代議制民主的發展歷程與啟示

徐秀娟

徐秀娟/重慶三峽職業學院教師，碩士（重慶404155）。

我國疆土遼闊、中共黨員眾多決定了實行全員的直接民主幾乎是不可能的，“為了使民主易于操作，人們選出自己的代表，由他們組成公共權力機關，來代為行使公共權力”[1]，這種間接民主即代議制民主是我黨黨內民主的主要運作模式。黨代表作為黨員行使權力的代理人，是代議制民主活動的主體，也是代議制民主的組織細胞和責任擔當者。因此，實行黨代表任期制是健全黨代表制度、發展黨內民主、保證代議制民主有效運作和實現黨員當家做主的必然要求?！皬脑搭^上探究，實行黨代表任期制的理論基礎是代議制民主理論，研究黨代表任期制的邏輯起點是民主?！盵2]因此，本文首先從代議制民主的角度考察黨代表任期制的產生過程。

一、代議制民主的發展歷程

從代議制的視角看，代表制度是代議制度的核心，研究代議制首先要關注代表制度，而黨代表制度屬于黨的代表大會制度的基礎，因此，探索代議制民主的發展歷程不能脫離黨的代表大會制度和黨內民主的大框架。從中共歷次代表大會和黨內民主的歷程看，我黨代議制民主的發展大體經歷了四個階段的演變過程，也是黨代表任期制的產生過程。

1.黨代會年會制階段。中國共產黨在早期繼承了馬克思主義政黨的年會制思想。共產主義者同盟和俄共（布）時都確定了黨的代表大會行使最高權力的職能，且每年召開一次會議，這推動了黨代會年會制思想在世界無產階級政黨中的傳播。中國共產黨自1921年成立起，就把黨的代表大會制度作為黨的根本政治制度，實行黨代會年會制。二大黨章第11條明文規定:“全國代表大會每年由中央執行委員會定期召集一次?！盵3]三大、四大、五大黨章也都重申了上述規定。1928年6月六大通過的新黨章繼續強調:“黨的全國代表大會按通常規例，每年開會一次?！盵4]在實踐中，這7年間共開了6次代表大會，原因一是黨員數量少，最多時期也僅有5萬多人；二是當時黨的生存條件并不十分惡劣，所以，黨的全國代表大會的規模較小，容易組織，具備堅持年會制的客觀條件。

2.黨代會非年會制+黨的代表會議階段。盡管六大重申了黨代會年會制，但隨著革命斗爭環境的急劇惡化，這一制度因難以執行而中斷，直到1945年才召開黨的七大，在通過的黨章中規定:“黨的全國代表大會，由中央委員會決定并召集之。在通常情況下，每三年召集一次?！盵5]這一改變適應在當時緊張的戰爭環境下保持穩定的領導機構，以集中精力完成黨的中心任務的需要，有其歷史合理性，但是也影響了黨的代表大會行使職權和作為最高權力機關的權威性。為彌補這一缺陷，七大又建構了黨的代表會議，在黨章35條中規定：“在前后兩屆全國代表大會期間，中央委員會得召集各地方黨委代表舉行黨的全國代表會議若干次，討論并決定當前的黨的政策問題?！盵6]黨的代表會議是由同級委員會召集的重要會議，有利于中央和地方各級委員在任期內及時討論和解決重要問題，以避免黨代會因不能每年召開而導致問題累積。因此，這一時期共同實行的黨代會非年會制和黨的代表會議實際上基本起到了與黨代會年會制等同的作用，而且避免了過多的選舉和不必要的人事變動，但由于黨的代表會議未有特定的領導機關，也沒有形成固定的制度，容易使召開的形式和內容流于隨意。

