北歐城鄉一體化模式的啟示

常若云

（中共鄭州市委黨?？蒲刑?，河南鄭州450042）

黨的十七大以來國家不斷強調農村經濟發展和農民收入增加，提出走中國特色農業現代化道路，建立以工促農、以城帶鄉的長效發展機制，打破傳統二元城鄉結構，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。城鄉一體化的提出是我國社會發展新階段的必然要求，也是全面建設小康社會的內在需要。

一、城鄉一體化理論在我國的發展

城鄉一體化是我國現代化和城鎮化發展的一個新階段，城鄉一體化就是要把工業與農業、城市與鄉村、城鎮居民與農村居民作為一個整體，統籌謀劃、綜合研究，通過體制改革和政策調整，促進城鄉在規劃建設、產業發展、市場信息、政策措施、生態環境保護、社會事業發展上的一體化，實現城鄉在政策上的平等、產業發展上的互補、國民待遇上的一致，最終實現我國經濟社會全面、協調、可持續發展。在我國，關于城鄉一體化的思想早在20世紀就已經產生，隨著改革開放的不斷深入，到20世紀八十年代末期，城市與農村之間在經濟與社會的發展過程中出現了越來越深的隔膜，導致了種種經濟社會矛盾的出現，關于城鄉一體化的思想逐漸受到學者們的重視，并對其概念及內涵進行了系統的研究。

1.關于城鄉一體化的概念。所謂城鄉一體化就是“隨著生產力的發展而促進城鄉居民生產方式、生活方式和居住方式變化的過程，使城鄉人口、技術、資本、資源等要素相互融合，互為資源，互為市場，互相服務，逐步達到城鄉之間在經濟、社會、文化、生態、空間、政策（制度）上協調發展的過程”。城鄉一體化是一項深刻的社會變革，這場變革是國家政策的變革，也是發展和增長方式的轉變，是社會體制的更新，也是國家領導方式和工作方式的改進。

2.城鄉一體化的內涵。在學術界，學者從不同的角度對城鄉一體化有著不同的分析，有學者從城鄉關系的角度出發，將城鄉一體化理解為打破發達城市同落后農村之間的分割壁壘，實現城鄉之間不同要素的自由流動，實現城市與農村融為一體的社會形態。也有學者從經濟發展規律和生產力合理布局角度出發，將城鄉一體化理解為農業經濟與工業經濟聯系不斷緊密的一個過程，他們認為城市工業經濟與農村經濟之間的不斷交流是世界經濟發展的趨勢之一，實現城鄉一體化就是要統一布局城鄉經濟，加強城鄉之間的經濟交流與協作，從整體上獲取最佳的經濟效益。還有的學者討論城鄉的工業協調發展，稱為“城鄉工業一體化”。規劃方面的學者是從空間的角度對城鄉結合部做出統一的規劃，即對具有一定內在關聯的城鄉物質和精神要素進行系統安排。生態環境方面的學者是從生態環境的角度，認為城鄉一體化是對城鄉生態環境的有機結合，保證自然生態過程暢通有序，促進城鄉健康、協調發展。實踐證明，我國無論是在理論上還是在實踐上城鄉一體化建設都取得了一定的成績，但是由于歷史和現實條件的限制，我國在城鄉一體化建設中還面臨不少問題，比如如何協調城鄉一體化與穩步城市化之間的關系，如何在城鄉一體化建設過程中合理調整分配、建立統一勞動力市場、政府體制創新以及建立均等化的基礎公共服務體系等等。在全球范圍內北歐國家是城鄉一體化建設最好的區域，學習和借鑒北歐經驗，必將有助于我國城鄉一體化建設。

