落實“市場決定”還需要解放思想

遲福林

●“使市場在資源配置中起決定性作用”這句話，是《決定》的歷史性突破，不僅牽動經濟體制改

革，也將倒逼全面改革。

●處理好政府與市場關系，不僅將有效化解短期經濟增長壓力，而且將形成中長期發展的動力；

不僅是經濟體制改革的主線，而且是深化全面改革的重點；不僅是系統的體制機制創新，而且

是一場深刻的思想解放。

“使市場在資源配置中起決定性作用”這句話，是十八屆三中全會《決定》的歷史性突破，不僅牽動經濟體制改革，也將倒逼全面改革。

筆者在今年全國政協大會的發言中有這樣一段話：“市場決定”牽動影響改革全局，并將伴隨著一場更深刻的思想解放。它意味著政府主導型經濟增長方式非改不可，對加快政府職能轉變、更好地發揮政府作用有重大影響；意味著權力配置資源導致機會不平等、權利不平等的問題非改不可，對形成公平競爭的市場環境有重大影響；意味著官本位、權力尋租、經濟特權的問題非改不可，對抑制消極腐敗、突破利益固化的藩籬有重大影響。

市場決定資源配置的適用范圍：是整個經濟生活領域而不限于微觀

《決定》指出：“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革?！惫P者理解，它應包含三個層面含義。

“市場決定”適用于整個經濟生活領域

張卓元教授在前一段時間發表的文章中提出：“如果資源配置只是在微觀層次市場起決定性作用，而對不同部門和地區的資源配置都不能夠和不應該起決定作用的話，這樣會否定在市場信號引導下各個微觀主體將資源由效益低的部門和地區自動流向效益高的部門和地區，從而在實際上否定市場對資源配置的決定性作用?！?/p>

筆者很贊成這個觀點。如果把“市場決定”的適用范圍僅限于微觀經濟運行層面，而不充分考慮宏觀層面，在實踐中就會限制甚至否定經濟生活中市場的決定性作用。

這就要求新階段的市場化改革，在微觀層面完善市場機制的同時，著力解決好宏觀層面市場機制的建設。這不僅需要改變政府對資源的直接配置，還需要明確劃分宏觀調控、市場監管中的政府與市場邊界。政府的宏觀調控也好，市場監管也好，不僅不應當取代市場的決定性作用和妨礙市場機制的運行，相反，這些經濟管理職能的設置，需要充分尊重市場決定資源配置的一般規律，并建立在市場決定資源配置的前提下。

“市場決定”牽動經濟體制改革全局

筆者理解，《決定》強調“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革”，就在于它不僅僅是指由市場決定價格的機制，更重要的是指由市場決定資源配置的機制。例如，不僅僅是資本、勞動力要素資源配置的市場化，也包括推進公共資源配置市場化、政府購買公共服務的市場競爭機制等。

這里，需要深入討論的是：農村土地資源配置能不能由市場決定？筆者的看法是：農村土地資源配置雖然具有一定的特殊性，但本質仍然是重要資源。建立城鄉統一的土地市場，目的就在于讓市場在農村土地資源配置中發揮決定性作用。在政府嚴格規劃和嚴格用途管制的前提下，農村土地資源配置市場起決定性作用。

進一步說，“市場的決定性作用”與深化農村改革直接相關?！稕Q定》提出“賦予農民更多財產權利”“賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”“保障農戶宅基地用益物權”。它可以使農民帶著土地財產權進城，可以使一部分農民有條件成為中等收入群體。當然，這很復雜，需要選擇有條件的地方先行試點，但不應當以“復雜”為由或擔心農民的“短期行為”，而不去積極主動推進。

