山西省山洪災害防治縣級非工程措施項目建設情況概述

陳昭坤

（山西省人民政府防汛抗旱指揮部辦公室 山西太原030002）

山西省地處華北地區西部，全省東西寬約380 km，南北長約680 km，因地處太行山以西而得名。省境山環水繞，構成與鄰省的天然分界?？偯娣e為15.6萬km2。

按地形起伏特點，可分為東部山地區、西部高原區和中部盆地區三大部分，其中山地約占總面積的72.0%、高原占到11.5%、各類盆地為16.5%。山西省分屬溫帶和暖溫帶氣候區，境內氣候垂直變化和南北變化顯著。災害性天氣經常發生，山洪災害多發、頻發，給人民生命財產安全造成嚴重危害。過去監測、通訊、預警設施建設嚴重滯后，監測站點少，覆蓋面小，預報時效性差，尤其是降雨落點不準確，再加上山洪災害具有突發性和不確定性，給防御工作帶來較大難度，很難組織起有效防御措施。2011年中央一號文件明確提出，“山洪災害防治要堅持工程措施和非工程措施相結合，抓緊完善專群結合的監測預警體系”。

山西省山洪災害防治縣級非工程措施項目建設，共實施109縣（其中中部縣59個，西部縣50個）。從2010年開始，分四批于2013年完成全部建設內容，實現全省山洪災害防治的全覆蓋。

全省按總投資的9%的比例安排氣象內容建設。整個氣象內容建設由氣象部門組織實施。建成后，各縣氣象局為縣監測預警平臺系統提供精細化預報。

1 山西省歷史山洪災害基本情況

1.1 山洪災害的特點

1.1.1 隨機突發性強，預報、預測、預防難度大

小流域的山洪災害純系由局地小范圍、短歷時、高強度暴雨所形成的，這種暴雨的發生有極強的隨機性，有的以某鄉（村）為暴雨中心，有的以某個小流域為暴雨中心，所發生的空間和時間都沒有確定性，加上特定的地質、地貌等下墊面條件，山丘區坡陡谷深、高程起伏大、河道比降大，產流快，匯流迅速，洪水漲勢猛，極易產生山洪災害。從降雨到山洪形成時間較短，難以及時準確預報，較難預防。

1.1.2 山洪災害發生的季節性強、頻率高、時間上具有特異性

山洪基本由暴雨形成，發生的時間大都出現在汛期中，尤以主汛期左右的50天中山洪出現的次數最多，約占全汛期比例的74%。從全省山洪易發縣（區）近53年的資料看，年年都多次發生山洪災害，只不過地點不同而已。

山洪在汛期中一天內出現的時間，還有一個特有的規律，即多發于汛期的午后、傍晚或子夜。據對山洪時間進行抽樣統計，各地53次暴雨洪水中，發生于午后至子夜期間的山洪有47次，占89%，這是由于盛夏季節每日午后是全日氣溫最高的時刻，此時地面空氣因受熱而膨脹，使氣流沿山坡斜面抬升，空氣上升失熱使水氣凝結形成云霧，因此山洪多發于午后至子夜間。

1.1.3 災害區域性特征明顯、易發性強、分布廣

山洪暴雨的形成、發生的頻次和覆蓋面與局部自然地理條件關系密切，如處于山高地的迎風坡、地面高差大且迎風面呈喇叭口的地域，當流域出口面對水汽前進的方向，加之流域內地形起伏，都有利于暴雨的形成；還有小流域是山區局部性暴雨洪水的通道，尤其是山洪溝道的溝口、邊山峪口最易成為發生山洪災害的頻繁地帶。加之山西地形地質狀況復雜多樣，人員居住分散等因素決定了山洪災害分布范圍廣、數量大。

1.1.4 洪水來勢猛、成災快，破壞強、傷亡大

山西省各地山區地形高差較大，河道及溝道坡度也比較陡，在短歷時高強度暴雨出現后，產生的洪水來勢猛、強度大，流速高，巨大的流速可以推動巨石沿河滾動，極易沖潰堤壩，淹沒農田，沖垮房舍及沿河的一切建筑物。嚴重的泥石流會給當地群眾和企業造成巨大的經濟損失。