二、北歐城鄉一體化模式的經驗

1.北歐城鄉一體化概述。第二次世界大戰后，大部分的北歐國家都面臨著國家重建和發展問題，由于自然環境和戰爭的原因，戰后的北歐國家出現了嚴重的城鄉發展不均衡的情況，邊境農村地區人口銳減，以城市為中心的經濟發達區域人口膨脹，并由此造成了產業衰退、經濟重建和結構性失業并存的多重矛盾交織的局面，這種由于地域發展失衡導致的多重矛盾進而引起了北歐部分國家一系列的政治問題。為了使這種貧困與富裕地區、工業區與農業區發展失衡的問題得到調整和改善，從20世紀70年代開始，部分北歐國家實施了一系列的發展計劃、政府改革和財政轉移支付等措施。以挪威為例，為了讓人口流失嚴重的農村地區獲得比其他地區更快的發展速度、更多的就業機會，以避免人口的進一步流失，政府采用資源下沉、扶持生產以及財政補貼等政策來加大對人口流失嚴重的農村地區進行發展幫助。資料數據顯示，僅1973年一年，挪威政府就向農業部門投資了19億挪威克朗，同時大量的公共服務也開始向農村地區傾斜，政府承諾在全國為全體居民提供全面統一的基礎設施和公共服務，這些基礎設施和公共服務在農村地區和城市地區是統一、無差別的。在基本公共服務方面，北歐國家對農村城市都設定了統一的基本公共服務標準和最低水平，包括統一的最低養老金標準、幼兒園補助標準、醫療保險標準等等。同樣以挪威為例，2007年挪威人均GDP達到79154美元，位居世界第二，通過稅收平衡、轉移支付、國家補貼等多種收入調節手段后，全國各地的收入差距明顯縮小。據“統計挪威”（Statistics Norway）的數據顯示，2009年1月挪威的城市化率已達79%，農業勞動力占全國就業人口的比例從20世紀50年代的43%下降到2.7%。通過城鄉一體化措施的實施，北歐國家經過幾十年的發展，到20世紀末期，已經基本消除了城鄉差別，農村居民收入水準、生活條件和社會福利水平，以及可持續發展能力基本與城市居民相同。在國家發展的同時實現了城鄉之間公平和可持續發展。

2.北歐城鄉一體化的基本經驗。第一，基本公共服務均等化。在北歐城鄉一體化戰略實施過程中，所有措施的核心就是建立全面統一的公共服務標準相同的生活條件。北歐多個國家的發展過程證明，單獨的農村發展政策和區域發展政策難以實現農村和城市的統一發展，無法從根本上保證城鄉一體化的有效實施。均等化的公共服務體系包括強化偏遠地區和農村的教育、醫療和社區服務，在公共服務上部分地域和城鄉推行統一的標準和基準，包括統一的最低養老金標準、幼兒園補助標準、醫療保險標準等。在實施公共服務均等化的過程中，國家各個部門都需要在各自的職責范圍內具體行使自己的職能，最大化的保證各種公共服務均等化政策的有效落實。第二，完善的公共服務法律法規是城鄉一體化的基本前提。北歐國家公共服務的均等化不僅是政策方面的規定，而是直接上升到法律層面，用法律的強制性來保障公共服務均等化的實施。北歐各個國家通過法律的手段來保障城鄉一體化過程中公共服務的均等化，有效避免了政策落實不到位的情況。而且北歐各個國家在公共服務的立法上分類細致、權責明確，比如在挪威，在基礎教育方面，《基礎教育和培訓條例》（教育法案第17條，1998年）明確規定全國5歲以上適齡兒童有參加10年基礎教育的權利與義務。對于5歲以下的孩童，挪威《父母與兒童條例》（兒童法第8條，1981年）明確規定父子關系的成立和生效以確保未成年兒童的監護和撫養權利。在均等化方面，挪威強調權利與機會的平等，《性別平等法》（1978年）明確規定男女在教育、就業、社會保障等方面擁有平等的權利?！斗雌缫暦ā罚?005年）規定不論種族、民族、膚色、外表、語言、宗教和信仰，人人享有平等的權利，包括就業和社會福利?！斗雌缫暸c可及法》（2008年）還把殘疾人納入反歧視法的范疇。第三，政府職責明晰是城鄉一體化的有力保障。在北歐城鄉一體化公共服務供給體系當中，政府是公共服務的供給主體和政策制定者，在整個城鄉一體化發展戰略中具有重要的主導作用，北歐各國政府根據自己國家人口和人才發展情況，普遍建立高度發達的公共服務人才體系，更重要的是在各級政府之間劃分了明晰的公共服務職責。以挪威為例，挪威政府分為中央政府、郡政府和市鎮政府三級，不同級別政府在公共服務供給體系中擔負的職責各有不同：中央政府負責國家保險計劃，專業健康醫療服務（醫院），高等教育與科研創新，勞動力市場（包括難民收容和移民），國家路網，農業與環境事務，公檢法司，外國政策與國防，國家博物館、圖書館和體育設施，貿易與產業政策等服務的綜合管理；郡政府則主要負責郡內教育、公共交通、地區經濟等服務；市鎮政府則負責區域內老人護理，幼兒園、小學與初中教育，文化事務，市鎮內道路、供水、排污等。第四，廣泛參與的民主治理機制是城鄉一體化的重要監督方式。北歐國家人口普遍較少，政治架構也比較簡潔，政府以及其他公共機構和公共政策具有高度的透明性，因此一般能保障透明的政治運作，所有公民均有完全平等的社會參與機會和相當的社會參與能力。北歐國家的政治制度設置保障了除了剝奪政治權利之外的公民都可以參加國家和地方的議會，可以對國家政策的實施情況進行監督，地方居民對本地政府提供公共服務的滿意度及其現實需求，都能通過本地選舉的議員迅速反映到國會、郡議會和市鎮議會，廣泛的民主參與機制保證了最廣大民眾民主地參與國家政策和國家事務的決策與實施，對于城鄉一體化的發展起到了重要的監督作用。

