論消防行政權責一致原則與火災事故問責的風險對策

●黃乃華

(廣西消防總隊，廣西南寧 530022)

有權必有責，權力是履行責任的基本條件，履行責任是行使權力的基本目的。根據職權法定原則，我們必須在法律授權的范圍內行使自己的權力，履行自己的職責。依法行政要求必須遵守權責一致原則，權責一致應是制定工作任務，劃分層級責權所必須遵守的一項基本原則，也是我國依法行政的基本原則。消防行政執法權責一致原則包含兩個子原則:一是消防行政權力法定原則，是指公安機關消防機構行使的行政權力是由法律法規授予的;二是消防行政責任原則，是指公安機關消防機構違法或者不當行使行政職權，應當依法承擔法律責任。

本文所稱責任是指公安機關消防機構行政執法人員違反法律義務，造成行政相對人財產損失或人身傷亡，承擔不利法律后果。依據責任不同，可以進行不同的分類:按照承擔責任主體不同，可分為消防行政執法主體責任和消防行政執法主體工作人員責任，其中，消防行政執法主體工作人員責任又可分為領導責任和當事人責任;按照違責的情節可分為直接責任和間接責任、主要責任和次要責任;按照責任連帶關系，可分為獨立責任和連帶責任;按照法律責任的性質，可分為懲罰性責任和補救性責任，前者如行政處分、刑事責任，后者如消防行政賠償;按照違法性質和危害程度不同，可分為刑事責任、民事責任、行政責任。刑事責任主要指公安機關消防機構工作人員違反《刑法》的幾類職務犯罪，包括貪污罪、受賄罪、濫用職權罪、玩忽職守罪、徇私舞弊罪、暴力取證罪、刑訊逼供罪、非法拘禁罪。民事責任主要是指在執法過程中，非職務行為造成行政相對人的人身、財產損害所應承擔民事法律規范上的責任。行政責任是指消防行政執法主體及其工作人員實施違反消防法律法規所規定的義務和職責，侵害行政執法相對人的合法權益，尚未構成犯罪的有過錯的行為，所應當承擔的責任，如行政處分、消防行政賠償等。下面以吉林“6·3”大火為案例進行詳細闡述。

一、權責一致原則在處理吉林“6·3”火災事故中的運用

(一)事故回顧

2013年6月3日清晨，吉林省德惠市寶源豐禽業公司(以下簡稱寶源豐公司)發生特別重大火災，事故造成了121人死亡、76人受傷。6月21日，國務院調查組認定事故直接原因:“該公司廠房一車間女更衣室西面和毗連的二車間配電室的上部電氣線路短路，引燃周圍可燃物，火勢蔓延和燃燒產生的高溫導致氨設備和氨管道發生物理爆炸，大量氨氣泄漏，介入了燃燒?！睓z察機關認定該火災事故是一起由于企業違章冒險作業、相關執法監管部門和地方政府違法行政、不認真履行監管職責導致的特別重大的責任事故。

(二)違法事實

檢察機關查明，犯罪嫌疑人呂某、劉某、藍某、高某對事故單位未經消防設計施工審核，違法建設不制止、不處罰;對寶源豐公司提交的消防竣工驗收申請不認真審查，對存在的廠房裝修用材不符合消防驗收標準等重大消防安全隱患沒有進行檢查，違反規定將員工超過400人的寶源豐公司確定為一般消防單位，對該廠曾經發生的火災事故沒有組織勘驗和認定、沒有對整改情況進行檢查和評估消防等級。此次事故發生后，呂某等4名犯罪嫌疑人多次共謀偽造事實，掩蓋犯罪行為。犯罪嫌疑人趙某、馮某、孫某不認真履行消防安全檢查職責，從未對存在消防安全隱患的生產車間等重點監控區域實施檢查，對寶源豐公司不履行消防安全培訓義務、不組織消防應急逃生演練，對滅火器等消防設施不全等問題不糾正、不處罰，放任違法冒險作業。此次事故發生后，趙某等3名犯罪嫌疑人偽造執法檢查文書應對檢查，企圖掩蓋事實［1］。