3.黨代會常任制的設想、中斷與試點階段。1956年4月毛澤東針對黨的各級代表大會不能定期召集和充分發揮作用的情況,提出了仿照人民代表大會的辦法設立黨的常任代表制度的設想，如此“每年就非開會不可?！本痛?，八大在總結國內外歷史經驗的基礎上，開創了黨的代表大會常任制，實現了黨代會年會制（黨的全國、省、縣三級黨代會一律每年開會一次）+黨代表常任制 （三級代表大會分別每隔5年、3年、2年換屆時才改選代表）的創新。黨代會常任制既是對黨代會年會制思想的繼承，又克服了非年會制的弊端，體現了執政黨擴大黨的民主生活的愿望和對推進黨內民主發展的制度化追求，是我黨對馬列主義建黨理論的重大貢獻。如鄧小平所說“它的效果正是幾年開會一次和每次重新選舉代表的原有制度所難達到的”，“這種改革，必然可以使黨內民主得到重大的發展”。[7]更值得一提的是，其中關于黨代表常任制思想的設想從某種意義上就是黨代表任期制的最初體現。

令人遺憾的是，由于后來黨內“左”的錯誤和反右派運動的影響，本應在1957年召開的八大二次會議延遲到次年5月才舉行，之后原定于1959年召開的八大三次會議則再未召開，黨代會常任制的實踐從此中斷。文革更使黨內民主出現倒退，九大、十大、十一大黨章均未提及黨代會常任制。而1982年的十二大黨章，雖恢復了七大構建的黨代表大會非年會制與黨代表會議相結合的規定，如“黨的縣級和縣級以上委員會在必要時可以召集代表會議,討論和決定需要及時解決的重大問題”、“黨的全國代表大會每五年舉行一次”[8]，但經過多方慎重考慮并未恢復八大中的黨代會常任制。

1987年黨的十三大提出“在黨的建設上走出一條靠改革和制度建設的新路子”的方針后，中組部于1988、1989年先后在浙江等五省的12個市、縣組織進行了黨代會常任制的試點。但這期間中央態度并不很明朗，試點部門一直未獲明確指示，使試點工作長期處于一種尷尬境地，總體進展不大[9]，到十六大召開前，僅剩五個試點縣區。直到2002年黨的十六大明確提出“擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點”的要求后，黨代表大會常任制的新一輪改革試點才又蓬勃興起，如獲新生，呈現遍地開花的蔚然局面。

4.黨代表任期制。通過總結十六大以來黨內民主實踐活動取得的新進展，進一步推進黨內民主建設，2007年黨的十七大報告首次提出了“黨的代表大會代表任期制”，并明確寫入黨章。2008年中共中央發布了《中國共產黨全國代表大會代表任期制暫行條例》（以下簡稱為《暫行條例》），使實行黨代表任期制開始有了黨規黨紀的規范和保障。2009年黨的十七屆四中全會和2012年十八大相繼強調要“落實和完善黨代表大會代表任期制”、“繼續深化黨代表任期制”。黨代表任期制中黨代表經選舉產生、獲得代表資格后，其任期與同級黨代表大會當屆屆期相同，并在任期內履行相應職責，它實現了代議制民主的權力主體由“黨代會”轉變為“黨代表”的突破，凸顯了黨代表個體作為權力主體的地位和角色的歸位；不僅確立了代表開會期間的主體地位和權利，克服了其職權只存在于開會期間的弊端，還確立了其閉會期間行使職權的資格和制度保障，這就擴大了黨代表在反映社情民意、參與決策、監督批評等方面的空間，無疑是黨內民主建設的又一重大進步。

二、代議制民主的發展過程探析

1.黨代表任期和發揮作用的曲折過程。比較以上幾個發展階段，黨代表在任期和發揮作用的程度上各有不同。在黨代會年會制的條件下，代表大會每年召開，代表每年都有活動，人們不會提出代表任期的問題。但是，在改變為黨代會非年會制以后，特別是兩次代表大會間隔時間較長（如黨的“六大”到“七大”間隔17年）的情況下，由于黨代表的主要活動范圍是代表大會，在長期閉會期間的黨代表是幾乎不起作用的。黨代會常任制下發揮代表的作用是黨內民主一個重大突破，黨代表任期制更是因保證了代表的任期連貫，而確保其可以持續有效地發揮代表資格的作用?？梢?，黨代表作用的發揮是一個上升—下降—再上升的過程。

