公正與效率之間

夏群佩 洪海波

摘要：浙江省提出的“三改一拆”行動是全國各地推進城市化進程的一個縮影。由于在地方政治生態中的權力和獨立性受到多種體制性擠壓，法院在“三改一拆”行動中處于左右為難的境地。本文通過對司法在“三改一拆”中的現狀描述及對具體案例的分析，梳理出當前人民法院在處理“三改一拆”案件中所面臨的一些共性問題，分析能動司法理念在“三改一拆”中的處境，并圍繞公正與效率，對相關制度開展評述，在此基礎上提出能動司法理念下法院應對“三改一拆”行動的具體路徑。

關鍵詞：公正與效率；三改一拆；司法有限原則；能動司法

中圖分類號：D925

文獻標識碼：A

文章編號：1009-5381（2014）04-0092-06

近年來，隨著城市化建設的不斷推進，全國各地都在積極開展舊城區舊廠區等改建、改造及違章建筑的拆除。浙江省于2013年提出的“三改一拆”行動是全國各地推進城市化進程的一個縮影，自這項工作啟動以來，全省法院積極響應省委省政府的目標和要求，充分發揮職能作用，支持政府依法開展此項工作。如何在遵守司法有限原則的前提下，充分發揮司法能動性，為“三改一拆”行動提供司法保障和支持，是目前法院工作面臨的重要課題。

一、問題透視：司法在“三改一拆”中的境遇

（一）“三改一拆”中面臨的法律問題

“三改一拆”行動是浙江省乃至地方各縣市區的重點工作，其目的是通過三年努力，使得舊住宅區、舊廠區和城中村改造全面推進，違法建筑拆除大見成效，違法建筑行為得到全面遏制。從“三改一拆”行動涉及的具體內容來看，涉及土地權屬、物權確認、拆遷安置、征收補償、強制拆除等多方面的法律問題，牽涉政府、集體、企業、村（居）民等多個主體間的法律關系。涉及的各項法律也比較多，總體來看，主要受《物權法》、《行政處罰法》、《行政強制法》、《行政訴訟法》、《土地管理法》、《城鄉規劃法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》等規制。隨著該行動的深入開展，各種法律問題將不可避免地呈現在人民法院面前。從法院的審判經驗和審判規律來看，最難處理和最集中的將會出現在征收補償和強制拆除的執行領域。

（二）司法規范的演進

針對上述“三改一拆”可能集中出現的法律問題，現有的法律規范初步提供了規制的路徑。

1.2011年1月21日國務院頒布《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《征收條例》），確立了“司法強拆”單軌制。最高人民法院面對“司法強拆”出臺后下級法院面臨的現實壓力，結合地方法院探索的“法院審查、政府組織實施、法院監督”模式，向全國人大常委會提出修改建議，同年6月30日，全國人大常委會通過的《行政強制法》最終刪去了上述規定，維持了傳統的“申請法院強制執行”與“行政機關自行強制執行”的雙軌制，從而為法院探索改革執行方式留下了空間。[1]2012年4月9日，最高人民法院頒布《關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》（以下簡稱《征收執行司法解釋》），在第九條規定：“人民法院裁定準予執行的，一般由作出征收補償決定的市、縣級人民政府組織實施，也可以由人民法院執行?！备鶕撘幎?，人民法院基本上不再直接參與該類案件的強制執行。

2.最高人民法院發布《關于違法的建筑物、構筑物、設施等強制拆除問題的批復》（簡稱《批復》），于2013年4月3日起施行。該《批復》指出，根據《行政強制法》和《城鄉規劃法》有關規定精神，對涉及違反《城鄉規劃法》的違法建筑物、構筑物、設施等的強制拆除，法律已經授予行政機關強制執行權，人民法院不受理行政機關提出的非訴行政執行申請。該規定是對法律有關強制拆除權力配置規定的確認和落實。

2012年起施行的《行政強制法》，總體上體現出將行政強制執行權歸還行政機關的趨勢?！杜鷱汀反_認了法律關于行政強制執行權歸還行政機關的立法宗旨和制度理念，有助于消解一些地方圍繞如何確定拆違主體而出現的分歧。該司法解釋明晰了行政與司法的邊界，為被執行人等提供了清晰的行政和司法救濟渠道。若被執行人對政府強拆決定有異議可申請行政復議，也可向法院提起行政訴訟，起訴縣級以上人民政府等，避免了因法院裁決政府非訴行政執行申請，而使得相關立案困難等情況，使法院更加具有公正性，有助于司法程序對不合法的行政行為的有效監督和矯枉。