(三)案情分析

1．不正確履職或不作為

一是對寶源豐公司違反《中華人民共和國消防法》(以下簡稱《消防法》)第12條規定的行為，即公安機關消防機構工作人員應當依法責令其停止施工而未責令其停止施工;二是寶源豐公司違反《消防法》第26條第2款規定，對廠房室內裝修使用可燃、易燃材料裝修的違法行為，公安機關消防機構工作人員在消防設計審核及消防竣工驗收時均未能發現并責令整改;三是公安機關消防機構工作人員不履行《消防法》第17條第1款規定的義務:將寶源豐公司列入本行政區域消防安全重點單位進行監管，實施重點監控;四是公安機關消防機構工作人員不履行《消防法》第51條規定的義務，對寶源豐公司發生的火災事故沒有依法組織勘驗和認定，并及時制作火災事故認定書送達當事人;五是公安機關消防機構工作人員在監督檢查中，應當發現寶源豐公司未按要求配置滅火器等消防設施、器材的消防違法行為，未依據《消防法》第60條第1款第(一)項規定責令改正，并處罰款。

2．亂作為

公安機關消防機構違法出具《建設工程消防驗收合格意見書》;火災事故發生后，呂某等4名犯罪嫌疑人多次共謀，偽造事實，掩蓋犯罪的行為。

(四)責任追究

1．刑事責任

根據調查事實及有關法律，對長春市公安消防支隊呂某，德惠市公安消防大隊高某等19人移送司法機關，依法追究刑事責任。

2．行政責任

根據權責一致原則，要求上級管理者必須正確地選人、用人，并對其權力的運用和職責的履行監督檢查，督促其正確履行法定職責。如管理者瀆職，上級管理者應當承擔選人、用人不當和監督檢查不力方面的責任。因此，給予吉林省李某記大過處分，劉某降級、黨內嚴重警告處分;長春市趙某降級、黨內嚴重警告處分，王某撤職、撤銷黨內職務處分等。

二、當前消防行政執法工作存在被問責的主要風險

筆者通過對近10年來，消防部門在火災事故查處中被問責的案例分析，特別是吉林“6·3”火災事故被問責的教訓，總結出當前消防行政執法工作存在被問責的主要風險。

(一)立法不明確導致的法律風險

《中華人民共和國行政許可法》(以下簡稱《行政許可法》)第34條第3款關于“根據法定條件和程序，需要對申請材料的實質內容進行核實的”，缺少權威合法的界定。追責實踐中，追責機關通常將需要核實、核查的范圍，進行不確定性的延伸，消防機構對事故當事單位原申報事項中任何一項未經核實就出具同意的許可意見，就可能被認定審查不嚴，有可能被問責。

(二)體制性風險

近年來，國家頒布實施了《行政許可法》，國務院也相繼制定下發了《關于全面加強依法行政的決定》和《全面推進依法行政實施綱要》等文件，對依法行政作了明確規定，但一些地方政府為了招商引資，制定并實施了許多超出法律法規規定的政策，如承諾大幅縮短法律法規規定的審批時間，簡化行政許可條件，特事特辦，片面要求行政服從、追求行政效能，而一旦發生事故就可能被問責。

