賦役征銀對清代中央財政的影響

薛敏

[摘 要]清朝非常重視江河的治理，并不斷為此投入大量的人力物力。河工的興作始終以政府財政為基礎，而清朝財政發展過程中貨幣化程度遠遠高于當時商品經濟發展的水平，中央財政在近代物價上漲過程中卻處于十分不利的地位，隨著賦役貨幣化程度的提高河工經費日益緊缺，水利工程日漸走向廢弛。

[關鍵詞]賦役征銀；財政；河工；工賑

研究歷史上的河工興作，在自然災害頻發的今天具有極為重要的現實意義，學術界對于這方面的研究興趣不減，研究論文已出多篇，主要成果有：陳樺（1）《清代財政與貧困救助》，其主要觀點為，盡管清政府始終宣揚和大力提倡扶助社會貧困群體，但政府對貧困的救助基本由地方財政承擔，對于維持政府正常運轉已很艱難的清代地方財政而言，實際上根本無力實施有效的貧困救助；周瓊（2）《乾隆朝“以工代賑”制度研究》，認為工賑的實施增強了災民自力更生的能力及自救意識，發揮了救災及增強社會基礎設施的雙重功效，減少了社會動蕩的因素；陳樺（3）《清代的河工與財政》，認為河工的興作還與社會的政治、經濟狀況具有密切的聯系，晚清政府財政收入雖然大幅度增加，卻并未能改變河工經費緊缺、水利工程日漸廢弛的現狀；牛淑貞（4）《18世紀清代中國之工賑工程建筑材料相關問題探析》，側重于從工賑材料來論述以工代賑的實施；胡夢飛（5）《清代順治至嘉慶年間徐州地區黃河水災成因與特點初探》，認為自然氣候因素是導致黃河水災發生的重要原因，但人為、社會因素也同樣不容忽視，等等。

上述論文，或對清代河工的成功經驗或弊端作了分析，或對中央財政支持對河工的影響進行分析。本文在前人研究成果基礎上發現問題，從賦役征銀后糧價上漲引發的連鎖反應入手，結合其對河工的影響加以研究，希望能夠對清代河工的研究領域有所補充。此外，通過研究賦役征銀對清代財政的影響，或許能對今天的社會主義市場經濟建設起到一些借鑒的意義。

在農業社會中，水利是農業的命脈，也是農田之本，與農民有根本利害關系，但由于河工的興作，需要大量的人力物力，作為一項國家行為，它需要政府財政的支持，從某種意義上講，政府投資規模和財政狀況決定著河工的規模與興廢，河工與財政之間具有密不可分的聯系，所以在中國古代，政府最重要的職能之一就是維護和組織水利事業。在高度集權的清朝，中央政府在河工修治中更是具有舉足輕重的作用和影響，興修河工的每一項政策與施為，都離不開中央財政的運作與支持。應該說，清代的河工與政府財政之間存在著較為密切的聯系，并在很大程度上受到財政體制與財政狀況的制約和影響。

清代河工的修治，在費用方面清前期基本上由中央財政，地方財政分攤，而老百姓則出勞力。但由于清朝財政體制的突出特點是高度的中央集權，將地方政府自由支配的經費及其權力限制在最低程度，始終是國家財政的基本出發點。清政府將各地征收的賦稅劃分為“起運”與“存留”兩個部分，前者為中央財政所有，后者劃歸地方財政。由于賦稅是當時政府財政收入的主要來源，因此起運存留制度的一個重要作用是確定了清中央財政與地方財政的規模，起運存留制度也體現了清代中央與地方的財政關系。在數量上，起運與存留的比例相差極大，始終是起運的數量多，存留的數量少，而且從趨勢上看，地方存留部分有被不斷減少的傾向。

根據《大清會典》的記載，康熙二十四年（1685年）全國賦稅銀共計28227782兩。其中，輸送到中央政府的起運銀為21938627兩，留存地方支配的存留銀是6289155兩。起運銀與存留銀所占全國賦稅銀總數的比例分別是77.7%與22.3%，前者是后者的3.5倍。（6）雍正二年（1724年）各省地丁銀共計30281128兩，其中起運銀為23253005兩，存留銀為7028123兩。起運銀與存留銀占地丁錢糧總數的比例分別為76.8%和23.2%，前者是后者的3.3倍。（7）嘉慶末年（19世紀初）全國額征賦稅銀為33349218兩，其中地方存留銀僅5803042兩，是前者的17.4%，起運銀是存留銀的4.7倍。（8）

