跨行政區域水行政執法的實踐與思考

曹惠娟

（南京市溧水區水務局，江蘇 南京 211200）

南京市溧水區方便水庫是南京市第二大中型水庫，位于溧水區東部低山丘陵區的秦淮河支流二干河上游，水庫上游部分行政區域在句容市境內。2003年被省政府列為飲用水源地水功能區，2007年又被省政府列為全省第一批重點集中式飲用水源地，承擔著城區及東屏鎮10多萬人口的飲用水需求。

近年來，隨著社會經濟的發展及土地資源開發的日趨緊張，少數單位和個人盯上了水庫管理范圍內的水土資源，擅自圈圩、建房、建設旅游設施等，無序的開發利用行為影響了水庫水質和防洪安全。由此，水行政執法工作隨著形勢的發展、變化，面臨越來越多的新情況、新問題，本次跨行政區域執法立案查處案件在我區屬于首次。筆者通過跨行政區域執法辦案過程中涉及到的一些問題、難點及采取的相應措施，談點粗淺的認識，與同仁共同探討。

1 跨行政區域水行政執法的由來

2011年12月7日，溧水區水務部門接到1起在方便水庫上游新建房屋的報告，到達現場了解后，發現該新建房屋位于句容市天王鎮西溧大隊東頂自然村處，行政區劃屬句容市管轄。經測量，所建房屋高程位于方便水庫校核洪水位以下，屬方便水庫管理范圍?！吨腥A人民共和國水法》及《江蘇省河道管理實施辦法》明確規定，在河道（含水庫）管理范圍內的建設項目必須經水行政主管部門審查同意，辦理相關審批手續后才能動工建設。該行為違反了上述法律和規章的規定，但違法行為發生地和當事人都不屬溧水區管轄范圍，執法人員不能跨行政區域執法，只能向當事人宣傳水法律、法規并口頭告誡，要求當事人停止施工，待辦理相關手續后方可施工。當事人不顧水行政執法人員的口頭告誡，繼續建造房屋。針對該情況，溧水區水行政主管部門及時向省、市主管部門匯報，最終省水利廳指定由溧水區水行政主管部門負責查處該案。

2 跨行政區域水行政執法的問題及難點

2.1 水庫管理范圍分界線不清

我省中小型水庫分汛限水位、設計洪水位及校核洪水位三個水位線，汛限水位屬水庫庫區范圍，屬國有土地性質，界線比較明朗，老百姓也比較清楚和認可。設計洪水位、校核洪水位是水庫設計時用于大壩在遭遇50年一遇乃至1000年一遇降雨時的水位線，以高程確定，沒有明顯地面標志?！督K省水庫管理條例》上明確規定，水庫的管理范圍為庫區水域、島嶼和校核洪水位以下的區域，而該高程之內的土地大都屬集體土地，被村集體劃為水庫周邊老百姓的基本農田，有的甚至建有老百姓房屋，無法征用到位，所以界線很難明確界定。對此老百姓也有很多不解，往往給水行政執法工作帶來極大的障礙，尤其是涉及到其它行政區域的土地，更加會給執法工作帶來一定的難度，執法成本也會隨之加大。因水庫管理范圍以高程確定，就管理相對人提出對建房現場地面高程有疑義一事，我局前后對建房現場地面高程進行了4次測量，測量的結果是，其高程均在水庫校核洪水位以內。

2.2 跨行政區域水行政執法的難點

對此次跨行政區域水事違法案件進行查處，從案件呈報、立案、現場勘查、調查到送達文書等都存在不同程度的困難，主要表現在以下幾個方面。

2.2.1 當事人拒絕配合調查

管理相對人是外地人，對所送達的執法文書一般都拒絕簽字，且從調查開始，到送達執法文書，始終以自己不屬于溧水區管轄為借口，拒絕配合。

2.2.2 執法文書送達難

當執法文書出具后，一是管理相對人均以出差在外為由，不肯面簽；二是管理相對人長期居住在溧水，卻沒在當地派出所辦理相關暫住手續，沒有明確的居住地址，郵寄送達不可行；最后，只得在暫住地居委會的配合下，找到管理相對人住址，才由居委會人員敲開家門，上門送達執法文書。