(三)消防設計審核驗收把關不嚴導致的風險

一是業務水平低。由于建審、驗收人員自身專業理論基礎差，業務不熟，未能在審核中發現設計圖紙存在的缺陷、未能在驗收中把握好標準，導致火災隱患的產生，一旦發生火災事故，消防部門相關人員將會被追責。二是利益驅使。從設計圖紙審核、建筑工程竣工驗收、開業前安全檢查、日常監督檢查等方面，建筑工程要求簡化程序的愿望與消防部門權力膨脹的欲望存在著千絲萬縷的聯系，雙方甚至進行不正當交易，達到彼此“雙贏”，在此情形下亂辦事，甚至違法違規辦事，最后出現問題，消防部門相關人員將會被問責。三是行政干預，人情牽扯。很多工程屬于政府形象工程、特批工程或招商引資工程，工期緊、任務重，政府要求消防部門簡化辦事程序或特事特辦，即先施工后補辦審批手續，或形成多邊工程，造成了許多先天性的隱患和不足;有的工程親朋好友打招呼，領導說照顧，在人情上左右建筑工程的正規化辦理，同樣造成先天性乃至長期性的隱患和不足，一旦發生火災事故，消防部門相關人員將會被問責等等。

(四)監督檢查不到位的風險

如廣西約有12萬個社會單位和近百萬個個體工商戶，而全區僅有消防監督干部500多人，平均每名消防監督干部要擔負近2 000個單位和場所的消防監督任務，還不包括廣大農村和社區，消防監督警力與社會單位數量遠不成比例，無法對每個社會單位進行全面監管和督導，導致公安消防部門運用監督指導、法律懲治、宣傳教育等手段督促單位落實消防安全主體責任的方式十分有限。再加上臨時性大型活動，牽涉了大部分精力，導致消防監督執法人員長期處于繁重的消防安全日常監督任務之中，很多監督檢查流于形式，甚至出現虛假檢查的情況，一旦發生火災事故，存在檢查不到位、不作為風險，可能被問責。如2008年9月20日，廣東省深圳市龍崗區舞王俱樂部在違法經營時發生火災，造成44人死亡、64人受傷。經查，2007年10月以來，龍崗區公安分局消防大隊陳某，在明知舞王俱樂部沒有通過消防驗收和開業前檢查的情況下，不履行督促檢查職責，嚴重不負責任，導致舞王俱樂部長期非法經營，致使發生特大火災，被法院一審以玩忽職守罪判處有期徒刑6年。

(五)消防安全重點單位監督不到位的風險

近兩年來，在公安部部署開展的消防安全專項整治活動中，有些地方基層消防機構為了完成檢查任務，未嚴格按《消防安全重點單位界定標準》確定消防安全重點單位，而是根據消防監督員的數量，以每人一定數量來確定，并且被確定為消防安全重點的單位大部分屬于火災隱患少、管理較規范、日常消防監督檢查任務較輕的單位，導致部分達到界定標準的勞動密集型企業、易燃易爆?；穲鏊?、重要的行政機關等未納入重點單位范疇，這些場所一旦發生火災，又容易造成群死群傷或重大社會影響，消防部門自然成了被問責的焦點、重點，吉林“6·3”火災即是如此。

(六)過度強調罰款、忽視火災隱患整改的風險

當前消防行政處罰案件案由大多是消防違法行為或存在火災隱患，公安機關消防機構對發現的問題實施行政處罰，一般的處罰種類是責令“三?！辈⑻幜P款，同時責令改正違法行為或整改火災隱患，執法實踐中有的是下發了《行政處罰決定書》，當事人繳納了罰款后就結案，對火災隱患的整改不了了之，很多違法行為和火災隱患并未改正，這也是當前社會形成的一種畸形共識，被處罰單位在經營過程中一旦發生火災事故，消防部門面臨被問責風險。

(七)追求辦案效果、濫用強制措施的風險

《消防法》賦予了消防部門臨時查封和強制執行的權力，但從近幾年的執法實踐來看，存在行政強制措施被濫用的情況，未達到臨時查封標準的單位也被查封，更有甚者一旦發現火災隱患就運用查封措施，只追求結果，忽視了執法對象本身的違法行為，同時也衍生了一些畸形的查封，主要是虛假和程序不合法等，如未到單位實地檢查，由文員在辦公室建立查封檔案;對單位檢查發現的火災隱患，建立了臨時查封檔案但實際未到現場查封;查封的場所未解封就繼續經營等，一旦發生火災事故，消防部門將被問責。

