目前的規劃、設計、建設、管理等各部門的觀念、思維方式和解決問題的方法存在很大差異，往往在道路規劃建設標準、交通發展理念等方面不能達成共識。由于沒有一套法定的舊城交通政策和實施細則，使得規劃部門提出的一些規劃理念難以真正落實，規劃往往成為一紙空話。endprint

1.3.4 規劃工作偏重文物和建筑的保護、修繕與更新，對交通重視不夠

“總規”實施以來，北京針對名城保護開展了大量規劃和研究工作，但針對舊城交通開展的規劃和研究工作很少，而已經開展的規劃和研究涉及舊城交通的內容很少，往往一筆帶過或僅給出一些原則性內容。

不僅如此，舊城保護相關制度建設和學術交流活動對舊城交通也不夠重視。例如，為了加強和促進名城保護工作，北京在2010年10月成立了“北京歷史文化名城保護委員會”，該委員會專門成立了由舊城保護、城市規劃、非物質文化遺產等方面的專家組成的專家顧問組，但遺憾的是沒有交通專家。又如，2010年12月-2011年，為了匯聚力量建設人文北京，由北京市名城委辦公室統籌，創立了“北京歷史文化名城保護論壇”，該論壇以不同的名城保護主題先后舉辦了12期，但一直沒有舊城交通專題。

可以看出，缺少基礎性研究，規劃不重視，是舊城交通持續得不到改善的重要原因之一。

1.3.5 交通系統缺乏統籌和整合

北京舊城一直沒有開展過綜合交通系統研究和規劃工作，使得公交、停車、步行、自行車等各交通子系統之間缺乏統籌和整合，主要表現在以下幾個方面：一是步行空間和自行車停放空間缺乏統籌，自行車往往停放在步行空間上，影響正常的步行交通；二是公交站臺與步行空間缺乏統籌和整合，公交站臺占用步行空間，影響正常的步行交通；三是機動車停車空間與自行車通行空間缺乏統籌，機動車停車往往占用自行車通行空間，影響自行車的通行；四是步行道上各類附屬設施、公共服務設施的設置空間缺乏統籌和整合，步行道上設置的變電箱、垃圾箱、電線桿、報刊亭等設施各自占用不同的空間，各類設施犬牙交錯，相互之間缺乏統籌和整合，使得步行空間更加局促，步道景觀也不佳。

1.3.6 交通規劃設計標準欠缺

舊城一直沒有一套交通規劃設計標準，包括道路網分級體系、道路紅線控制標準、胡同定位、路口展寬及抹角標準、道路橫斷面設計標準等。由此給交通規劃、設計、審批、交通管理等部門均帶來困擾。

1.3.7 交通建設及管理粗放，不夠精細化

目前來看，舊城與舊城外在交通設施或道路附屬設施建設、交通管理理念及管理手段等方面并沒有太大差異，總體來看比較粗放，不夠精細化，主要表現在大量人行道上突出的臺階、行道樹的樹坑、路樹的樹種、路側停車的方式等方面。

2 舊城交通面臨的挑戰

2010年初，北京提出了建設世界城市的發展目標，發達的交通系統是建設世界城市的重要內容之一。通過對目前國際上公認的三個世界城市（東京、紐約、倫敦）的交通系統進行分析和研究，可以發現，世界城市的交通系統是“可持續”的，并普遍具有以下特征：一是公共交通主導（方便、快捷、舒適）；二是步行和自行車交通友好（舒適、安全、有序）；三是小汽車交通引導（引導出行和停車）；四是交通環境宜人、景觀優美（街道綠化、景觀）等。

相比之下，作為未來世界城市的核心區，北京舊城區交通系統目前普遍存在的問題包括：公共交通規劃建設水平不高、步行和自行車交通不夠友好、小汽車交通引導不足、交通環境安全性不高、街道不夠美觀，等等。在北京建設世界城市的目標下，舊城區未來除了面臨路網容量增長潛力非常有限的嚴峻挑戰外，交通系統還必須實現量和質的全面提升，要在有利于舊城保護的前提下，建設可持續的、友好的交通系統，這些也是未來交通發展所面臨的重大挑戰。