（三）司法克制與能動司法的衡平

“三改一拆”工作不僅涉及到諸多法律問題，而且還涉及被征收人、被拆除人的重大利益，該類事件的處置得當與否，將直接導致社會維穩問題，也容易導致非法上訪及群體性事件等惡性事件。最高法院為了該類案件能得到公正、妥善的處理，避免法院既當裁判員又當運動員的被動局面，根據地方法院實務調研的結果，在審查機制、審查標準、具體執行方式等方面積極尋找應對舉措并相繼出臺如上司法解釋，以規范和統一人民法院在該類案件中的司法行為。

“三改一拆”所面臨的法律問題，應當嚴格按照法律及最高院的相關規定進行處理，但由于“三改一拆”行動時間短、涉及面廣、任務繁重，且該行動是推動浙江社會經濟進一步發展的全局性工程，需要人民法院的積極配合和支持。因此，盡管根據最高院的司法解釋，法院盡量退出直接強制執行，但司法服務大局的政治要求讓法院在“三改一拆”行動中又不得不踐行能動司法的理念。本文就探討在現有司法解釋規范內，如何通過能動司法，為“三改一拆”行動提供司法保障和支持。

二、節制恪守：能動司法在“三改一拆”中的經緯和邊界

（一）能動司法的經緯——權力分工和司法獨立

司法能動[2]首先是從美國興起的一場司法運動。美國歷史上關于究竟是要司法克制還是要司法能動的爭論非常激烈，由此產生了法條主義和司法能動主義。法條主義強調嚴守既有判例，法官不具有能動性；但在違憲政審查中，美國法院通過司法能動的方式推動整個國家的法制進步。西方國家興起司法能動有兩個背景條件，第一個條件是必須嚴守“權力分立”，司法能動就是司法權要逃離司法權范圍，向立法權和行政權滲透，制約急劇擴張的立法權和行政權；第二個條件是司法必須獨立，沒有真正的司法獨立，就不可能有真正的司法能動。中國盡管有權力分工，但不實行權力分立，從這個角度來說，司法權如何超越法律規定的界限制約行政權和立法權，司法自己不能單獨說了算，必須由人大授權。如果沒有授權，“司法能動”就可能變成“司法亂動”。因此，權力分工和司法獨立猶如按在能動司法身上的經緯線，使其在運轉過程中保持克制，恪守不越界。

在當代中國，能動司法的內涵與西方國家司法能動主義的內涵是大相徑庭的。但司法能動主義的理念“法院作為政治機關以增進社會正義和民眾福祉實現為最終目的” [3]對我國能動司法有一定的借鑒意義。當代中國能動司法的內涵主要包括三個方面：即圍繞服務經濟社會發展、維護社會和諧穩定、保障人民合法權益的要求，運用政策考量、利益衡平、柔性司法等司法方式履行司法審判職能的服務型司法；分析研判形勢，回應社會需求，參與社會治理的主動型司法；根據經濟社會發展要求，未雨綢繆，超前謀劃，提前應對，把矛盾糾紛解決在萌芽狀態的高效型司法。[4]

（二）能動司法在“三改一拆”中的邊界——公平正義

司法不是萬能的，司法有其特有的規律，其調節經濟社會關系的手段和效果有著固有的局限性。人民法院在支持“三改一拆”行動中必須堅持能動司法，但是也要注意把握合理的邊界，只有確立合理的邊界才能正確發揮能動司法的作用，最大地實現“為大局服務、為人民司法”目標。正如最高人民法院副院長沈德詠所言，“我們應該清醒地認識到，能動不是盲動，司法能動不能悠意妄為，司法權不能無限膨脹。司法能動應該有其堅守的邊界和分際?！盵5]司法是公平正義的最后一道防線，司法之功能不僅在于通過個案判決矯正社會正義，還在于通過司法公正守護正義之源泉， [6]公平正義是司法的基本原則和價值追求，是能動司法應當遵守的根本原則和邊界?！叭囊徊稹毙袆由婕叭罕娭卮罄?，法院在支持該行動時，更應堅持公平正義。因此，“三改一拆”中的能動司法必須在權力分工和司法獨立所編織的經緯內展開，其目的在于嚴守司法的邊界——公平正義，因為，一旦離開權力的監督、制約以及司法獨立，公平正義只會淪為空談。