2.2.3 行政強制執行程序復雜、周期長

本案件是《中華人民共和國行政強制法》實施后第一例由水利部門獨立強制執行的案件，按照《中華人民共和國行政強制法》規定的執行程序，先公告管理相對人，即：在管理相對人違章現場附近進行公告，限期當事人自行拆除；再催告管理相對人自動履行義務，若管理相對人未能在規定時間內履行自拆義務，再次向當事人發出《行政強制決定書》，告之強制拆除的時間、當事人應履行的義務等。同時，行政強制法還規定，對違法的建筑物、構筑物實施強制拆除，須當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，故導致強制拆除的周期較長。另外，水利部門無專業強拆隊伍及限制人身自由權，強制執行需協調兩地多部門共同聯動，得到如公安、城管、當地鎮政府、村委會等部門配合才能實施強拆，也相應地增加了執法成本和執行周期。

3 跨行政區域水行政執法的幾點思考

3.1 適用的水法律、法規要準確

《中華人民共和國水法》第六十五條第二款和《江蘇省河道管理實施辦法》第二十二條第二款明確規定，未經水行政主管部門審查同意或未按照審查同意的方案建設的，由縣級以上人民政府水行政主管部門依據職權，責令停止違法行為，限期補辦有關手續，逾期不補辦或者補辦未被批準的，責令限期拆除違法建筑物、構筑物；逾期不拆除的，強行拆除，所需費用由違法單位或個人負擔，并可處一萬元以上十萬元以下的罰款。同時，《江蘇省河道管理實施辦法》明確規定，河道含水庫。適用該條款，就要求在實施行政處罰和行政強制前，要考慮給予當事人自我救濟途徑：一是要求當事人停止違法行為；二是要求當事人申請補辦行政許可手續。

《中華人民共和國行政強制法》實施后，意味著法律賦予行政機關有行政強制執行權的，法院可以不再受理強制執行。依據《中華人民共和國水法》第六十五條第二款和《江蘇省河道管理實施辦法》第二十二條第二款規定，若當事人在規定期限內未能辦理相關手續，逾期不補辦或者補辦未被批準的，就意味著當事人若不能履行自拆義務，水利部門只能依靠自身力量強制執行。

3.2 開展聯合執法，解決跨行政區域執法難題

因本案中的行政處罰和行政強制執行涉及跨行政管理區域的問題，要處罰到位、執行到位，必須得到違法行為所在地地方政府、村委會及相關職能部門的支持和配合，否則，工作開展起來會相對比較難。因此，我們在執法過程中，由兩地交界處相鄰的鎮水利、城管、土地、建管、環保、村委會等部門建立戰略合作關系，成立聯合執法小組，形成跨區域、跨行業的綜合聯合執法工作機制，充分調動兩地職能部門參與管理的積極性，有效地解決異地水行政執法難的相關問題，并取得了很好的執法效果。

3.3 提升執法能力和健全執法手段

水利部門長期存在“重建、輕管”的現象，自成立水政監察隊伍以來，加強了依法行政能力，水事違法現象有所遏止。但是，近年來，隨著社會經濟的發展及土地資源開發的日趨緊張，特別是水庫、湖泊等山水資源滿足了人們崇尚自然的需求，導致水事違法現象呈上升趨勢，在水庫、湖泊管理范圍內圈圩、農業開發、私自建房、房地產開發等大量無序開發的行為影響了水庫水質及防洪安全。同時，《中華人民共和國行政強制法》的實施，給水行政執法帶來了新的問題、新的挑戰和新的機遇。因此，如何提升執法隊伍的執法能力、強化水行政執法的嚴肅性，是水行政主管部門亟待解決的問題。

3.4 加強水法規宣傳、鼓勵全民參與管理

宣傳工作，是做好水行政執法工作的一個重要舉措，宣傳做到位了，工作起來也會輕松得多。特別是在每年的“世界水日”、“中國水周”，可以組織開展形式多樣、內容豐富、注重實效的水法規宣傳普及活動。通過廣泛、深入地開展水法律、法規知識的宣傳教育活動，形成全民共同參與管理的意識，共同受益，共同遵守水法律、法規，以達到共同維護水工程、保護水環境的目的。要通過召集水工程分界處的干部群眾普法知識講座，普及水法律、法規知識，交流依法治水經驗，啟發干部帶動群眾主動參與水工程的保護和管理。要有依法治水、依法護水的責任感，營造全民關注水工程、保護水資源的氛圍。

4 結語

跨行政區域執法是我們面臨的一個新課題，只有全社會民眾共同參與水利工程的保護和管理，水資源、水環境秩序才能得以改善，水利工程才能良性運行并充分發揮其效益，才能更好地保障廣大人民群眾的生命和財產安全。