建議盡快出臺并加快實施賦予農民更多財產權利和建設城鄉統一建設用地市場的實施方案；按照三中全會決定要求盡快修改《物權法》，將農村土地使用權明確界定為可抵押財產權。

“市場決定”不僅限于經濟領域

例如，在文化產業資源配置中市場能不能起決定性作用？筆者的看法是，在政府承擔公共文化主體責任并發揮主導作用的前提下，文化產業資源配置也要由市場起決定性作用。由此，才能加快建立健全現代文化市場體系，才能充分利用市場機制實現文化資源優化配置，才能盡快形成放活文化市場、做大做強文化產業的大環境。

市場決定資源配置的政府作用邊界：建設一個尊重市場的有效政府

習近平總書記明確指出：“進一步處理好政府和市場關系，實際上就是要處理好在資源配置中市場起決定性作用還是政府起決定性作用這個問題?！睆膶嶋H問題看，筆者認為關鍵是劃清“市場決定”下政府的作用邊界，即《決定》指出的，“大幅減少政府對資源的直接配置”，在“市場起決定性作用”的前提下，建設一個尊重市場規律的有為、有效、有力、有責的政府。

改變政府主導型經濟增長方式

在“市場起決定性作用”下，政府如何轉型、如何改革？從地方層面看，筆者認為關鍵是要改變競爭性的地方政府增長模式?？陀^講，政府主導型經濟增長方式在推動經濟快速增長中功不可沒。問題在于，政府過多、過大的行政干預和深度介入微觀經濟活動，嚴重扭曲了政府與市場關系，嚴重壓抑市場活力。這不僅是經濟增長不可持續的重要原因，也是導致尋租腐敗的體制機制性根源。從實際情況看，競爭性地方政府驅動的經濟增長方式盡管在短期內仍然可以拉動GDP較快增長，但會為中長期發展埋下更大的經濟隱患和經濟社會風險。

如何改？筆者認為大方向就是要盡快形成以公共服務為導向的中央地方財稅體制，并在此基礎上，形成規范地方政府行為的制度約束。例如：果斷廢除GDP導向的干部選拔機制，盡快建立以公共服務和社會滿意度為導向的干部政績考核、選拔機制；推進以去地方化、去行政化為重點的司法體制改革等。

市場監管由行政為主向法治為主轉變

這里，有三個問題需要深入討論。

行政審批與市場監管不分，是不是市場監管改革面臨的突出矛盾？從現實看，行政審批與市場監管合為一體的特點比較突出。例如：某些機構既有行政審批權，又有市場監管權。這種“誰審批誰監管”的體制不可避免形成以審批取代監管，重審批、輕監管的問題。這也是“九龍治水、各管一段”的矛盾問題長期難以解決的根源所在。

要不要把行政審批與市場監管嚴格分開？行政審批是行政機關事前把關的手段，市場監管是對市場主體經營活動進行約束限制的行為，二者在范圍、程度和手段上有本質區別?，F代市場經濟條件下，有效的監管主要是事中、事后的監管，而不是前置性的審批。對于前置性的審批盡可能做到越少越好，對于事中、事后的監管則需大大強化。這就要求把行政審批與市場監管嚴格分開。

走向法治化是不是市場監管改革的目標選擇？事前的行政審批是政府的權力，需要依法界定權力清單；市場監管主要是事后監管，需要建立在法治基礎上。這就需要把推進由行政監管為主向法治監管為主的轉型，作為市場監管體制改革的基本目標，作為建設法治政府的重大課題。

加大向社會放權的力度，形成維護公平競爭市場秩序的社會合力

現代市場經濟，不僅要有公平競爭的市場體系、有效的政府監管和法治基礎，還需要行業規范和各類中介組織發揮積極有效的作用，由此才能形成市場經濟良序運行的合力。當前，消費安全等問題頻發，不僅反映了政府市場監管職能的缺位，也反映了行業自律、行業規范的嚴重缺失。面對無數個市場主體，要形成公平競爭的市場秩序，既需要政府的有效監管，也需要充分發揮行業協會等社會組織在行業自律中的重要作用。這就需要推動現有行業協會的“政會分開”、去行政化，支持各個行業的民營企業在自愿的基礎上聯合建立各類行業協會，強化行業自律，以承接政府更大程度下放的行業管理職能。