三、現狀審視：能動司法理念在“三改一拆”中的處境及出路

（一）案例

案例一：2013年4月2日上午，在未向當事人告知的情況下，W市市長率由公、檢、法、司及國土、執法局等單位領導組成的“三改一拆”領導小組成員親臨強拆現場，組織指揮數百民工及數臺挖掘機將Z鎮的一間違章房屋強行推倒拆毀，屋內物品來不及騰出也被掩埋毀損。為此，原告起訴要求確認被告行為違法，并要求被告賠償損失。法院收到起訴狀后未及時立案，而是向市委市政府匯報，并做當事人撤訴工作，后因當事人堅決不同意協調，只得立案。

案例二：2013年1月23日， W國土資源局對林某作出處罰，責令其退還非法占用的土地21.7平方米，并要求其拆除非法占用土地上的二層房屋及設施。3月23日，W國土資源局向法院申請強制執行，未等法院裁定作出，4月2日D鎮已經開始拆除該違章建筑。

（二）問題

從上述案例可以看出，人民法院與其他政府部門的關系處理并不順暢，能動司法的理念在案件的處理過程中也并沒有得到很好的貫徹，這反映了當前人民法院在處理“三改一拆”案件中所面臨的一些共性問題。

一是身份混淆。在“三改一拆”過程中，縣（市區）政府把法院確定為領導小組成員單位，把領導及相關科室負責人確定為領導小組成員，法院實際上充當了“三改一拆”行動主體之一。

二是職權混淆，有違司法獨立。法院直接參與“三改一拆”工作，配合縣（市區）政府實施了具體的拆除工作，超越了法院的職權。與此同時，地方政府要求法院直接參與到“三改一拆”行動中，法院既是運動員又是裁判員，違背司法獨立原則，進而影響司法公信力。

三是未審先定性。法院在“三改一拆”過程中，遇到了當事人的阻撓， 在未受理起訴的情況下，首先參與縣（市區）政府對該事件的商量，并參與對當事人的調解工作，往往未經審判就對事件先定性。

（三）評述

1.制度環境何去何從

《征收條例》頒布之初，由于法院在新條例中被賦予了獨有的房屋搬遷強制執行權，社會各界對之寄予較高的期望，希望在法院的干預下能一變強拆亂象，但在條例的具體實施過程中，由于法院在地方政治生態中的權力和獨立性受到多種體制性擠壓，法院處于左右為難的境地。法院作為司法機關，其角色定位應是居中的裁判者，如果房屋征收補償以及違法建筑強制拆除的強制執行只有司法途徑，必然會導致司法與行政的混同，法院自身的中立地位就得不到保證。如何通過機制的構建使法院找到最為恰當的角色定位是法院面臨的重要課題?！墩魇請绦兴痉ń忉尅?、《批復》的出臺，雖然為執法和司法實踐提供可以直接引用的依據，但由于一些制度中的具體問題還處于未解狀態，行政和司法的力量還在博弈中，司法在強拆中到底應該是一個怎樣的角色仍然不是一個可以確定回答的問題。

2.效率與公正的制度平衡——基于權力分工和司法獨立

效率：建立相對集中行政執行權制度?！叭囊徊稹毙袆又薪洺＿€會遇到一些急需處理的突發問題，如果行政決定生效后被拖延耽擱，這就會使行動的效率大打折扣?！叭囊徊稹毙袆由婕岸鄠€行政部門，每個執法機構的行政執法力量很分散，影響行政效能的正常發揮，也容易造成各行政機關相互之間相互推諉，同時，行政機關與人民法院的責任難以厘清。筆者認為，在當前制度框架下，有必要建立相對集中行政執行權制度，這樣既有利于行政和司法的權力分工，也有利于提高行政強制執行的效率。雖然對于相對集中行政強制執行權，目前在理論上鮮有學者提出并論證?！缎姓娭品ā返?7條第2款也只規定享有相對集中行政處罰權的行政機關，相應地享有相對集中行政強制措施實施權，對于行使相對集中行政處罰權的行政機關是否相應地享有相對集中行政強制執行權，《行政強制法》并沒有明確規定，但這事實上卻為理論研究和實務操作留下了探索空間。從本質上看，行政強制執行權是行政權的合理的、自然的延伸，具有行政權特性，不屬于司法權范疇，由人民法院行使行政強制執行權混淆了司法權與行政權的界限。因此，應當把原本屬于行政權范疇的行政強制執行權歸還于行政機關。由于享有行政強制執行權的行政機關畢竟有限，此時應當通過建立相對集中行政強制執行權，把人民法院享有的行政強制執行權歸還于行使相對集中行政強制執行權的行政機關。

