改進完善黨內選舉制度問題探討

摘要：黨內選舉制度是黨內民主的一項根本制度。多年來，我們黨在改進黨內選舉制度方面做了大量工作，取得了很大成績。但由于種種原因，在實際操作中還存在不少問題?？偨Y近年來一些地方對黨內選舉的創新探索，可從六個方面改進黨內選舉制度：改進候選人提名制度，增強黨內選舉的民意力；完善差額選舉制度，增強黨內選舉的競爭性；擴大直接選舉范圍，增強黨內選舉的民主性；搭建選舉互動平臺，提高黨內選舉的透明度；健全相關配套制度，增強黨內選舉的嚴肅性；建立健全監督機制，增強黨內選舉的公正性。

關鍵詞：中國共產黨；黨內選舉制度；改進完善；黨內民主；“公推直選”；創新實踐

中圖分類號：D26 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）-05-0052-04

作者簡介：鄒洪凱（1976-），男，江蘇張家港人，蘇州大學政治與公共管理學院博士研究生，研究方向：黨的建設。

黨內選舉是黨章規定的黨員享有的一項基本權利，是黨員行使自己的民主權利，把黨內的領導權、決策權、管理權授予各級領導機關和領導人的基本形式和基本途徑。黨內選舉制度作為黨內民主的一項根本制度，既是黨內權力運行的起點，也是衡量黨內監督發展程度的重要標志，被稱為“終極的監督”。結合實踐，不斷改進完善黨內選舉制度，是強化權力制約和監督的重要方面，也是推進黨內權力運行規范化的基本著力點。

一、黨內選舉制度存在的主要問題和原因分析

改革開放以來，中國共產黨在健全黨內選舉制度方面做了大量基礎性工作。1981年黨的十一屆五中全會通過了《關于黨內政治生活的若干準則》，規定了黨內選舉的基本原則，強調選舉要充分體現選舉人的意志，為完善黨內選舉制度指明了方向。1990年出臺的《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》對黨的基層組織選舉的原則、程序、監督問題等作了規定。1994年制定的《中國共產黨地方組織選舉工作條例》對省、地、縣黨的代表大會及其委員會和紀律檢查委員會全體會議的選舉工作作了進一步規范。2007年修改的十七大黨章對候選人的提名方式、投票方式、選舉審核機制等問題作了具體說明。盡管黨內選舉制度在不斷完善中，但在實踐中仍然存在不少問題和不足。

1候選人提名渠道單一。候選人的提出和確定，是體現選舉人意志的重要環節。黨內選舉特別是地方黨委選舉長期以來基本上只有自上而下的組織提名候選人一種渠道，沒有形成黨員代表自下而上提名的方式。對于候選人資格條件的設定，多以組織提名人選為模板量身定做。一方面，有些地方為保證候選人的“廣泛性”和代表性，一味考慮年齡、性別、界別等因素，反而將候選人的素質放在次要方面考慮，導致這些硬杠圈出的候選人無法較好地體現廣大黨員的真實意愿。另一方面，個別地方先確定提名人選，再以其為參照制定候選人的資格條件，使提名變成一種將少數人意見轉化為多數人意見的過程。這種候選人提名渠道單一且由少數人確定候選人的情況一定程度上挫傷了黨員參與選舉的積極性，使廣大黨員的民主權利得不到很好的保障。

2直接選舉和差額選舉范圍較小。直接選舉可以密切選舉人和被選舉人的關系，選舉人個體選擇和社會選擇的距離較小，是一種比較理想的民主方式。但目前黨內直接選舉范圍過小，僅僅局限于基層，除總支和支部實行直接選舉外，連基層黨委一般都是間接選舉，雖然在鄉鎮、村和縣、市一級黨內選舉中出現過直接選舉黨代表或書記的例子，但也僅僅是試點的個案。另外，差額選舉的范圍和比例過小。差額選舉的范圍只限于全國各級黨代會的代表、中央委員和地方各級黨委委員，而中央政治局委員、常務委員、中央紀委委員、常委委員、書記、副書記等黨內重要職務都實行等額選舉。關于差額的比例，《中國共產黨地方組織選舉工作條例》以最低比例的形式作出了規定，如黨的地方各級代表大會代表候選人的差額比例不少于20%；黨的地方各級委員會委員、候補委員和紀委委員候選人差額比例不少于10%。但在實際操作中，組織和領導常常有意安排“陪選”對象，或多次“做工作”保證某一候選人當選，使差額選舉大打折扣，進一步削弱了選舉的競爭性。