在高度集權的財政體制下，地方經費數量及財政權限不斷受到來自于中央的擠壓，而地方政府的日常運作需要大量的開支，這都需要從地方“存留”中支出。尤其是隨著地方政府統治機構的日益龐大，人員不斷增加，清代“冗官”趨勢不斷增強，各級政府的財政壓力日趨增加，開銷相當巨大，但存留銀數量有限，基本是入不敷出，所以地方財政始終處于非常困難的境地。以江蘇省九江府為例，其存留銀的80%以上被用于官吏的俸祿工食及衙門辦公所需的各種開支，吳江縣甚至達到了92.5%。（9）由此可見，地方政府能用于水利事務的財政開支十分有限，甚至可以說是根本無力支付這一款項。

清政府中央的財政支出則由兩個部分組成，即常例支出與例外支出。常例支出是指有固定項目、固定數額，可以預先計劃的財政支出。常例支出按照清政府的劃分，共計有15大類，所謂“凡歲出之款十有五。一曰陵寢供應之款。二曰交進之款。三曰祭祀之款。四曰儀憲之款。五曰俸食之款。六曰科場之款。七曰餉乾之款。八曰驛站之款。九曰廩膳之款。十曰賞恤之款。十有一曰修繕之款。十有二曰采辦之款。十有三曰織造之款。十有四曰公廉之款。十有五曰雜支之款?！保?0）這些包括了維持國家機器正常運轉的一切開支。據魏源在《圣武記》中記載，乾隆朝清政府的常例支出大約為每年3200萬兩白銀，其中“河工歲修銀，東河八十余萬，南河三百余萬”。（11）從中我們可以知道，河工的費用在政府每年的常例支出中的比例僅為12%。但事實上，河工用款數量非常巨大，動輒數十萬、數百萬兩白銀。所以河工用度大部分都是從中央財政的例外支出中支出，即項目不固定，數額也不固定的臨時性支出，是事先不可預見或計劃的財政支出，因此這就和中央政府的財力和統治者的政策有密不可分的關系。

盡管早在清朝入關初期，清朝政府對河工的整治已作了一系列努力，但從康熙十九年起，隨著國力的日益增強，大興河工才真正開始，到乾隆年間開始達到頂峰，在此期間中央財政每年都為河工投入大筆資金，如乾隆四十七年（1782）清政府從阿桂請，在蘭陽縣三堡大壩外，開挖引河170余里，將潰堤洪水在商丘七堡地方歸入黃河。引河于乾隆四十八年（1783）二月工成。三月，漫口堵塞，期間，清政府多次撥款，總數至600萬兩白銀。（12）到了嘉道時期，由于連年的戰亂和社會的動蕩，以及不斷發生的災荒，各地拖欠賦稅的情況非常嚴重，一度竟占到了清政府全年財政收入的40%（13），這都導致了政府財政每況愈下，隨之河工用度也遠不如前。

筆者認為，除了中央政府財政狀況的惡化之外，另一個很重要的原因就在于貨幣形式的賦稅最終取代了勞役和實物形式的賦稅而占據了主導地位，清朝中央財政隨之成為了一種高度發展了的貨幣化財政，這樣河工經費就不可避免的要受到各地物料人工價格的不斷增長的影響。隨著物價的上漲河工經費不斷縮水，造成其嚴重不足的局面。

從康熙朝中期以后，清代社會的物價出現了持續上漲的趨勢，在很大程度上以農業為主業的中國傳統社會，糧價可以說是當時中國內地決定其他物價的基礎，所以糧價的波動基本上能夠反映出當時物價波動的大致趨勢。在討論以前，我們先來看一下清代米價表：

上表基本能反映出清代糧價上升的勢頭，而與糧食價格持續上揚相伴隨的是土地價格變化。在此基礎上，河工所需物料和人工價格也始終處于不斷上漲的態勢之中。兩江總督尹繼善形容其狀：“年來百物騰涌，無不價增”。（14）面對不斷增長的價格河務官員每年都要奏請提高物料購買標準，或按照實際價格報銷工程用款。對此，清政府的態度是消極的，朝廷堅決不肯放棄其“部頒價格”的政策，即清政府對治河工程材料的購買，均制定有詳細具體的價格標準。而是于嘉慶十二年（1807）下詔：“著將較舊價多半倍、一倍、倍半以及兩倍者，均照所議辦理；其有較舊價加至兩倍增以外，至三倍、四倍半有零者，著減至加增兩倍為止，于兩倍以外，不得再有浮多。此次定價之后，工員承辦料物，自更無掣肘之虞，不得再有藉口。若仍前虛估寬報，復有弊混，一經查出，必當重治其罪，不能稍為寬恕矣”。（15）承認了物價增長的事實，對長期不變的河工經費定額作了一次大規模調整，并對此次定價充滿了希望，以為兩倍的增長幅度，將可滿足河工的支出需求。