公正：實行“裁執分離”模式。在理論界和司法實務界，對于行政強制執行權的權力屬性一直存在屬于司法權或者行政權范疇的爭議。根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第87條所確立的我國現行的行政強制執行制度，我國目前的行政強制執行主體包括行政機關和人民法院。這種體制在實際運行過程中，人民法院行使行政強制執行權，因其既當“裁判員”又當“運動員”而廣受詬病，也使行政強制執行的公正性受到質疑。近年來，隨著司法改革的不斷推進，越來越多的理論界和實務界人士認識到執行權的行政權特性，從法院內部按照“裁執分離”要求對執行權進行改造，進而加大對執行權運行的監督力度，維護司法公正?！安脠谭蛛x”原則為被執行人等提供了清晰的行政和司法救濟渠道，若被執行人對政府強拆決定有異議可申請行政復議，也可向法院提起行政訴訟，避免了因法院裁決政府非訴行政執行申請，而使得相關立案困難等情況，使法院更加具有公正性，有助于司法程序對不合法的行政行為的有效監督和矯枉。具體到“三改一拆”行動中涉及的強拆問題應明確“裁執分離”處理原則。

四、規范構建：能動司法理念下法院應對路徑

（一）宏觀層面——遵循經緯，恪守邊界

法院在支持“三改一拆”工作中以及審理“三改一拆”案件中，既要嚴格遵循最高院確立的制度規范，嚴守司法有限的原則，又要充分發揮司法能動性，支持行政權高效運轉，助力“三改一拆”工作在短時期內有突破性進展。

1.服務大局與協調優先

要做好服務地方社會經濟大局工作，對黨委、政府提出的問題要從法律層面充分論證，提供有價值的參考意見。做好宣傳及法律的解釋工作，利用案件處理營造正面的輿論導向。將“協調優先”理念貫穿于強制拆除違法建筑物的全過程，平衡各方利益，努力化解“三改一拆”行政訴訟案件。法院在案件審理過程中，及時將原告的合理訴求傳達給相關行政機關，同時向行政機關指出其在執法過程中存在的問題，盡力促成當事人自愿拆除違法建筑物，力求徹底化解矛盾，解決爭議。

2.公正公平與審判獨立

法院的核心價值在于公正，為了實現司法公正，法院角色應定位于中立的第三方，對案件進行居中裁判。因此，在“三改一拆”行動中，法院一定要做到公正和獨立，對被強拆或拆遷的當事人的合理的訴求要盡可能通過協調解決，不直接參與“三改一拆”具體工作。

3.司法有限與權力分工

司法不是萬能的，在功能、公正、時間、效力、群眾滿意度等方面都有其有限性，“三改一拆”行動中不能試圖將法院這“最后一道防線”變為“前沿陣地”。在當前的制度架構下，由于行政至上的傳統和政府對社會資源的控制力，決定了行政機關自身在維護公法秩序方面的重要地位，且強制執行權具有明顯的行政權特性，這使法院涉拆遷案件強制執行階段的執行模式改革由法理可依。因此，在“三改一拆”涉房屋強制拆遷案件中，法院不能大包大攬，必須吸收行政機關的介入，積極探索“審執分離”、“裁執分離”的強制執行模式。

