論當前工業園區建設中的產城一體化問題

王征

摘 要：在我國工業化與城市化的過程中，產業發展與城市建設的脫節現象已經成為一對比較明顯的矛盾，這在城市新區建設和工業園區的發展中表現得尤為突出。產城一體化是推進新型工業化與開發區建設的有效途徑。我國工業化尚未完成，城市化發展正處于關鍵階段，在新一輪新型工業化和開發區建設的過程中，應當注重產業發展與城市建設的有機結合，實現“雙輪驅動”，良性發展。

關鍵詞：產城一體化；城市功能；新型工業化；開發區建設；雙輪驅動

中圖分類號：F061.5 文獻標識碼：A

實現產城一體化是當前我國經濟轉型發展的必然要求，是實現經濟產業化與服務化并舉接軌的有效途徑，它大大有利于優化城市空間結構，進一步明確和提升城市的主體功能?；仡櫸覈鞘谢?、工業化推進的三十多年，產業和城市協調發展依然面臨著諸多問題和挑戰，特別是忽視產城一體化，造成產業和城市相互脫節的“兩張皮”現象還比較普遍，致使產業園區與新城在空間上和功能上分離，形成了所謂的“空城”或者“工業孤島”，嚴重制約了城市功能的提升發展。

一、產城一體化理念的由來

從本質上來看，產城一體化理念是基于城市空間經濟理論對產業與城市之間關系的客觀認識，也是對城市發展趨勢的一種審視和把握。城市空間布局是城市發展規劃的重要組成部分。從城市發展的源流上來分析，“城”的含義乃是劃地為城，“市”就是人們集中進行交易的地方，這說明城市的經濟功能是與生俱來的。要想交易首先要擁有產品，也就是說要發展實體經濟，于是城市里面就有了產業，可見城市與產業之間天然地具有一種相伴相生、“不棄不離”的關系。很顯然，居住在城市里面的人群要想生存，就必須要先勞動，其他的社會活動才有所依托和附著。古人云，有恒產者有恒心。有了興旺的產業，城市才能夠發達；而宜居的城市，又能給產業發展提供場所，二者形成了一種有機的互動關系，但是后來隨著城市空間的擴大和交通條件的發達，城市建設和產業發展之間開始出現脫節。應當說，適當的功能分區對于城市的合理發展是必要的，但產城分割的現象過分嚴重，就會導致城市的“空心化”。一個長期患有“產業貧血癥”的城市是不可能具有真正長久的活力的，因此，在今后的經濟發展中，注重產城一體化已是勢在必行。

中國總體上已經進入工業化、城市化進程的中期加速階段，2011年我國城鎮化率達到了50%，經濟結構和社會結構正發生著深刻變化。特別是，進入“十二五”，各地都將工業化和城鎮化作為發展的重要抓手，產業園區規劃、新城建設等如火如荼。當前，新一輪的工業化和開發區建設正在蓬勃興起，總結城市發展的經驗教訓、強化產業和城市的融合互動尤其重要，應當重視抓好產城一體化，實現“雙輪（新型工業化與開發區建設）驅動”、“產城（園區建設與城市發展）共融”。

二、產城一體化的含義

產城一體化理念是基于空間經濟學理論對產業發展與城市建設規律和趨勢做出的科學把握，是對我國工業化和城市化發展經驗教訓的科學總結。產城一體化是合理布局產業園區空間范圍、優化提升城市功能的重要手段，也是我國現階段產業轉型升級、優化產業結構的內在要求。產業是城市的骨骼，城市是產業發展的溫床。這里的“產”主要針對產業園區，“城”主要指城市或者城鎮賴以依托的城市，產城一體化是指產業園區與城市（鎮）在空間布局和功能作用上的耦合，努力實現產業園區和城市（鎮）新區城市功能、市鎮功能與環保功能的有機融合，以實現產業布局優化、城市功能提升，其本質問題在于產業布局是否符合城市的戰略發展目標。