3選舉程序不夠規范。目前黨內選舉操作程序沒有做到完全規范化和透明化。一方面是規定不清晰。以基層直接選舉為例，《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》規定：“代表候選人由選舉單位組織全體黨員醞釀提名，根據多數人的意見確定，提交黨員大會或黨員代表大會進行選舉?！边@條規定，一是選舉單位的“全體黨員”提名程序不清楚，二是沒有明確規定如何“根據多數人的意見”確定代表候選人，缺乏保證黨員意愿順利表達的程序性制度，使“根據多數人的意見”很難落實。另一方面是操作較隨意。有些地方每次換屆選舉都制定一次選舉辦法，主要任務是保證組織意圖的實現，政策缺乏連續性，隨意性較大。有些地方選舉程序可操作性不強，如候選人介紹制度模糊，黨內選舉過程的公示、質詢制度沒有明確規定，候選人資格審查機制、選舉跟蹤機制缺失等。

4選舉中不正之風干擾較大。隨著代表、委員職務“含金量”的增加，在一些地方和單位，黨內選舉過程中的不正之風日益嚴重，特別是賄選問題有上升趨勢。賄選形式多樣，主要表現為吃請、送禮、許諾當選后的好處、金錢賄選，個別地方甚至出現“性賄賂”現象。還有的采取“說服”、“勸阻”、“許愿”等形式，動員實力相當的候選人退出選舉。目前基層的賄選現象有向上蔓延的趨勢，如在2006年吉林省長春市縣（市、區）黨委換屆期間，時任市委副書記的田忠利用分管干部工作的職務之便，收受長春市南關區教育局局長張亞媚等8名領導干部的賄賂，案件被中央組織部全國通報。[1]

5對選舉結果不夠尊重。選舉結果具有嚴肅性，當選舉結果與上級、組織、領導意圖不相吻合時，應充分尊重選舉結果。不尊重選舉結果往往會釀成惡果，如浙江省紹興市供銷社主任羅鑒宇在擔任基層領導時就有違紀行為，在換屆選舉時沒有選上市委委員，但不久仍然被直接任命為市委常委、宣傳部長，后又升任浙江省新聞出版局局長，最終因受賄東窗事發，被判處死緩。[2]另外，對選舉結果的不尊重還表現為經選舉產生的干部在任期內被頻繁調動和交流，既有在換屆前夕對干部的大量調動和委派，又有在換屆后不久和屆中的經常調動和交流。以2012年省級黨委換屆選舉為例，有5省5位省委常委履新不久即調中央出任新職務，亦有4位中央部委“副部長”調任地方出任省委常委。[3]endprint

在黨內選舉中出現上述問題和不足，主要有以下原因：

一是認識上的原因，即思想認識上存在誤區。一些領導干部認為黨內實行民主選舉是自找麻煩，或者認為黨內實行民主選舉的條件還不成熟。一些領導干部對“黨管干部”進行簡單化理解，認為黨內選舉的目標就是實現黨委意圖。在這種觀念支配下，一些地方和單位黨內選舉搞形式主義，走過場，不認真落實黨員的選舉權和被選舉權，不尊重選舉的結果。

二是歷史上的原因，即簡單套用歷史上黨內選舉的工作方法。在歷史上，黨內選舉存在“戴帽”、“陪襯”、“做工作”等方式?！按髅薄本褪且筮x舉人選舉具有某些特定資格的候選人，如在黨的七大中央委員選舉中，毛澤東提出“要照顧山頭”，“在組織成份上反映各個方面的革命力量”。[4]“陪襯”就是在差額選舉中，為確保推薦的候選人選舉成功而選擇一個條件相差較大的人進行陪選?！白龉ぷ鳌本褪峭ㄟ^多種方法向選舉人施加影響以期改變選舉人的本來意愿。這些選舉方法在歷史上曾起到一定的積極作用，但隨著社會環境的發展變化，其存在的根據和理由明顯不足。

