政府主導型農科教統籌模式的基本表征、內隱缺陷與改進策略

儲誠煒

（安慶職業技術學院 高職研究所，安徽 安慶246003）

農科教統籌模式興起于上個世紀80年代，歷經三十幾年探索與發展，不斷趨向成熟。毋庸置疑，在長期的實踐探索過程中，形成了諸多運轉順暢且行之有效的施行模式，通過整合農科教資源，凝聚農科教要素力量，發揮農科教整體效力，在服務農業現代化和農村社會經濟發展過程中成效顯著。政府主導型農科教統籌模式是諸多統籌模式中具有較為典型意義的運作模式，其實質是發揮政府的公共服務功能和整合資源能力優勢，綜合運用法律、經濟、行政等多種手段，將農業、科技、教育相結合并將各部門優勢集中起來，制定政策方針，促進農科教統籌推進。

與其他類型統籌模式相比較，政府主導型農科教統籌模式具有極其明顯的特征，基本表征后面存在著不可避免的內隱缺陷，極大制約該模式在市場經濟環境下的績效實現，需要在機制創新、權力劃分和策略調適上進行改進。

一、基本表征

政府主導型農科教統籌模式與院校主導型、企業依托型、技術網絡型和基地承載型農科教統籌模式相比較，具有其自身的表象特征。

1.組織架構明確，施行體系完備。組織結構設置大多延續了政府機構的設置慣例，自上而下按照行政序列建立了垂直管理的系統結構。目前，各級政府均成立了農科教結合協調領導小組或者實行農科教結合聯席會議制度，其構成情況又三種類型：一是政府統籌型，即由政府（少數地方是黨委）主要負責人任組長，農業、科技、教育相關部門負責人參加，如湖南懷化市農科教結合網絡系統就是這種類型。二是部門結合型，即由主要職能部門負責人任組長，相關部門責任人參加，江西省、廣西壯族自治區成立了此種類型的領導小組。三是職能歸并型，即將農科教結合協調領導小組的指揮體系歸并到類似功能的領導機構中，如山東省由“科教興農協調委員會“代行其職責”。［1］安徽安慶市采用政府統籌型組織架構，體系十分完備。（見圖1）

圖1 安慶市政府主導型農科教統籌組織結構和試行體系

2.權力系統自上而下，資源整合能力較強。以市級為例，一般來說，各個地市農科教統籌小組由分管農業系統或者教育系統負責人擔任組長，下設辦公室，由職能部門負責人兼任。2002年，政府機構進行改革，農科教統籌協調小組辦公室由教育部門轉設到農業管理部門。在此權力架構體系中，權力體系能夠充分整合資源，自上而下推行政策實行，其整合的資源包括行政力量、人力資源、依托項目和支持資金。行政資源包括市直部門，如農業局、科技局、人社局、財政局、發改委和教育局等，也包括相應的縣區、鄉鎮一級農科教統籌行政力量；人力資源涉及涉農高等院校、高等職業技術學院、農業科研院所、技師學院、農業廣播電視大學和中職院校等教學科研部門；依托項目主要包括人力資源和社會保障部門“農民工培訓”課程、農業系統“陽光工程”、科技系統農業科技項目以及高等院校涉農縱向課題和橫向委托課題，主要涉及政策類、技術類和應用推廣類三大類；支持資金包括常規活動資金、專項發展資金、爭取到的項目資金以及配套資金。

3.偏重宏觀指導，強調政策統籌?；谡烊坏耐嗔α亢妥陨隙碌闹卫矸绞?，政府主導型統籌模式在農科教統籌過程中，其更多充當政策制定者、管理協調者和監督指導者的角色。在對安徽省4個地市農科教協調小組調研中發現，農科教政策體系非常完備，具有面面俱到的宏觀指導性，對于指導思想、管理機制、運行機制、保障措施都具有清晰的政策規定。

4.能瞄準政策熱點，拓展政策施行空間。1992年2月，國務院印發《關于積極實行農科教結合，推動農村經濟發展的通知》，標志著農科教統籌在經過80年代試點探索和逐步推廣之后，作為一項國家層面的涉農政策被官方、業界和學術界認可，并且作為一種政策模式被廣泛實踐。在上個世紀90年代，隨著“三農”問題的凸顯，中央關于破解“三農”的思路愈加急迫，連續多年出臺的中央一號文件就是證明，幾乎每一年中央涉農政策都有一個核心關切點。在此背景之下，政府能夠瞄準政策熱點，拓展農科教政策實現空間。

二、內隱缺陷

不可否認的是，該種模式也存在著一些缺陷和不足，而且，諸多的弊端是潛在的、隱形的且內生性的，筆者所在課題組在對安徽、江蘇和陜西等地農科教統籌管理體制和運轉機制進行調研中，發現其內隱缺陷主要包括在制度設計層面缺乏市場要素支撐、在操作層面缺乏平臺支撐和在績效發揮層面呈現邊際遞減效應趨勢。