（二）微觀層面――創新舉措，完善機制

《行政強制法》和《征收條例》對法院裁定予以執行的行政強制執行相關具體制度的架構不做明確規定的做法，實際上是將相關問題留給了后續的法律法規或交由最高人民法院通過司法解釋的方式予以規定。最高院《征收執行司法解釋》、《批復》對以上問題即作出了回應，在司法實踐中倡導“裁執分離”的模式。但《征收執行司法解釋》對法院審查的內容、程序只作了簡單規定，在具體司法實踐中仍有創新并細化的必要。

1.探索建立相對集中行政執行權機制

雖然《行政訴訟法》到《行政強制法》均沒有改變我國現行的以申請人民法院強制執行和以行政機關自行強制執行并行的強制執行模式，但根據最高院相關司法解釋所透露出的最新動向，法院應當積極建議行政機關探索建立相對集中行政強制執行權體制，該體制一旦建立，現行行政強制執行模式將要調整為由享有相對集中行政強制執行權的行政機關強制執行為主，個別行政機關自行強制執行為輔，人民法院僅負責訴訟案件審判和對非訴訟執行案件的審查，這樣調整完全符合“裁執分離”的司法改革方向，也與最高人民法院《征收執行司法解釋》和《批復》的基本思路一致。如果這一機制能夠得以建立， “三改一拆”行動的工作效率也能得以提高。

2.嚴格司法獨立審查，建立風險告知制度

在“裁執分離”模式下，進一步加強拆遷非訴執行案件審查工作，有效保障“三改一拆”行動計劃的穩步推進，嚴格依照程序對申請強制執行拆遷行政裁決案件進行審查，除當事人明確放棄聽證的情況外，均要適用公開聽證審查方式。進一步明確審查標準，規定政府部門向法院申請強制執行處罰決定時，必須提供行政決定所依據的規范性文件、行政決定的催告情況、社會穩定風險評估報告、強制執行預案等材料。經法院審查后準予執行的，在由政府組織實施裁定的同時，向申請人和政府同步送達執行風險告知書。明確告知申請人和政府法院在風險評估報告和審查中發現的風險點，提出相應的防范及協調工作建議，促使申請人和政府提高協調的積極性，盡力與被拆遷人達成協議，有效防止對抗失控惡性事件的發生。

3.完善法院內部各環節案件辦理機制

一是立案環節。準確把握“三改一拆”案件的受理條件，對不屬于法院管轄的“三改一拆”糾紛，在決定不予受理的同時，要充分做好辨法析理及當事人息訴工作；對屬于法院管轄的“三改一拆”糾紛，立案后，法院應第一時間到實地進行考察，了解具體情況和矛盾爭端所在，并召集雙方當事人進行協調，促進爭議的有效化解。二是審理環節。要充分了解糾紛成因及當事人的真實訴求，在確保程序公正的基礎上，進一步增強效率意識，強化節點管理，優化辦案流程，縮短審理期限。區別對待“三改”案件和“一拆”案件，采取差異化的司法政策。三是審查執行環節。對行政機關依法提出的非訴執行申請，要依法及時受理，盡可能縮短審查期間，及時審查，交付執行。在合理把握審查標準時，充分考慮 “三改一拆”的特殊需要，不過多糾纏細枝末節，切實保證行政效率。

4.完善溝通協調機制

加強與建設、土管、規劃等相關部門的聯系溝通，通過開展執法培訓、司法建議和報送行政審判“白皮書”等形式，主動為行政執法部門解答有關法律問題，共同提高整體執法水平。強化重大案件協調工作，依托“裁拆分離”的非訴行政執行工作新機制，注重與基層政府、人民調解、行業調解組織等聯動協作，努力處理好協調和解與依法裁判的關系，對于敏感的行政爭議案件，在立案前協助行政機關先行協調解決，助推專項活動順利進行。

五、結語

有學者言：“能動司法既是一個極富時代氣息的命題，也是一個內涵深刻豐富的命題?！碑斍半S著城市化建設的不斷推進，“三改一拆”行動如火如荼開展，司法能動在實踐中賦予了更多的含義。但無論實踐如何發展，司法能動都必須在權力分工和司法獨立所編織的經緯內展開，必須堅守公平正義的底線。如果無視我國政治制度的實際情況、法理的障礙以及司法的謙抑屬性，企圖讓司法來承擔維護穩定、化解一切社會矛盾的政治功能，這必將成為司法難以承受之重，最終喪失司法真正應有的功能。

參考文獻：

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責任編輯：陶澤元