三、北歐模式對我國城鄉一體化發展的啟示

北歐的城鄉一體化戰略使得北歐各國經濟發展形勢明顯好于歐洲其他國家，全面統一的社會福利和保障制度為國民提供了“從搖籃到墳墓”的社會保障，城鄉一體化的戰略使北歐國家在經濟增長和社會公平之間找到了一個平衡點，成為世界上貧富差距最小的地區，這種經濟與社會的協調、可持續發展對于我國城鄉一體化發展和和諧社會建設具有重要的啟示。

1.城鄉一體化實施要立足國情、尊重現實。一個國家或者地區要實現既好又快的發展，一個重要的前提就是制定符合本國國情的政策。世界各國的具體情況不同，因而也沒有大一統的發展模式可以完全照搬，只有尊重本國現實、符合國家具體情況的發展政策才是好政策。北歐城鄉一體化模式是建立在國家小、人口少、民族相對單一的基礎上，因此在很多的政策決策和實施過程中更容易發揮統一決策和直接民主的特點，因而也更容易在全國范圍內實現全面統一的公共服務體系建設。然而，我國最大的一個特點就是國家面積大、人口眾多、民族成分復雜。因而我們在學習北歐城鄉一體化模式的過程中就不能照搬北歐模式，而應當學習和借鑒北歐創造的政治文明、經濟文明和社會文明中的有用因素，作為我國城鄉一體化發展及和諧社會建設的參考。馬克思主義認為社會的公平是一個從相對不公平到相對公平漸進的發展過程，社會主義市場經濟的發展為我國帶來了經濟的巨大飛躍和人們生活水平的實質性提高，對我國經濟和社會的發展具有不可估量的促進作用。然而市場經濟的負面效應也造成了我國一些社會問題的出現：城鄉居民的收入差距不斷擴大，農村經濟模式單一，經濟結構亟待調整，一部分農村家庭經濟條件不佳，大量農村富余勞動力閑置或盲目流入城市，進一步在城市中帶來一些新的社會問題等。依照市場經濟的一般規律，單純的市場導向的經濟發展勢必在一段時期內造成城鄉經濟發展水平的落差，影響社會公平的實現，在這個過程中如何滿足最大多數人們的生存和發展需求，維護社會公平，實現社會主義共同富裕的目標，是我們需要思考也是需要立即著手去做的事情。就城鄉一體化發展來說，我們需要充分尊重我國的具體國情，順應社會發展的歷史潮流，不斷加強政府在社會發展過程中的調控作用，以滿足最大多數人的基礎需求為根本，逐步消除城鄉二元結構，在具體發展中建立以工促農、以城帶鄉的長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，逐步減小城鄉之間差距，消除城鄉發展的不公。