市場決定資源配置的國有資本角色：以公益性為重點配置國有資本

“積極發展混合所有制經濟”是《決定》的一大亮點，它有利于放大國有資本功能，深化國企改革，也有利于各種所有制經濟平等競爭、共同發展。當前的主要情況是，各方面普遍重視混合所有制，而對《決定》提出的“國有資本加大對公益性企業的投入，在提供公共服務方面作出更大貢獻”，客觀講強調得還不夠，也很少見這方面有實質性的改革舉措。而這又是市場決定資源配置下深化國有企業改革的重點之一。

明確公益性國企的定位

一般來說，國有資本可以劃分為公益性和商業性兩大類。也有專家提出還有介乎二者之間或二者兼有的國企。筆者的看法是，新階段要特別強調公益性國企的功能。為什么？

面對公共產品短缺的突出矛盾，國有資本公益性明顯不足的問題凸顯，國有資本在一般競爭性領域規模過大、范圍過寬的格局沒有多大改變。目前，大概是80%左右，顯然過寬。

新階段老百姓關心的重點主要不在于國有資本規模增大了多少、利潤增長了多少，而在于能夠在多大程度上讓廣大社會成員普遍分享國有資本增值創造的社會福利，在多大程度上有利于國計民生。

這次《決定》非常明確地提出來，“國有資本投資運營要服務于國家戰略目標，更多投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，重點提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全”。筆者認為，同以往相比，《決定》強調今后要逐步把更多的國有資本投向公益性方面，應當說在強調國有資本公益性上比以往有重大突破。

以公益性為重點調整國有資本配置

例如，制定提高公益性國有資本比例的約束性指標，并制定嚴格的時間表，通過5年左右的努力，使一定比例的國有資本從競爭性領域退出，重點投入到教育、醫療、社會保障、基本住房保障等社會公益領域，以解決公共服務投入面臨的資金短缺問題。

以處理好政府與市場關系為主線加快轉型改革

當前，增長、轉型、改革高度融合。在這個特定背景下，未來幾年要以處理好政府與市場關系為主線，加快轉型改革，由此形成經濟新常態。

13億人的內需大市場是我國的最大機遇

經過36年的改革開放，全社會消費需求釋放的大趨勢正在形成，我國開始進入消費新時代。未來5～10年，我國經濟增長的前景，在很大程度上取決于能否充分釋放13億人消費需求的巨大潛力，取決于能否有效實現從投資出口拉動向消費驅動的增長方式轉變。

服務業的市場開放關乎改革發展全局

我國進入消費新時代、人口城鎮化的新時代，加快推進工業主導向服務業主導的轉型是大趨勢。當前，我國服務業供給不能滿足社會需求，不是資本短缺形成的有效投資不足，而是服務業市場開放滯后導致的有效投資不足。適應社會需求結構變化，大力發展服務業，關鍵在于打破行政壟斷與行政管制，激發社會資本的活力。

進一步激活社會資本活力是市場化改革的重大任務

“市場決定”的實質是發揮社會資本作為市場主體的作用。當前，服務業發展更有賴于發揮社會資本對市場需求反應靈敏的獨特優勢，這就需要抓緊出臺加快服務業向社會資本開放的實施細則。

推進以全面實施負面清單為重點的政府改革

在發揮“市場的決定性作用”的同時，中央與地方政府職能轉變的主要抓手是什么？應當說，各方面很大希望寄托在負面清單上。筆者的建議是：要以負面清單管理界定政府作用邊界，倒逼行政審批改革；中央政府應盡快制定和公布負面清單和權力清單；并鼓勵支持有條件的地方先行先試。

總的來說：處理好政府與市場關系，不僅將有效化解短期經濟增長壓力，而且將形成中長期發展的動力；不僅是經濟體制改革的主線，而且是深化全面改革的重點；不僅是系統的體制機制創新，而且是一場深刻的思想解放。

【作者系中國（海南）改革發展研究院院長】