(八)違法審批行政許可項目的風險

如惠來縣消防大隊謝某，收受轄區某打火機廠負責人錢物，違規辦理消防審批手續，一周后該廠發生火災事故，造成17人死亡、6人受傷。2001年3月，謝某因玩忽職守罪被判處有期徒刑3年。2009年1月31日，長樂市“拉丁”酒吧發生重大火災事故，導致15人死亡、22人受傷。經查，該市消防大隊林某明知“拉丁”酒吧在未辦理消防審批手續的情況下擅自開業，但礙于私人說情，交待下屬給予關照，并在申報圖紙與實際情況不符的情況下，為該酒吧補辦了消防審批手續;鄭某、程某收受業主鄭某給予的錢物，對該酒吧存在的火災隱患置之不理，放任其帶險經營，最終造成慘劇發生。上述3人因涉嫌職務犯罪被依法追究刑事責任。這些案例告訴我們，消防監督執法涉及到違法違紀的行為，一旦發現將被追責。

(九)利用職務指定消防產品、強拉贊助的風險

如都安縣消防大隊張某，在2005年3至同年12月期間，利用監督執法之便，通過從消防器材經銷商直接調貨銷售給轄區單位和個體戶，從中獲利，受到行政撤職處分;2006年3月，馬山縣消防大隊向某消防工程項目負責人黃某拉贊助，該消防大隊大隊長受到行政警告處分。這樣的案例，在很多基層單位存在。

三、防范被問責的對策探討

(一)修訂部門規章以明確責任

從源頭上解決法律不明確的事項是最直接的辦法，但實際操作難度較大，《行政許可法》的修改需要全國人民代表大會，且由消防部門推動力度小、時間長，建議從修訂部門規章著手，在公安部《建筑工程消防監督管理規定》和《消防監督檢查規定》中增加公安機關消防機構只對單位提供的行政許可申請材料進行形式審查，實質內容的真實性和有效性由申請單位負責，特別是提供虛假材料的，應按法律法規的規定追究相關人員的責任。

(二)依法追責的同時注意維護行政執法機關依法行政的權威

責任追究必須堅持依法原則，由特定的國家機關在其法定權限內，依照法律規定的條件和程序予以確認和追究。責任的落實取決于立法對執法責任行為、責任承擔形式、追究主體和追究程序的明確規定?？梢哉f，現階段，被追究行政、黨紀、刑事責任的一些案情存在有不符合責任法定原則的，這意味著有更大的責任風險，也意味著有較大的依法抗辯空間。出現追責事件，當事人首先應當爭取自身的陳述申辯等程序權利;當事人所在單位則應當充分協助，在合法條件下幫助當事人，并及時上報，爭取更多的抗辯資源。各消防總隊、支隊之間要加強個案信息交流和動態信息交流。上級公安機關或消防機構從總體上爭取依法追責的實施實現，也努力從個案上盡早介入，以爭取話語權，防止形成判例效應。

(三)嚴把消防設計審核驗收關

建筑工程消防審核、驗收是一個綜合性的系統工程，專業性很強，要做好此項工作，首先消防監督人員必須加強法律法規、技術標準的學習，提高自身應用消防法律法規、技術標準的綜合能力。在圖紙審核中，要按照國家有關防火設計規范，嚴格把好圖紙審核關［2］。其次要加大對在建工程的檢查、指導力度，發現問題隨時糾正。三是在建筑工程竣工消防驗收中，要加強竣工驗收管理力度，達不到合格標準的工程，一定要提出限期整改意見，并進行復驗，直到合格后才能核發行政許可［3］。四是加強與相關部門的溝通，把消防工作納入到法制化建設的軌道，嚴格按照法律法規辦事，營造良好的消防執法環境。