我國近年來工業化和城市化發展所取得的成就是世人有目共睹的，但是也帶來了許多新問題。比較明顯的表現就是產城脫節的“兩張皮”現象：許多新建城區與產業園區在空間與功能方面嚴重分離，“白天機器隆隆，晚間一片鬼城”，就是對有些地方產城脫節現象的生動寫照，這樣的發展方式無論如何不能說是良性和健康的。當前我國的工業化和城市化進程已經進入關鍵時期，新型工業化與開發區建設是擺在我們面前的艱巨任務，新城區建設和產業園區建設是目前各地城市發展的主要內容，在這種條件下，抓好產城一體化是一項重要而迫切的任務。

產城一體化思想從根本上講是主張城市發展要遵循持續、協調的原則，立足于將產業發展和城市建設有機結合起來，其內容大致可以包括以下幾個方面：首先，是城市多方面功能的協調，不僅要注重城市的產業發展，還要綜合考慮的宜居程度、服務完善程度、生活便捷程度和文化氛圍如何等因素。既要注意利用城市的集聚效應和極化效應促進產業發展，又要注意通過產業水平的提升來帶動城市設施建設與社會發展，做到以城帶產、以產旺城。其次，要安排好生產部門與生活服務部門的有機聯系，搞好生產配套和生活服務配套，讓生產部門的工作人員能夠就近享受到便捷的生活服務，同時也讓市民能夠就近實現就業。再者，要便于實現人才、物資、資金、信息的有序流動，以便于其在產業部門與城市功能部門之間、城市各功能區之間合理流動，進而提高要素資源的配置效率和實現城市整體競爭力的提升。

三、產城脫節的表現及其弊端

在當前我國大力推進工業化與城鎮化的過程中，一種普遍通用的模式是：圍繞主城區邊緣地帶的城鄉結合部，建立各種類型的用于工業項目開發的產業園區；或者是在城市外圍與產業園區相配套，建立用于居民居住的新城。這樣，造成的后果有：

其一，“空心化”現象的出現。集中表現為老城區產業的衰落，新建城區缺乏產業發展的支撐，產業園區缺乏生活設施的支撐，收工以后就成為“鬼城”。其二，產業門類之間欠協調。對于大多數城市來說，處于產業價值鏈末梢的產業過多，而能夠占領產業制高點的新興產業太少，致使總體上產業發展處于較低水平，拖了城市發展的后腿。其三，城市功能的周全性還有所欠缺。體現在功能區域的劃分方面過于呆板，新建成的區域多數是以投資項目的需求為引領，基礎設施的設計也均以工業生產為指南。對生活性設施重視不夠，不僅缺乏必要的生活設施，而且在生產區域與生活區域之間缺乏必要的有機連接，彼此之間都缺少對方的有效支撐。其四，由于片面強調功能突出，導致了園區規劃安排與新城區規劃安排之間的割裂。園區規劃與新城區規劃各自為政，過分強調自己方面的作用：在園區規劃中，片面注重生產安排，忽略生活安排，缺乏生活設施的支撐；在新城區規劃中，又對于與生產的配合有所忽略，缺少生產設施的支撐，使居民每天相當一部分的時間花費在上下班的路上。其五，在管理體制方面缺少應有的配合，這成為妨礙產城一體化的重要因素之一。有關管理部門工作中“缺位”和“越位”的現象都有所存在，有利益的地方搶著管，但責任的地方互相推。園區在用地規劃方面說了不算，政府在這方面往往有考慮欠周或者有所偏頗，致使產、城建設之間缺少配套銜接，彼此之間功能設計單一，不能達到復合型的要求。

其弊端是：第一，城市功能布局缺乏有機聯系。在城市發展總體規劃、相關控制規劃與產業園區的設計規劃分別獨立編制的情況下，鑒于設計主體出發點不同、設計理念也就相應地有所不同，設計出來的結果在各有關功能分區的空間安排方面往往就缺乏內在的相關性，難以顧全生產、生活、服務等方面的綜合要求，甚至會在某些細節方面產生矛盾和抵觸。某些城市由于正處于工業發展的風頭上，造成工業用地的安排嚴重超標，其他的功能安排則跟不上，導致城市發展局部滯后，總體失調，這不僅會影響城市化的健康發展，也會反過來影響產業發展的后勁。第二，園區建設導向單一。過度考慮生產功能而對配套服務有所忽略，使園區定位局限于單一的生產型，甚至出現園區規劃跟著招商引資步伐走的反?，F象，使得園區被不同的項目、不同的廠房凌亂分割，布局缺乏整體性，在這種情形下，園區的社會往往就會邊緣化。第三，工業化發展與城鎮化推進之間缺乏協調。某些地方產業園區與城市城區之間的交流通道不暢或者基本上就沒有建立起來，以致出現了“有業無城”或“有城無業”的困境。