三是制度上的原因，即現行選舉制度不完善。首先是候選人提名和介紹的規定不明確?！吨袊伯a黨地方組織選舉工作條例》和《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》都規定黨代表有提名和推薦候選人的權利，但對于如何提名和如何推薦沒有明確規定。其次是選舉方式的規定不完善?，F行黨內選舉制度只規定總支和支部實行直接選舉，基層黨委一般實行間接選舉，地方以上黨組織都實行間接選舉。這一規定造成了直接選舉的范圍小、層次低。第三是選舉的程序性規定不科學。有些選舉的程序規定不合理，有些選舉程序缺失，有些選舉程序不規范，從而造成選舉不能充分體現民主性。第四是任期制的有關規定不合理?！吨袊伯a黨地方黨委工作條例》規定，上級黨委有權“調動或指派”下一級黨組織的領導成員，“其數額在下一級黨的委員會任期內一般不得超過常委會委員職數的二分之一”。這一規定為干部在任期內頻繁調動提供了合法依據，但頻繁調動損害了選舉制和任期制的嚴肅性，又助長了干部的跑官要官和短期行為。

四是監督上的原因，即對不正之風的預警和防范不力。由于黨內直接選舉和差額選舉的范圍和層次有限制，選舉競爭不激烈，因此對選舉中的不正之風重視不夠，查處也不夠有力。對選舉中可運用的正當方法與選舉中的不正之風界限不明，缺乏針對賄選、變相拉票、非法選舉等行為的明確懲戒規定和措施，對違規違紀人員的懲處失之于寬、失之于軟。

二、地方黨內選舉的創新實踐

針對黨內選舉中存在的問題，中央多次強調要改革和完善選舉制度。黨的十七大報告提出：“完善公開選拔、競爭上崗、差額選舉辦法。擴大干部工作民主，增強民主推薦、民主測評的科學性和真實性?！秉h的十八大報告再次強調：“完善黨內選舉制度，規范差額提名、差額選舉，形成充分體現選舉人意志的程序和環境?！痹谶x舉制度改革進程中，要遵循“自下而上、循序漸進”的原則，鼓勵和支持地方在黨內選舉中進行創新。近年來一些地方在選舉中擴大了直接選舉和差額選舉的范圍，將競爭性選舉由基層向上延伸到鄉鎮、區縣乃至地市，使黨內選舉和干部選拔工作更加科學有效，也為我們探索改進完善黨內選舉制度提供了良好的參鑒。

1鄉鎮黨委書記“公推直選”。2004年1月，四川省平昌縣利用鄉鎮換屆的時機推行鄉鎮黨委書記的“公推直選”，核心程序為“公推”和“直選”?！肮啤?，就是在報名競選的人數達到規定標準后召開候選人推薦會，通過資格審查的報名者在推薦會上進行演講，回答與會人員的提問，然后參加推薦會的全體黨員和部分群眾代表進行無記名投票，根據得票多少確定2名黨委書記候選人、4名副書記候選人和若干名黨委委員候選人?！爸边x”，就是召開黨員大會進行直接選舉。黨員大會要求有不少于五分之四應到會的黨員參加，直選實行“五輪選”，第一輪選舉黨委書記，由候選人分別發表演講和回答提問，接著投票并當場統計結果。第二輪選舉黨委副書記，競選黨委書記落選者根據個人意愿可以參加副書記競選。第三輪選舉黨委委員，黨委書記和副書記的當選者自動為黨委委員。第四輪選舉紀委書記，由新當選的黨委協商確定一名副書記提交黨員大會進行等額選舉。第五輪差額選舉其他紀委委員。上述人員當選后履行相關手續，上報上級部門審批和備案。[5]平昌縣鄉鎮黨委書記“公推直選”的創新特征可概括為：開放式提名、直接選、差額選、倒著選。這一選舉方式改變了傳統的黨內基層選舉制度，使鄉鎮黨委選舉由確認型選舉或動員型選舉向競爭性選舉轉變，真正體現了廣大黨員作為選舉人的意愿。