2.城鄉一體化重在實現基本公共服務均等化。

城鄉一體化的目的在于保障社會公平和共同發展，北歐城鄉一體化模式的經驗告訴我們，城鄉一體化發展的核心目標有兩個，一個是平等的社會地位和社會參與權，另一個是享受基本一致的公共服務。北歐城鄉一體化過程中將“基本公共服務均等化”作為城鄉一體化實施的核心，強調的就是建立全面統一的社會公共服務體系，只有農村和城市一樣具有大致相當的公共服務體系，才是實現城鄉一體化的基礎。就目前我國現實情況來看，農村基本公共服務的缺失和不到位已經成為當前我國推進城鄉一體化面臨的主要障礙，實施城鄉一體化戰略也應當從均等化的公共服務著手。第一，均等化的公共服務體系是城鄉協調發展的基礎保障。要實現我國城鄉經濟的協調發展，關鍵在于農村經濟發展和農民致富能力的提高，當前這種城鄉經濟差距的過大，一定程度上是由于農村經濟活力不夠，相對單一的農業經濟結構影響了農村經濟的市場化，也影響了農民經濟參與能力和財富創造能力的提高，城鄉差距本質上是在統一的市場經濟條件下的經濟發展能力的差距。城鄉之間在教育、健康等公共基礎服務方面同城鄉經濟之間的巨大差異逐漸形成了一個惡性的循環。第二，均等化的基礎公共服務是縮小城鄉收入差距的關鍵。研究表明，基本公共服務的接受水平同收入水平具有一定的正相關關系，接受的基本公共服務越好，越能有效提高居民的收入水平，基礎公共服務差距同人均經濟收入差距之間的影響度大概在30%到40%之間。因此，我國城鄉一體化建設需要不斷減少城鄉之間的收入差異，推動城鄉基礎公共服務的均等化，利用政府在公共服務中的宏觀調控作用，逐漸減少農村與城市之間居民的收入差距。第三，均等化的公共服務可以有效刺激農村消費，活躍農村經濟，并逐漸縮小與城市經濟之間的差距。當前我國廣大農村地區的基礎公共服務設施非常匱乏，只是在靠近城市的農村地區才基本建立了一定的基礎公共服務設施。在我國的消費結構體系中，農村消費人群占了大多數，但是農村消費率卻十分低，而且隨著城鄉經濟差距不斷拉大，農民消費率和消費比重呈不斷走低的趨勢，這與城市消費人群不斷上升的消費率和消費比重形成了鮮明的對比。從根本上來看，農村消費對經濟刺激不力的一個重要原因在于農村基本公共服務的缺失嚴重抑制了農民的消費欲望。在城鄉經濟一體化過程中刺激農村消費，活躍農村經濟，擴大內需應當充分考慮農村地區基本公共服務的投入力度。

3.城鄉一體化需要系統的制度創新。推動城鄉一體化建設，需要以我國政府的政策目標和制度安排為前提，主要在于讓城鄉各要素之間能夠平等自由的流動。我國當前城鄉之間二元制結構人為地限制了各種要素的自由流動，加劇了城鄉之間的差異化。根據北歐城鄉一體化的經驗，我國政府應當在城鄉一體化戰略過程中系統地進行相關制度更新，減少對城鄉之間各種要素自由流動的限制。第一，推動戶籍制度的革新。傳統城鄉二元結構、現有戶籍制度嚴重限制了農村富余勞動力的自由流動，農民在城市工作卻無法獲得同城市居民一樣的社會保障，融入性的制度障礙加劇了城鄉之間的心理差距，影響了城鄉要素之間的自由流動。因此城鄉一體化戰略必須推動戶籍制度的改革，打破農民流轉的制度屏障。在具體操作中，可以從中小城鎮著手，逐漸改變城鄉差別化的戶籍管理和勞動用工制度，促進城鄉之間勞動力因素的自由流動。第二，明晰各級政府在基本公共服務中的具體職責，推動公共服務制度的統一。合理界定各級政府責任，明晰上下級政府間在公共服務中的分工協作，消除以往公共服務機構權責不明，職能趨同的現象。具體就是以“中央和省級政府主要承擔基本公共服務均等化規劃制定和財力保障責任;省級以下政府主要承擔轄區內基本公共服務均等化的具體實施責任”為原則。同時注重對農村公共基礎服務制度缺失的彌補，不斷完善公共服務制度，不斷縮小城鄉公共服務保障水平。第三，建設以地區財政能力均等化為核心的公共財政制度。地區財政能力均等化為核心的公共財政制度建設關鍵在于確立轄區財政觀念，以樹立基本公共服務支出責任與財政能力平衡為原則，通過國家規范的公共財政轉移支付體系實現財政在城鄉一體化過程中的均衡配置。同時通過對國民收入分配制度的調整，逐漸增加對于中西部地區和廣大農村的轉移支付，用以更好地服務農村地區基本公共服務體系建設。第四，推動公民社會建設，提高公民社會參與。政府應當鼓勵和培養公民在城鄉一體化建設過程中的社會參與意識，在面對社會問題時能夠與政府或者社會組織進行良性的溝通與互動，通過自己的參與更好地解決問題。公民參與社會事務，這既是自己民主權利的一種體現，也有助于解決身邊的社會問題。社會矛盾發生后，民眾應當選擇更加科學民主的利益訴求方式，而不是散沙式的利益訴求，如果不能實現有效的集體溝通，不利于社會矛盾的解決，也容易導致一些不必要的群體性事件發生。城鄉一體化建設涉及方方面面的利益，一定要形成均衡的利益表達機制，這就需要從根本上推動我國公民社會建設，在積極、合理的社會參與過程中，體現公民的民主權利，反應利益訴求。

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