3 北京舊城交通規劃建設構想

3.1 舊城交通發展思路及發展方向

3.1.1 發展思路

北京舊城區交通應采取以下應對策略：第一，發展低耗高效，可持續的交通方式。即發展土地資源、能源的消耗低，而交通處理能力高的交通方式。第二，優化交通結構。即盡量降低高耗交通方式出行比重，最大限度地提高低耗高效交通方式的出行比重。

由此，舊城區交通發展思路應該是：堅持走綠色交通、低碳交通發展之路，大力發展公共交通系統、步行交通及自行車交通系統，最大限度地提高公共交通的服務水平和效率，提高步行及自行車交通的安全性和方便性。堅持走地上、地下空間綜合利用，節約、集約使用土地之路，合理利用地上及地下空間，建設停車場等交通設施。堅持走保護與利用、有機更新與發展之路，保持舊城胡同的傳統機理和風貌，因地制宜地整治和建設胡同，創造獨特的胡同景觀。

3.1.2 發展方向

舊城區交通發展方向應該是：綠色低碳、高效便捷、安全舒適、精致有序。

綠色低碳：發展綠色、低碳交通方式，降低交通能耗，減少環境污染，與歷史文化名城風貌和自然生態相協調。體現和強調“保護第一，環境優先”的原則和理念。

高效便捷：提供高水平、快捷的公共交通服務，實現各種交通方式的有機銜接，降低交通出行總時耗。強調“在保護的前提下，追求公共交通出行效率?！?/p>

安全舒適：向步行、自行車、公共交通參與者提供安全舒適的交通條件。體現“綠色交通出行優先，給予其更多的保護和關愛”的人性化理念。

精致有序：塑造精致的交通環境和建立良好的交通秩序。強調“交通系統超越交通本身的功能和特性，真正成為塑造城市景觀的重要內容和手段，提升城市品質”的交通發展理念。

3.2 舊城交通發展的戰略

舊城區未來交通發展模式應該是：大力發展步行交通、自行車交通以及以軌道交通為骨干的公共交通方式；引導小汽車交通合理使用；建立智能化交通管理體系。

舊城交通總體戰略應該是構建綠色、精致交通體系。戰略核心是：大力發展步行和自行車交通，使自行車和步行交通成為東城區短距離出行的主導交通方式；大力發展公共交通，全面、深入落實公共交通優先政策，大幅提升公共交通的吸引力，使公共交通成為舊城區中長距離出行的主導交通方式；引導小汽車合理使用，逐步優化交通結構。endprint

3.3 舊城交通發展的措施

3.3.1 明確舊城定位與職能

北京是一個具有古都風貌的現代化大城市，是中華文明的一張金名片，傳承保護好這份寶貴的歷史文化遺產是首都的職責，應站在“國家文化復興”及“首都職責”的戰略高度，明確北京名城保護的戰略地位及其保護目標。

舊城是北京名城保護的主體，應在北京名城保護的戰略地位下，在京津冀區域一體化協調發展的框架下，明確舊城發展定位及承擔職能，同時明確舊城人口規模、結構與舊城功能的關系。進一步優化舊城功能，使其人口、資源、環境的綜合承載力保持在合理閾值范圍。

“總規”提出，控制舊城區建筑總規模和開發強度。為此，必須改變舊城功能集聚的現狀，根據舊城的發展定位和職能，明確舊城可以發展的產業和不能發展的產業，包括主導產業和非主導產業。對于需要疏解的產業，應制定詳細的疏解計劃，包括疏解單位清單和疏解時間表等。

3.3.2 破解人口疏解難題

應不斷總結舊城以往人口疏解的經驗和教訓，結合舊城功能疏解研究制定人口疏解路徑。疏解人口的方案要落實到具體的歷史文化保護區，各項疏解工作都要明確落實在具體時間表里。明確市、區政府及相關責任單位應承擔的具體責任義務并建立獎懲機制。

