交通運輸部正式頒布《通知》打車軟件獲合法性地位

■莫岱青

一、事件背景

2014年7月17日，國家交通運輸部辦公廳正式頒布《關于促進手機軟件召車等出租汽車電召服務有序發展的通知》（以下簡稱通知），承認打車軟件的合法性地位。這是在5月27日發布的征求意見稿在經各界意見修改后的正式通知。

在《通知》正式頒布之前，從2013年開始，多地交通運輸管理部門開始對打車軟件進行規范。目前已經形成3 種監管模式：一是北京模式，將打車軟件納入統一電召平臺，訂單全部備案，但只監管不調度；二是上海模式，在早晚高峰時段禁止使用打車軟件；三是蘇州模式，明令禁止出租車司機使用打車軟件。

《通知》提出了8 條指導性意見：

一是促進各類出租汽車電召服務協調有序發展。積極鼓勵支持人工電話召車、手機軟件召車、網絡約車等各類出租汽車電召服務方式協調發展。

二是加快實現出租汽車服務管理信息共享。加快推動城市出租汽車服務管理信息系統與手機軟件召車服務系統實現信息共享和互聯互通，逐步實現對出租汽車電召服務的完整記錄、及時跟蹤和全過程監管。

三是嚴格駕駛員終端軟件發放和使用管理。加強駕駛員終端軟件發放和使用過程中的比對驗證，防止社會車輛利用手機召車軟件從事非法營運。

四是逐步實現出租汽車電召服務統一接入管理。逐步實現各類電召需求信息通過統一的城市出租汽車服務管理信息平臺運轉、全過程記錄和播報；手機軟件召車需求信息可在平臺運轉后推送至駕駛員手機終端播報。

五是保障出租汽車電召服務安全規范。出租汽車經營者不得違規在車內懸掛或者放置影響行車安全的設施設備；出租汽車駕駛員使用手機查詢或者應答召車業務的，應當在不影響行車安全的狀態下進行。

六是嚴格執行出租汽車價格管理規定。出租汽車電召服務收費，應當符合當地的出租汽車運價管理相關規定，不得違反規定加價和議價。

七是加強手機軟件召車服務市場監管。在機場、火車站等設立統一出租汽車調度服務站或實行排隊候客的場所，不得通過手機召車軟件等方式在排隊候客區攬客。

八是全面推進出租汽車信息化建設。按照統一技術標準，加快推進出租汽車服務管理信息系統建設或升級改造。

二、相關數據

據中國電子商務研究中心(100EC.CN)監測數據顯示，2014年第一季度，滴滴和快的占據了打車軟件市場超過98%的市場份額，其中滴滴打車以60.2%的高比例凸顯市場領導者地位，快的打車獲得38.5%的市場份額。

據中國電子商務研究中心(100EC.CN)監測數據顯示，截止2014年3月31日快的打車覆蓋城市已達261個，日訂單量超過623 萬。第一季度快的打車日訂單數超過623 萬單，較上一季度增長20.7 倍；城市覆蓋數增至261個，較上一季度增長6.5倍。

據中國電子商務研究中心(100EC.CN) 監測數據顯示，從2014年1月10日至3月末，滴滴打車77天補貼投入達14 億。

另根據2013年《公共服務藍皮書》，35%以上的乘客打車等候時間超過20 分鐘。清華大學《打車軟件經濟與社會影響調研報告》顯示，一線城市的乘客使用打車軟件的下單成功率為83.7%。三個數據可以看出，打車軟件的應運而生既是意料之外，也是情理之中。

三、分析師觀點

為了更全面剖析《通知》頒布后對打車軟件市場帶來的影響，中國電子商務研究中心分析師攜手中國電子商務研究中心特約研究員、全國知名電商律師發表本點評，供廣大消費者與電商人士參考。

對此，中國電子商務研究中心特約研究員、北京志霖律師事務所趙占領律師認為：

——通知有助于消除地方政策性壁壘，實現監管標準和方式的統一

打車軟件監管帶有很強的地域性，但是打車軟件具有跨地域性，均是在全國多地運營，需要適應各地不同的監管標準。此次交通部出臺新規承認了打車軟件的合法性，并明確了監管原則，有助于消除地方性政策壁壘、實現監管標準和監管方式的統一。另外，公開征求意見體現了開門立規的精神，有助于增強監管政策的科學性、合理性和可操作性，值得肯定。