2縣委書記“公推競崗”。2008年7月，貴州省貴陽市通過“公推競崗”的方式產生4名區、縣委書記。大致程序如下：符合條件的人報名，對報名人進行資格審查，召開民主推薦會，從符合資格的人中投票決定公推競崗民主推薦人選20人（每縣5人），這20人參加駐點調研、演講答辯、民意測驗、領導能力測試4個活動，根據民主推薦、調研報告、演講答辯、民意測驗、黨政干部領導能力測評五項分別計分后，按照2：2：2：3：1的比例折算出綜合成績，對每縣綜合成績排名前2名“公推競崗民主推薦人選”進行組織考察，由市委全委會對綜合成績前2名人員進行投票，得票過半者擬為縣委書記，報省委組織部審批后公示。[6]貴陽市區、縣委書記“公推競崗”透明程度較高，不少環節實行電視和網絡直播，得分或得票情況完全公開?；顒訉嵭虚_放式初始提名，讓黨員群眾參與選舉或選拔，讓市委全委會從中差額票選，既體現了多數人從多數人中選人，又保證了市委的最后把關，既大膽改革創新，又與現有規定相銜接?？梢哉f，貴陽市在區、縣委書記這一“實權”崗位推行競爭上崗，對改革黨內選舉和干部選拔制度具有重要現實意義。

3市委書記“公推票決”。地市級黨委書記由于其崗位和職責的重要，一般由組織內部確定候選人，再通過黨內法定程序選舉。2011年3～4月，江蘇省對地市級黨委書記的產生方式進行了改革，采用“公推票決”的方式產生了3名市委書記。此次“公推票決”的特點是兩輪推薦、差額考察、差額票決。3月22日，江蘇省召開全省干部大會，省委委員及候補委員、在南京的副省級以上領導干部、省管領導班子的主要負責人等共222名領導干部參加了首輪民主推薦，從1127名符合條件的人員中推薦出10名人選。3月28日，江蘇省委組織在蘇工作的中央委員及候補委員、中央紀委委員、省委委員及候補委員、不是省委委員和候補委員的省級領導干部以及正省級老同志等118人進行第二輪民主推薦，確定了6名差額考察人選。人選確定后，省委組織熟悉黨務工作、領導經驗豐富的領導同志帶隊對6名人選逐一進行組織考察。4月8日和27日，江蘇省委分別召開常委會，進行差額票決。在聽取情況匯報以后，常委們充分醞釀，發表意見，然后進行二選一無記名投票，隨即現場計票、現場公布結果。[7]江蘇省“公推票決”市委書記的過程，凸顯了“黨管干部把握方向、擴大民主拓寬視野、堅持程序注重效果”的鮮明特色，是深化干部制度改革的重要創新舉措。endprint

三、改進完善黨內選舉制度的路徑選擇

黨內選舉制度是一個完整的體系。改進完善黨內選舉制度，必須深入研究人類創造的民主選舉的優秀成果和形式，用馬克思主義的立場、觀點和方法進行分析鑒別，并結合國情黨情正確加以運用。同時要對地方黨內選舉中創造出的經驗進行總結提煉和適時推廣，使選舉制度改革既反映客觀規律又符合現階段中國實際，為全黨全社會所接受。

1改進候選人提名制度，增強黨內選舉的民意力。為解決以往提名渠道單一、“民意”虛置、“以人劃線”等問題，在候選人提名時應以民意為原則推出體現黨員群眾真實意愿的候選人。為此，一方面是要規范候選人資格條件?，F在黨內選舉中候選人的資格條件不夠公開，而且經常變化，缺乏政策延續性，更多的體現了領導的意圖而不是黨員群眾的意愿。因此要認真研究并公開各級各類黨內選舉中候選人的資格條件，并以制度形式固定下來，確保素質高、能力強、有群眾基礎的人能成為候選人。另一方面是改進候選人提名方式。采取組織提名、黨代表提名、黨員提名、群眾推薦和黨員個人自薦等多種提名方式，建立自上而下和自下而上相結合的提名制度。特別是要拓展黨員、黨代表、黨委委員的提名空間，增加群眾推薦和黨員個人自薦的分量，逐步擴大自下而上提名的比例，達到既提高黨員群眾參與意識又增強候選人民意基礎的目標。