在人口疏解的同時，結合舊城新功能的植入嚴格控制外來人口的進入。為此應嚴格控制舊城內新增居住項目建設量，并謹慎對待新增功能區的建設，避免產生外來人口的聚集。

3.3.3 盡快出臺舊城交通政策及實施細則

在交通需求大和道路資源緊缺的背景下，為更好地保護舊城和解決舊城交通擁堵問題，必須調整和優化舊城交通出行結構，引導市民采用綠色出行方式，逐步降低舊城機動車出行量。為此，必須盡快出臺科學合理、切實可行的舊城交通政策和實施細則，讓交通規劃、建設、管理等不同行業和專業的部門統一思想，做到心往一處想，勁往一處使。應以強制性文件的形式，出臺舊城交通需求管理的目標、手段、實施細則以及道路時空資源利用方式，等等。有法可依，違法可究，舊城交通才有希望。

3.3.4 開展舊城綜合交通系統規劃研究

舊城道路交通資源極其緊張，必須統籌和整合各交通子系統，使有限的資源發揮最大的綜合效用。建議開展舊城綜合交通系統規劃研究，整合各類交通資源，優化各類交通設施布局，確定舊城特有的交通規劃設計標準，包括舊城道路網結構及分級體系、胡同功能和利用方式、各級各類道路紅線控制要求、道路紅線內空間分配策略、路口展寬及抹角標準、停車位供給模式及配建標準、公交車站規劃設計標準，等等。

3.3.5 統籌步道與交通及市政附屬設施、公共服務設施的關系

應理順步道承載的各類功能的關系，在滿足步行交通這一主導功能的前提下兼顧其他功能。

應理順和優化道路規劃設計審批與道路綠化、交通及市政附屬設施、公共服務設施規劃設計審批的關系。研究統一規劃、統一審批，或分開規劃、統一審批的必要性和可行性，必要時適時改革有關審批體制機制。

3.3.6 推廣街巷及沿線建筑一體化城市設計

舊城街巷尤其是位于歷史文化街區的街巷，其功能不應僅僅是交通功能、承載市政及交通附屬設施及公共服務設施功能。其功能應該是多重的，具有交通、交流、生活、休閑、商業等功能，同時還具有展示功能，即展示北京傳統與特色（四合院、胡同文化、文物）、歷史足跡、城市發展理念等?？梢哉f，舊城街巷本身就是舊城保護的重要內容之一，街巷的景觀與環境、氣息與氛圍能夠體現舊城保護的質量，街巷與兩側建筑的和諧與統一能夠創造獨特的城市景觀和魅力，對提升城市形象、塑造城市品質具有重要作用。

以往，舊城街巷的改造和建設主要是以改善交通為目的，重視交通功能而忽視了其他功能。應在發揮街巷交通功能的同時，挖掘、利用其他功能，創造更好的街巷環境，更好地實現舊城保護。為此，應改變街巷與兩側建筑“單打獨斗”、“兩層皮”的做法，將街巷與兩側建筑作為一個整體進行一體化城市設計。統籌和協調交通與非交通功能之間的關系，優化街巷空間尺度，重視街巷與兩側建筑的風格、色彩、界面連續性的匹配，尤其是步行道、路樹、小品與兩側建筑的相互呼應和映襯。

4 結語

北京舊城是國內各城市中面積最大的舊城保護區，作為首都文化核心區和世界城市窗口區，北京舊城保護的成效廣泛受到關注。舊城交通是舊城的重要組成部分，舊城特有的棋盤式道路網骨架和街巷胡同格局是舊城的重要特征和歷史文化遺產的重要組成。如何保護和發展好舊城交通，北京在看，中國在看，世界在看。

北京舊城交通問題復雜，限制條件多，交通改善困難大。發展建設有利于舊城整體保護的、可持續的交通系統任重道遠。本文僅拋磚引玉，期望有越來越多的關注北京舊城保護、關心舊城交通發展的人士共同參與到這場攻堅戰中。

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責任編輯：于向鳳endprint