對此，中國電子商務研究中心特約研究員、北京百瑞律師事務所張本良律師認為：

第一，《通知》是確定手機召車軟件市場合法性的政策基礎。明確了手機召車軟件的市場合法性，對于一段時間以來出租車行業備受爭議的手機召車軟件的市場地位給予了積極的肯定、支持和鼓勵，雖然不具有行政規章的法律效力，但代表了國家行業主管部門的管理政策與意見，對于移動互聯網信息技術產品及其衍生的新的商業模式在出租車行業的融合創新與應用具有重要意義，是確定手機召車軟件市場合法性的政策基礎。手機召車軟件是移動互聯網時代出租車行業運營服務模式的創新，對于發展智能交通意義重大，希望進一步提高立法層級，完善立法程序和內容，為出租車行業的信息技術革命提供更加有力的法律支持和保障。

第二，對于違規的管理措施不夠明確，仍需完善和細化?！锻ㄖ方缍耸謾C召車軟件“誰可以用、誰不可以用”以及“什么時候可以用、什么時候不可以用”，規定只有具備合法營運資格的出租車和駕駛員才可以安裝、使用手機召車軟件，非法營運車輛不得安裝、使用；行車過程中不得接打和使用手機；逐步實現即時召車信息只向空載出租車推送和播報；在機場、火車站等設立統一出租汽車調度服務站的區域不得使用手機召車軟件在排隊候車區攬客；違規加價、議價者將停止其使用等等，但卻沒有明確采取哪些具體的管理措施和技術手段保障落實，也沒有明確違反規定者應當承擔的法律后果，實踐中難以操作和落實，有待進一步細化和完善。

第三，沒有明確界定良性競爭，存在重要的結構性缺陷?！锻ㄖ芬髮⑹謾C召車軟件納入統一管理，一方面倡導使用政府主管部門研發的城市出租汽車服務管理信息系統通用版本軟件，另一方面提出政府主管的平臺運轉不得影響手機召車軟件的正當功能及良性競爭，但沒有明確界定“正當功能”及“良性競爭”的內涵與外延，以及如何防止政府管理部門的權力越位、如何保障“良性競爭”的實現，實踐中很難落實，是一個重要的結構性缺陷；政府部門不應當既是市場規則的制定者、監督者，同時又是市場經營行為的參與者，這既不符合基本的法律常識，也不符合轉變政府職能的要求。

對此，中國電子商務研究中心特約研究員、遼寧亞太律師事務所董毅智律師認為：

第一，打車軟件被“洗白”，政策制定具有科學性。從一定角度來說，《通知》對打車軟件合法地位予以了認可。這也符合法律制定的科學性原則。法律法規既不是一種純粹主觀的現象，也不是一種純粹客觀的事物，而是一種主觀同客觀、理性和經驗相結合的產物。

打車軟件的出現與乘客一車難求，司機空駛率居高不下的打車奇怪現狀以及移動互聯網的迅猛發展是分不開的。打車軟件相比傳統的打車方式，好處多多，已經是不可逆轉的趨勢，如果一味禁止，否認合法，猶如拍皮球，越拍彈的越高，越禁止越能地下繁衍。顯然，交通部選擇寬容的北京模式背后，也是基于這樣的考慮。在打車軟件不可完全禁止的客觀情況下，順勢而為，認可其合法地位，允許洗白登場。

第二，理性呵護行業競爭，體現行政權力公益性。打車軟件的發展基礎便是移動互聯網的發展。當前移動互聯網處于發展關鍵期，越來越多的傳統產業被移動互聯網“越位”。打車軟件就是范例。隨著互聯網創新被接納的程度越來越多、越來越快，政府部門的監管與維護步伐也逐漸跟上。市場的無形之手引導政府有形之手的延伸。

《通知》中的信息共享、統一接入的規定，均是對競爭平臺的建設，對行業競爭秩序的理性呵護，而非粗暴介入行業內部后指手畫腳。這正是行政權力公益性的體現，實現的是公利，而非某黨某派、某團體、某企業的私利。

第三，部分限制，彰顯律法嚴肅性?！锻ㄖ穼Υ蜍囓浖膽B度當然也不是放羊式的全部開放，完全自由。在地區、范圍、價格等方面也做出了限制。打車軟件作為一個朝陽企業，其面臨的機遇和挑戰也是前所未有的?！锻ㄖ穭t是在予以寬容的前提下，下達法律紅線，對素正行業不正之風，規范市場有序競爭，起到作用是不言而喻的。交通部出臺《通知》的初心是好的，從全國層面上規范，實現軟件企業、出租車司機、乘客三方主體共同利益的最大化，引導行業競爭走向有序、成熟。但是這個政策是“叫好不叫座”，還是“叫座不叫好”還要看如何執行，才能以觀后效。