(四)全面履行消防監督檢查職責

公安部令第120號《消防監督檢查規定》第10條對消防監督檢查的內容進行了全面規定。消防監督人員在監督檢查中，必須嚴格按照規定，逐項檢查，并認真填寫《消防監督檢查記錄》。同時，為了理清消防部門的責任，對核查單位履行消防安全職責而進行的消防監督檢查的深度和標準進行嚴格的界定。如檢查自動消防設施運行情況規定，在消防控制室測試火災自動報警系統、自動滅火系統、防排煙系統、消火栓系統和聯動控制設備的運行情況，在消防水泵房測試消防水泵的起、?！，F場抽查核實消防設施運行情況，根據被檢查單位建筑的層數和面積以及消防設施的設置情況，確定抽查設施、器材和數量，必查的項目及數量必須嚴格按照規定執行。對場所消防監督檢查的內容，除了《消防監督檢查規定》明確的內容外，必須對有關場所的證照齊全有效進行檢查，檢查發現證照不齊或者失效、無效的必須出具正式公函告知有關部門，要求有關部門依法查處或者取締。同時抄送公函并保留送達有關部門的證據［4］。

(五)嚴格按標準界定消防安全重點單位

要對轄區的消防安全重點單位進行調查模底，嚴格按《消防安全重點單位界定標準》確定重點單位，并由公安機關報當地政府備案，要按《消防監督檢查規定》至少每年對消防安全重點單位進行1次檢查，建立防火檔案，存檔備查。

(六)堅持執法原則，避免強制執行權被濫用

從我國行政強制執行法的立法目的看，一方面要保證行政權力的順利實施，提高行政執法效率，另一方面又要防止行政機關濫用職權，保障公民法人合法權益。因此，消防行政主體在進行強制執行過程中，需堅持行政強制執行的基本原則，即合法性原則、合理性原則、比例原則、告誡原則、強制與教育相結合原則以及間接強制優于直接強制的原則，秉承“立法為民，執法為公”的思想，選擇不同的執行方式，然后根據每種執行方式的要求和條件予以執行，保證程序和實體的合法性，保障公民法人合法權益［5］。特別是為完成任務而出現的虛假、程序不合法等畸形強制執行應嚴厲打擊，一旦發現啟動執法責任追究機制，依法嚴肅處理相關責任人。

(七)強化內部監督制約，預防腐敗滋生

習近平主席指出:“物必先自腐，然后蟲生”。權力現象的一個客觀規律是，沒有制約的權力容易被濫用。如廣西消防總隊返觀自身存在的消防監督執法問題，創新消防監督執法制約機制，強力推行消防支隊、大隊兩級黨委班子規范化建設新模式，把消防行政執法納入黨委內部監督范圍，強化內部監督，規范消防行政權力的行使。一是針對行政審批、建筑審核與驗收、自由裁量權等容易發生問題的環節，開展專項治理;二是堅持用制度管人、管事、管權，防止因執法服務不規范、不作為甚至亂作為引發群眾不滿和信訪投訴，確保法律效果與社會效果的有機統一;三是嚴格落實執法過錯責任追究，嚴格執行“公安機關領導干部四個嚴禁”和“公安消防部隊五個嚴禁”。實行考評單位與考評個人相結合，實地檢查與網上考評相結合，把執法質量考評結果納入各級領導班子考核內容，與監督人員的晉升、任免、獎懲掛鉤，實行“一票否決”制。同時，按照《公安消防機構工作人員執法過錯責任追究規定》和有關規定追究執法過錯責任。

［1］王新友．11名公職人員涉嫌玩忽職守犯罪被立案［N］．檢察日報，2013-07-05．

［2］周敏．建筑消防工程實施過程中存在的質量問題和對策［J］．廣西質量監督導報，2008，(5)．

［3］劉子平．淺談建設工程消防設計審核驗收［J］．科技創新與應用，2012-02(上旬)．

［4］黃志強，黃冷雨，傅勝蘭．淺析困境與選擇:法治和問責風暴視野下的消防監督工作［C］//2011中國消防協會科學技術年會論文集，2011．

［5］孫意．消防行政執法中強制執行權新論［J］．武警學院學報，2012，28(6)．