但事實上，情況的發展與預期完全相反，提高部頒價格后，各地河工仍有不少工程超出經費規定，且有不斷蔓延和加速膨脹的趨勢。如嘉慶十六年（1811）山東、河南以“沿河灘地被淹，秸束歉收”，修河工料價格上漲為由，奏準增加購買秸稈等物料之價銀，“每斤增銀五毫，每垛五萬斤，增銀二十五兩”。（16）河工經費的不斷增長，給清政府財政造成了極大的壓力，道光皇帝就屢屢述及這種壓力，如道光十二年（1832），南河總督張井奏請撥大汛工需銀150萬兩，道光帝諭之：河工用款，“河督奏請，朕無不敕部籌撥。惟現當經費短絀之時，若不隨時節省，年復一年，伊于胡底。倘將來無款可籌，即按年奏請，朕亦不準如數動撥”。（17）

除了工程材料價格的上漲外，人工價格的上漲也是一個很重要的原因。清代普遍實施“以工代賑”，并且工賑制度在實踐中逐漸建立起來。此間最為重要的建設措施是確定了工賑費用從正項錢糧中開支的原則，而且人夫的價銀數額作了詳細規定。如乾隆時期規定：“拖河泥上岸者有工費銀、車水銀；如河面過寬，再加車水銀費；若河面寬度超過百丈，需用船運送河泥的，就再加船夫銀、挑送河泥上岸夫銀費。若河泥在就近的空地上堆積，每方給銀100文；若要遠送到江灘空地堆積，每方河泥連帶車水銀，共給140文?！保?8）此外，修筑水利的費用也據具體情況，采取漕糧墊支的方式撥給。如乾隆二十五年，直隸興修河渠時，就以漕糧抵作工賑的支出，“直屬有應修河道溝渠等工，將上年截留北倉漕米所存十萬石，作為修浚河渠以工代賑之用”。（19）在這種情況下，人工價格的上漲對清政府財政的壓力還不太明顯，因為清政府前期的賦稅征收兼收本色和折色，其中貨幣賦稅總額約4500萬兩，實物賦稅以漕糧和兵米兩項為最大，總數約在630萬石，這樣政府控制了大量的漕糧可以供工賑使用，受糧價上漲的影響不是很大。

但是在1853年太平天國占據了南京，漕糧輸送受阻，清政府被迫將南方六省的漕糧改折，在庚子以后進一步將江浙漕糧的改折，由是實物收入已在清朝財政中微乎其微了，政府工賑受糧價上漲的影響日益增加。造成這種情況的原因在于，清政府的田賦雖然實現了高度的貨幣化，但卻是在自然經濟的條件下形成的，因此，它并不能適應市場的變化，隨著土地出產的貨幣收入的增加而增加，反而會隨著土地貨幣收入的增加而減少田賦的實際收入。這用一個簡單的例子就可以說明這個問題：一擔糧食如1840年的價格為l兩銀子，到1900年為2兩銀子，那么在1840年將這一擔糧食折成1兩銀子征稅后，到1900年清政府要從市場上買回這一擔糧食的話，就需花2兩銀子了。再加上，清朝政府基本上遵守了“盛世滋丁，永不加賦”的祖訓，這樣，隨著物價的上漲，政府在無法提供大量的漕糧供工賑使用的情況下，只好選擇用銀兩支付雇工的費用。