四、產城脫節的原因分析

（一）規劃引導上缺乏銜接

城市發展是不斷探索提升的系統工程，規劃對城市發展具有引領指導作用。但是，在規劃引導方面，城市總體規劃、控制性詳細規劃與園區規劃是獨立編制的，規劃導向、規劃對象和規劃要求方面各不相同，缺乏緊密的聯系，特別是在協調城市功能區、生活社區、產業園區規劃等不同空間的相關規劃方面銜接不足，致使難以形成有機聯系的規劃體系，甚至某些規劃在具體要求中，出現沖突和矛盾。而對某些正處工業化大發展的城市，盲目的發展工業，使得工業用地比例大大超過正常標準，而城鎮的其他功能則滯后于其生產功能，不僅基礎設施配套、環境保護、道路建設等基本功能跟不上生產功能的發展速度，影響了城鎮的正常發展；反過來，功能的滯后，也造成產業發展在硬件設施上的瓶頸，給城鎮發展帶來諸如居住、交通、環境、公共服務設施等眾多問題。

（二）產業園區過度經濟導向

產業園區是城市經濟發展的主要載體。然而，某些城市盲目的規劃建設產業園區，唯產業資源集聚為中心，只見產業設施不見服務配套，只見廠房不見城市，而且與相鄰的城市區域缺乏緊密的互動聯系，使得產業園區在一定程度上只是作為衡量產出的“計算器”和提供稅收的“皮夾子”。由于過分的強調園區經濟發展和產業布局，使得園區生活功能滯后于生產功能，城市功能滯后于生產功能，缺乏對居住、公共服務等配套設施的考慮，只注重了生產需求，忽略了生活需求，成為單一的生產型經濟園區，甚至出現招商引資利益綁架園區規劃的現象，使得園區被不同企業或產業項目的條塊分割，致使園區經濟可持續發展的動力不足。

（三）城鎮化與工業化的不協調

在我國城市發展過程中，某些城市在推進工業化和城鎮化過程中，沒有很好的協調好兩者之間的關系，特別是一些地方政府在加快郊區城鎮化建設中，往往注重“土地的城鎮化”，而忽視“人的城鎮化”，形成了所謂的“空城”。同時，資源配置的錯位，造成眾多主動進城的農民工與被動進城的農民只能徘徊于城鄉結合部，在園區工作的務工人員基于生活成本的考慮往往限于園區周圍的基本生活消費，很難與城區的生活消費市場產生交集，園區與城區之間的要素流動的通道基本未建立起來，從而造成“有城無業”、“有業無城”的窘境。這在巴西、印度等新興國家的城市化過程中表現尤為突出，在里約熱內盧、新德里等城市周邊，往往是貧民窟與高樓大廈相伴而生。

五、產城一體化理念的內在要求

產城一體化從本質上講所反映的是一種城市協調、可持續發展的理念?！叭诤稀笔前旬a業和城市看作一個良性互動的有機整體，從而實現“產”和“城”協同發展，使產業依附于城市，城市更好的服務于產業。就產城一體化的要求而言，本文認為大致應當包括以下幾個方面：

（一）城市功能的協調

城市功能不僅包括以產業發展為導向的經濟功能，而且還包括以人的需求為導向的文化功能、居住功能、服務功能等。城市功能與城市產業相輔相承。有什么樣的功能，就必然有創造這些功能的產業；有什么樣的產業，一般就具有相應的功能，并且主導功能往往是由城市的優勢產業創造出來的。產城一體化就是要注重功能上的契合，協調好產業功能與其他城市功能之間的關系，構建與城市發展相適應和匹配的產業體系。一方面，充分利用城市的產業集聚功能和城市化的經濟效應，促進產業功能提升；另一方面通過產業帶動來推動城市基礎設施建設和社會事業發展，更多地以近域推進的方式加快城市提升和城市化進程，實現以產興城，以城促產。