2完善差額選舉制度，增強黨內選舉的競爭性。等額選舉沒有為選舉人提供擇優的空間，使選舉往往變成單純的舉手行為，難以實現選舉的功能。實行差額選舉既可以增強選舉的競爭性，激勵參選人提高自身素質，又可以為選舉人提供選擇空間，用選票表達自己意愿。完善差額選舉制度，一方面是要擴大差額選舉范圍，從理論上講，任何范圍和層次的選舉都可以實行差額選舉，包括中央總書記的選舉，越南共產黨已在這方面進行了嘗試并且效果良好。當然為保持黨內穩定，可以從實際出發，按循序漸進原則逐步推進，最終實現從等額選舉到差額選舉的轉變。另一方面是擴大差額選舉的差額比例。目前黨內實行的差額選舉中差額比例普遍較低，由于規定往往只設定最低差額標準，在實際操作中最低標準就變成了具體差額標準，這就嚴重影響了競爭機制作用的發揮。根據各地在實際中的經驗和黨內民主的發展狀況，可以嘗試將差額比例提高到30%左右。同時要提高選舉的透明度，注意防范和克服“陪選”、變相等額選舉現象。

3擴大直接選舉范圍，增強黨內選舉的民主性。直接選舉不僅是實現黨內民主和強化黨內監督的重要途徑，也有利于黨的各級組織在黨員和群眾中樹立威信。中國共產黨作為一個擁有8000多萬黨員的大黨，實現普遍的直接選舉還需要一個過程，但可以逐步擴大直接選舉的范圍和層次?？紤]到國情黨情的特殊性，當前擴大黨內直接選舉的重點可放在三個方面：一是結合基層黨內選舉的探索，把直接選舉擴大到全部基層黨組織，基層黨委原則上都實行直接選舉。二是擴大黨的代表大會的直接選舉權，特別是黨的代表大會對黨的關鍵領導崗位的直接選舉權。三是對事關黨的生存和發展的特別重大的問題，未來可以考慮進行全黨公決性質的全體黨員投票。

4搭建選舉互動平臺，提高黨內選舉的透明度。一方面是建立候選人介紹平臺?？梢酝ㄟ^各種現代傳媒介紹候選人的學歷、經歷、政績以及施政設想等，也可以讓候選人在公共場所進行自我介紹，陳述自己的競選理由以及當選后的工作思路，讓選舉人對候選人有更直觀、更深入的認

識，減少投票的盲目性。另一方面是建立電視辯論、會議辯論、現場問答等互動交流平臺。健全候選人和選舉人見面交流的制度，候選人要如實回答選舉人提出的各種問題。通過這一形式進一步增強黨內選舉的透明度，激發黨員群眾參與選舉的熱情。

5健全相關配套制度，增強黨內選舉的嚴肅性。一方面是建立嚴格的任期制。任期制是對選舉人民主權利的直接尊重，必須嚴格限制選任制干部在任期內的交流和調整，切實尊重選舉結果。選任制干部在任期內由于客觀原因不能正常履職時，上級臨時指派的人選也僅僅只是臨時負責人，必須根據相關程序由會議最終確定。另一方面是建立相應的彈劾罷免制度。盡管選舉是多數人意愿的表達，但也可能產生不稱職的當選人，因此有必要建立黨內彈劾罷免制度作為黨內選舉制度的補充，一旦當選人不履行自己的職責和承諾，不能勝任本職崗位，選舉人有權彈劾甚至罷免他。目前《黨內監督條例》規定的罷免或撤換制度，僅在黨委委員和紀委委員范圍中適用，應當加以修改完善。

6建立健全監督機制，增強黨內選舉的公正性。一是健全黨內選舉監督制度。對選舉中發現的制度缺位環節，應抓緊建章立制。對已有的選舉監督制度，進一步細化規定，提高質量，增強可操作性。二是拓展監督渠道。疏通黨員監督和群眾監督雙重渠道，防止和克服黨內選舉中的違規行為和不正之風。營造輿論監督的良好氛圍，倡導公平競爭、遵紀守法、誠實守信、理性寬容的選舉理念。三是嚴懲選舉違規行為。要進一步研究黨內選舉中的禁止性行為，制定懲處標準，明確處罰措施，為查處選舉中的違規行為提供法規依據。黨的紀檢機關要切實履行職責，依紀依規嚴肅查處黨內選舉中的違紀違規行為，堅決遏制選舉中的不正之風和腐敗現象。

參考文獻：

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[3]5位省委常委換屆后調中央出任新職[EB/OL].（2012-07-11）[2014-03-07].http：//wwwchinanewscom/gn/2012/07-11/4024492shtml.

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[5]王勇兵.黨內民主的制度創新與路徑選擇.[M]中央編譯出版社，2010：31-32.

[6]江蘇首次公推票決產生3名市委書記[N].人民日報，2011-04-19.

【責任編輯：黎峰】endprint