事實上，災荒中進行的工賑工程，發給傭工者的費用往往比平時低廉，饑民為了糊口維生，只要能有一點點微薄的報酬、有一口飯食充饑，都愿意屈就。因此，官府常常只要付出平時一半甚至不到一半的費用，就能夠完成相應的工程修筑任務。但在漕糧改折、糧價上漲的情況下，政府發給的錢再也無法維持雇工的生計，再加上世風日下，吏治腐敗，工賑款項被層層克扣，對于政府的工賑工程民眾不再積極參加，政府很難再利用災荒達到新建或修復維持統治所需的基礎設施、公共工程，達到穩固統治目的的目的了。另外，并非所有的河工都可以通過工賑的形式進行，如工程緊急，不能緩待的工程，政府必須支出大量的款項進行修治，這無疑進一步加重了中央財政的負擔。到了清末，由于連年的戰亂和社會的動蕩，清政府的財政狀況更加惡化，統治者忙于維護自己的統治，再也無力顧及給其財政造成嚴重負擔的河工，甚至一度采取“停河工、事軍務”的做法，直到洋務運動興起后，在洋務派官員的主持下情況才有所改觀，但洋務派官員這種地方性的行為事實上根本無法改變河工的廢弛日甚一日的狀況。

從中我們不難看出，雖然隨著社會經濟條件的成熟以及貨幣賦稅相比較于勞役賦稅和實物賦稅的優點日益明顯的情況下，賦稅的貨幣化成為歷史發展的必然，但在自然經濟條件下形成的高度貨幣化隨著市場經濟的發展，日益顯示出它的不適應性。清政府在物價的上漲中非但未能從中受益，在一定程度上反而使其財政承受了更大的壓力。

以上僅僅是筆者對清代賦役征銀對河工廢弛影響的一些思考，還有許多方面沒有涉及到，然而這些思考對今人建設社會主義市場經濟應該是有啟發的。

參考文獻：

[1]趙爾巽《清史稿·河渠志》，中華書局1977年

[2]伊桑阿、王熙《大清會典（康熙朝）》，臺北文海出版社1992年

[3]尹泰、張廷玉《大清會典（雍正朝）》，臺北文海出版社1992年

[4]昆崗、徐桐《大清會典（光緒朝）》，臺北文海出版社1992年

[5]魏源《圣武記》，中華書局點校本1984年

[6]《清宣宗成皇帝圣訓》，臺北文海出版社1992年

[7]李文海、夏明方主編：《中國荒政全書》第2輯，中國古籍出版社2003年

[8]彭信威《中國貨幣史》，上海人民出版社1965年

[9]陳春聲《市場機制與社會變遷----18世紀廣東米價分析》，中山大學出版社1992年

[10]梁方仲編著《中國歷代戶口、田地、田賦統計》，上海人民出版社1980年

[11]陳樺《清代財政與貧困救助》，《史學月刊》2010年第6期

注釋：

（1）陳樺《清代財政與貧困救助》，《史學月刊》2010年第6期

（2）周瓊《乾隆朝“以工代賑”制度研究》，《清華大學學報》（哲學社會科學版）2011年第4期

（3）陳樺《清代的河工與財政》，《清史研究》2008年8月第3期

（4）牛淑貞《18世紀清代中國之工賑工程建筑材料相關問題探析》，《內蒙古社會科學》（漢文版）2006年第2期

（5）胡夢飛《清代順治至嘉慶年間徐州地區黃河水災成因與特點初探》，《黃河科技大學學報》2011年第一期

（6）伊桑阿、王熙《大清會典（康熙朝）》卷二十，臺北文海出版社1992年

（7）尹泰、張廷玉《大清會典（雍正朝）》卷三二，臺北文海出版社1992年

（8）昆崗、徐桐《大清會典（光緒朝）》卷一七○，臺北文海出版社1992年

（9）陳樺《清代財政與貧困救助》，《史學月刊》2010年第6期

（10）昆崗、徐桐《大清會典（光緒朝）》卷一九，臺北文海出版社1992年

（11）魏源《圣武記》卷十一，中華書局點校本1984年

（12）陳樺《清代的河工與財政》，《清史研究》2008年8月第3期

（13）陳樺《清代的河工與財政》，《清史研究》2008年8月第3期

（14）《清高宗實錄》卷三一九，中華書局影印本1986年

（15）昆崗、徐桐《大清會典（光緒朝）》卷九○八，臺北文海出版社1992年

（16）陳樺《清代的河工與財政》，《清史研究》2008年8月第3期

（17）《清宣宗成皇帝圣訓》，卷三八，臺北文海出版社1992年

（18）姚碧：《荒政輯要》卷五《煮賑規條·以工代賑》，見李文海、夏明方主編：《中國荒政全書》第2輯第1卷，第813頁

（19）楊景仁：《籌濟篇》卷一三《興工》，李文海、夏明方主編：《中國荒政全書》第2輯第4卷，第204頁