（二）有機單元的聯系

城市是一個坐落在有限空間地區內市場、經濟、住房、勞動力、土地、運輸等等相互交織在一起的網狀系統。產業發展與城市功能空間耦合是產業融合理念的重要體現。如前所述，人為的空間分割使得產業和城市發展缺乏必要的聯系，這在某些地區產業園區和新城建設方面表現尤為突出。相關研究和城市發展經驗表明，城市中生活區、產業區、商業區、居住區并不是獨立存在的，各個功能區之間并沒有明顯的界限，相反彼此具有強烈的聯系，他們共同構成了城市的整體。產城一體化就是將城市不同的功能區看作是城市發展彼此聯系的空間網絡單元，產業空間格局和城市總體格局能實現有效的銜接，能夠構建起產業復合、規模適當、職住平衡、服務配套的空間組織方式，從而達到不同城市單元間的有機聯系和良性互動，讓市民能夠在不同的城市空間單元中實現就近就業、購物和休閑。

（三）要素的有序流動

城市將一定地區的人口流、智力流、物質流、資金流、信息流聚集起來，通過城市活動滿足城市內部需要并向其他地區擴散。在當前推進城鄉一體化發展的形勢下，資源要素的過度集中和產城分布割裂，容易引發如城市地價高漲、基礎設施能力供給不足、生態環境惡化等問題，這就需要城市經濟活動在空間和功能上重新配置，以實現要素的合理流動。以產城一體化的理念推動城市發展，就是要積極推動區域范圍內的信息交換、服務共享以及各種要素的有序流動，特別是通過資源要素實現城區、產業功能區、郊區等不同區域空間的內在聯系和雙向互動，以實現不同的要素資源在區域范圍內較為合理的配置，從而帶動區域整體發展提升。

六、深化產城一體化的路徑選擇

當前，隨著我國城市化的加快推進，各地都在把新型工業化與開發區建設當作重要的發展戰略，紛紛結合自身的產業優勢和城市特色探索各自產城一體化互動、一體化發展的模式，結合當地的城市特色與產業優勢探索產城一體化的發展途徑，經驗證明，基于城市的持續發展，若想實現城市的持續發展和產業園區的興旺壯大，在推動產城一體化過程中應當從以下幾個方面把握好：

（一）樹立適度超前的規劃意識，加強城市相關規劃完善和銜接

規劃是城市建設的依據和發展的方向。要拓寬視野，立足長遠，多方求證，科學規劃，使新城區和園區建設具有廣泛的適應性和互補性，便于統籌發展。抓好規劃的集成配套，既要適宜生產，還要適宜生活，又要適宜發展現代服務業。城市發展要將“產城一體化”作為城市規劃的主導理念，在規劃體制上，探索推進城市、產業和土地“三規”融合銜接，發揮規劃部門、產業部門、建設部門、公共服務部門等在規劃編制中的聯動作用，將產業資源、人口、服務資源、設施資源統籌考慮，同時要審時度勢，積極引入“彈性規劃”理念，在園區、新城等階段開發建設過程中，結合未來城市發展的趨勢和要求，預留部分空間，作為完善城市功能的重要補充區域。要將產城一體化的理念貫穿規劃過程的始終，搞好部門聯合，統籌考慮資源安排。既要充分利用資源空間，又要留足發展余地和人性化的休閑空間。還要注意實行“彈性規劃”，在產業園區和新城區的開發建設過程中，充分顧及未來的趨勢發展要求，預留出一部分發展空間，以作為完善城市功能的備用區域。

（二）抓好產業轉型升級，推動產業結構調整，建立有力的產業支撐體系。

我國大多數地區現在正處于工業化加速進行的階段，建立完善的現代產業體系勢在必行，而且它還必須要與現代城市（鎮）體系相互適應，相互促進，以克服產城之間功能不匹配、結構不合理、功能不協調的狀況，進而克服產城之間各行其是、連接松散、分頭發展等問題。目前，我國許多城鎮體系與產業體系存在著比例不協調、結構不合理、功能不匹配的現象，由此造成城鎮與產業之間聯系松散，城鎮之間各自為政、城鄉之間分割發展等突出問題。在推進產城一體化的過程中，抓緊“轉方式、調結構”，發展與當地特點相適應的產業集群，延長相關的產業鏈，構筑特色園區，形成城市產業特色。城鎮發展必須緊緊圍繞產城一體化的理念，充分發揮自身產業優勢，加快經濟發展方式轉變，推進產業結構調整，拓展配套特色產業鏈條，構建與城鎮功能定位和發展層次相匹配的產業發展體系，促進經濟增長由主要依靠增加物質資源消耗向主要依靠科技進步、勞動者素質提高轉變，推動以產興城，以城促產，實現經濟社會與生態環境協調、可持續發展。