1.在制度設計層面缺乏市場要素支撐。政府作為農科教統籌的管理方、服務方和協調方，在其中擔當著主要角色，充當著主導力量，功能定位毋庸置疑。在目前政府掌控強大資源力量和中國社會改革具有特殊性質的情況下，在不可能進行大規模遽然改革的轉型階段，重視政府在農科教統籌中的支配主導作用是必要的，也是理所當然的。但是，忽視市場要素在資源配置中的決定性作用，片面追求資源整合的力度和政策的穩定性，導致農科教統籌在管理體制和運行機制上存在難以避免的制度性缺陷。

2.在操作層面缺乏平臺支撐。與院校主導型和基地承載型農科教統籌模式相比較，政府主導型模式顯然缺乏足夠的運作平臺，政策統籌和資源整合的優勢如果不能通過具有足夠硬件設施和軟件支撐的平臺進行實踐層面的操作，往往會流入形式主義境地。相比較之下，院校主導型農科教統籌在平臺建設方面投入力度更大。2013年，教育部、農業部和國家林業局聯合發布《關于推進高等農林教育綜合改革的若干意見》，加強農林專業大學生創業平臺建設，新建一批涉農涉林國家級、省級實驗教學示范中心，與行業、科研院所和企業聯合重點建設500個農科教合作人才培養基地，遴選建設一批國家大學生校外實踐教育基地。［2］

3.在績效發揮層面呈現邊際遞減效應趨勢。筆者所在課題組在走訪三省十一所地市調研農科教統籌運行狀況時，通過座談和實地考察，發覺與上個世紀80年代和90年代相比，統籌績效呈現邊際遞減效益趨勢，具體表現在農民工培訓規模和數量、“三下鄉”頻次、農科教機構人員工作量等多項指標上。究其原因，既有信息化時代信息傳播加速，傳統方式難以為繼的要素，也有農業現代化加速發展與農村經濟呈現衰敗跡象雙重背景下農村市場需求乏力的現實景象，還有此起彼伏的涉農政策的沖擊作用，導致農科教統籌政策效力愈來愈多，甚至在個別地區有被邊緣化的傾向。筆者在中部某市調研時發現，該市農科教統籌機構在政府機構改革和編制清理過程中，差一點被上報裁減，未果后機構掛靠設在市農委科技教育科，未有實質性運作。

三、改進策略

1.讓市場在農科教統籌中起決定性作用，同時更好發揮政府作用。在準確進行政府職能定位的同時，要理順政府和市場關系，但是，農科教統籌的終極目標指向還在于與市場經濟緊密相關的農民需求，因此，市場化改革趨勢在所難免?！肮彩聵I領域的市場化是一種發展趨勢，民營化改革過程也就是一個政府部門逐步退出的過程。這不僅涉及到國有資產的保值增值，而且也是一個有序退出過程，即政府退出后不能影響公共事業的健康發展，對退出時機和力度的把握十分重要。因此從某種意義上說，公共事業領域改革的成功與否與政府是否成功地退出是密不可分的?！保?］

2.搭建農科教統籌實踐平臺，承載農科教統籌任務。政府主導型與院校主導型農科教統籌模式并沒有明顯的界限和隔閡，完全可以借鑒院校主導型設立農科教合作人才培養基地的做法，只不過院校主導型實踐基地以人才培養為主，農業推廣為輔，政府主導型實踐基地應該以農業技術研發與推廣為主，其他任務次之。筆者2012年成功申報安徽省教育廳“園林植物農科教合作人才培養基地”項目，在基地建設期間，借助安慶職業技術學院園林園藝系植物保護、園林園藝等省級特色專業師資力量，與安徽綠拓園林有限公司等園林企業共建農科教合作基地，目前運行態勢良好。

3.挖掘農科教內生力量，理順體制機制，激發創新活力。必須承認都是政府主導型農科教模式是長期實踐探索中形成的一種被實踐證明行之有效的做法，尤其是上個世紀八九十年代在安徽等地試點推行實踐中，大凡農科教結合的比較好的地區，都有政府支持或主導的要素在里面。隨著農村經濟社會新形勢和農科教自身轉型發展新要求，可以深挖內生潛力，理順市場、政府、院校、企業等多種合作主體和利益攸關方關系，整合資源，優化布局，合理推進農科教統籌，力爭效力最大化發揮。

［1］殷雄.政府主導的農科教結合模式研究［D］.長沙：湖南農業大學，2009.

［2］焦新.我國將重點建設500個農科教合作人才培養基地［N］.中國教育報，2013－12－12（1）.

［3］王永生.論政府在公共事業改革過程中的作用［J］.社會科學家，2007，（2）.