2.黨代表任期制是代議制民主的最高形式。目前，代議制民主的最新形式——黨代表任期制，也是其發展的最高形式。雖然不同形式在不同的歷史階段都發揮了各自不可替代的作用，但當前，單純的黨代會年會制顯然不適合近9000萬名黨員的現狀；黨代會非年會制盡管在特殊時期有其現實考慮，但由于沒有召開時間上的制度規定，易使黨代表的權力被架空；黨代會常任制仍以召開年會為前提，容易產生人財物資源的大量耗費；黨代表任期制則跳出了“年會”為主導的思維模式，從五年一屆任期的黨代表權力實現方式上破題，較好地彌補了其他形式發揮黨代表作用的不足。然而，不容置疑的是盡管前幾個發展階段不可避免地存在各自的缺陷，黨代表任期制的出臺卻也絕不是憑空產生和一蹴而就的，而是在積累經驗基礎上得以產生和發展的。

3.代議制民主的發展與黨內環境緊密相關。首先，代議制民主的發展與黨內民主相輔相成、共同促進?？v觀我黨代議制民主的發展歷程，凡黨內民主得以充分發揮和保障的時候，代議制民主發展的也不斷推向前進；反之，在黨內民主遭到破壞時，代議制民主的發展也經歷了或阻礙重重，或停滯不前，甚或倒退的階段。其次，代議制民主的走向和發展受黨章（如九大和十大黨章）、中央政策（如十二大至十六期間黨代會常任制的發展）和黨內制度的影響頗大。

三、黨代表任期制發展的效應啟示

代議制民主的發展離不開黨的代表大會制度和黨內民主的大框架，實行黨代表任期制也不能單一操作，必須和黨內民主結合起來。

第一，《暫行條例》的實施須和已有的黨內民主制度結合起來，形成機制間的協同效應?！稌盒袟l例》的頒布標志著黨代表任期制開始步入制度化、規范化軌道，但它只有既與《黨章》相銜接，又與現行運行機制相配套，形成彼此環環相扣、相生相長的協同效應，才能保障其在實際運行中不被孤立，否則，必然會因與現行的其他制度格格不入而阻礙其順利推行。對此，首先要在《黨章》中明確黨代表在閉會期間行使權力的內容；其次在相關配套制度中要注重使授權者對黨代表的權力實施有效監督和控制，以強化黨代表的責任感和代表意識，

第二，黨代表任期制應重視黨代會常任制試點，形成彼此的聯動效應。黨代會常任制和黨代表任期制的目標是一致的，都是為了發揮黨代表作用，推動黨內民主。后者來源于前者的試點經驗，而前者的試點仍有許多可供后者借鑒的機制創新和實踐積累。另外，黨代會與黨代表本就無法截然分開，黨代會由黨代表組成，又是黨代表履職的載體。因此，推進黨代表任期制的過程絕不能忽視黨代會常任制的完善，兩者的有效聯動將直接影響彼此的進程。

第三，著眼于國情黨情，注重推行黨代表任期制中的漸進效應。黨代表任期制必會受經濟發展、政治社會生活和黨內民主等諸多條件的制約。當前的工作重點是結合實際，注重黨代表任期制推進的層次性和階段性，明確工作流程，避免眉毛胡子一把抓。推行黨代表任期制有待多方面條件的具備，但最迫切、最重要的是如何保證《暫行條例》有效實施的問題。明確了問題，接下來要考慮的就是有關黨代表聯絡機構、活動經費、活動時間、任期內的職權等一系列的制度性安排了，以確保黨代會職權切實轉變為黨代表職權。

[1] 王長江.政黨現代化論[M].南京：江蘇人民出版社，2004.

[2] 張書林.論黨代表任期制理論體系的構建[J].理論與現代化，2009(6).

[3][4][5][6] 中國共產黨黨章匯編[M].北京：人民出版社,1979，7.

[7] 鄧小平文選（第1卷）[M].北京：人民出版社，1994.

[8] 十二大以來重要文獻選編[M].北京：人民出版社,1986.

[9] 陳君,孫功.改革開放以來黨代會制度建設及其啟示[J].湖北經濟學院學報(人文社會科學版),2012(12).