（三）抓好產業發展載體功能化建設

要完善城市（鎮）功能，注重城市（鎮）功能多元化，提升園區功能。既要重視其生產功能，又要重視其服務功能，實現園區效能的復合化。要抓好園區作為城市發展的功能化載體的相關建設，不僅要將園區作為產業發展的載體，而且要將其作為城市功能區的有機單元，完善其綜合功能，促使其由單一的生產型向多功能區演化。國外的紐約曼哈頓、國內的蘇州工業園等發展都表明：一個成熟的工業園區或產業園區，必定是一個獨具特色、個性十足的城鎮社區。在園區發展方面要逐步推動從居業分離向協同共進轉變，強化與城市功能的契合，注重園區的功能化建設，協調好產業設施、居住設施、配套服務設施等在園區及周邊范圍的合理布局，注重與臨近區域設施資源的共建共享。所謂的功能化建設，就是將產業園區不僅僅作為城市產業承載地，更重要的將其作為城市格局中的重要的功能單元，完善其他城市配套功能，著力推進從單一生產型區域向集生產、消費、休閑為一體的多元化、多功能、多點支撐的城市產業功能區轉型。

（四）抓好基礎設施的完備化，加快園區設施建設的完善提升

在快速城市化過程中，由于規劃、資金、土地等原因，往往造成新城、產業園區等基礎設施建設相對滯后。從產城一體化的角度來看，完善基礎設施不僅有利于不同城市空間的聯系互動，而且有利于城市功能的提升。一要強化交通先行，完善城市交通基礎設施，通過快速路、城市軌道交通等建設，提高中心城區、新城、重點鎮、郊區、產業園區的交通通達性，構建高密度、大容量、多形態、無縫化的城市交通體系；二是加強市政基礎設施建設，特別推進一些園區的市政設施的改進和完善，在不同城市空間的交集地帶，按照共享共用的原則，合理規劃布局適當的市政設施；三要強化循環經濟、綠色經濟的理念，完善環保設施的布局，加快工業污水、生活污水、生活垃圾等處理設施建設，推動城市綠色發展。要結合園區配套建設，健全各類公共服務設施，建立完善的產業和城市（鎮）服務體系，為生產生活提供便利條件。在園區大發展和快速城市化的背景下，由于各種主、客觀條件的局限，往往導致基礎設施的發展滯后，這不僅制約了園區的發展，也影響了城市功能的發揮，而完善的基礎設施（包括交通設施、市政公用設施以及環保設施等）既有利于城市功能的提升，也有利于城市功能區之間的聯系溝通，有利于園區建設朝多元化的方向發展。

（五）要注重優化布局，抓好集約用地，兼顧產、住、商用地的合理配比，明確短、中、長期的發展目標，防止某一方面用地過度，以保證新城區和產業園區的可持續發展。

產城一體化是一項系統性很強的工作，涉及城市發展的方方面面，要求從規劃到建設的各個環節都要樹立統籌兼顧的觀念，同時完善和明確各方面的管理職能。在空間上既要做到用地布局、道路組織、設施配套等資源要素的合理布局，也要全面兼顧產城一體化發展過程影響城市發展的各個方面。使之成為統籌推進新型工業化和開發區建設互動發展重要抓手和城市發展的重要戰略，為城市發展提供強有力的政策保障。使產業發展與園區建設形成良性互動的局面，實現功能多元、產城交融、配置集約、生態優美，進而推動新型工業化與開發區建設雙向融合，實現產業發展與和城市建設良性融合，推動城市功能日益完善，城市經濟持續、協調、健康發展。

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（本文審稿 王元璋）