1.2 歷史洪災

自1381年（明洪武十四年）至1949年的568年間，山西省共發生過大的和較大洪水災害364場次，平均約一年半發生一次。局地性的一般洪水災害，每年都有發生。新中國成立后，全省共發生各類洪水230多次，其中較大的有1956年的全省性洪水92個縣受災死亡728人、1977年8月的平遙洪水、1982年7月的沁河上陽城、沁水洪水、1988年8月的汾陽洪水、1996年的中南部洪水、2007年的南部洪水等，都造成群眾生命和財產的巨大損失。歷年受災統計見表1。

表1 山西省1950—2010年山洪災害損失統計表

2 非工程措施項目建設的實施

全省山洪災害防治非工程措施項目已完成109個縣的建設任務，實現全省水雨情監測的全覆蓋。

目前，2010年、2011年、2012年度及2012年度新增縣109個縣共建設自動雨量站1612個，簡易雨量站8092個，自動水位站374個，簡易水位站347個，自動雨量水位站119個；鄉級預警站點1116個，村級預警點10238個。監測范圍覆蓋1820條山洪溝道，山洪災害危險區面積95203km2，涉及1110個鄉鎮、10808個村、769.5萬人。

2.1 前期普查和危險區劃分及預警指標的確定

前期的普查設計是項目實施的基礎，按照《實施方案大綱》和《技術要求》及相關規程要求，水文設計部門對易發山洪災害區域進行全面普查，包括所有小流域自然和經濟社會基本情況、人口分布情況、河流和堤防的基本情況、歷史山洪災害情況、受山洪災害威脅的人口及主要經濟設施分布的情況。

通過“地圖粗查和現場詳查”的方式，到行政自然村，現場調查，獲取普查所需的依據信息，劃定出山洪災害防治區內的安全區和危險區的范圍，綜合考慮原有站點、中小河流站點等因素，同時要實地考察自動站點的通訊信號是否滿足要求，簡易雨量站、簡易水位站根據實際的地理環境要考慮其實際用途，要讓百姓一看就懂，能及時預警、安全撤離。最后對監測站點做出科學、合理地布設。

預警指標（包括警戒雨量或水位、撤離雨量或水位）的確定，是整個設計的難點。要充分考慮降雨歷時、雨強、前期降雨量等多種因素，根據不同站點的下墊面情況，科學劃分，確定出指標閥值，并在今后的實際運用中不斷修正、完善。

2.2 監測預警系統建設

山洪災害防治監測預警系統建設由水雨情監測、預警系統、監測預警平臺等部分組成。

2.2.1 水雨情監測站

水雨情監測站點是基礎。主要由自動雨量站、自動水位站、簡易雨量站、簡易水位站組成。主要實現水雨情信息的采集、處理、傳輸等功能。自動站點采集的數據傳輸以“一站多發”的形式到縣級監測預警平臺系統和市水文分局，以保證互為備份。通過縣平臺的軟件預警系統觀測各區域雨水情，根據情況發出預警信息。簡易雨量站、簡易水位站主要是方便危險區的居民自自己觀測，通過警示信息做出判斷后能迅速預警撤離。

2.2.2 預警系統

預警系統是手段。主要由各鄉村的無線廣播、信息群發、手搖警報器（鑼、鼓、號）以及預警人員的通信設施等多種信息設備組成。預警系統是通過監測站點的信息采集和軟件預報分析的基礎上，根據縣級平臺預警系統發出的信息危及程度，將預警信息及時傳送到可能發生山洪災害危險區域的部門和預警人員，及時向可能受山洪威脅的各個單位發布預警信息。

將中國石油安全等級劃分為5個灰類，分別為:A級、B級、C級、D級、E級，代表的安全程度分別為:安全，較安全，一般，較危險，危險。各指標分類的劃分如表2。

2.2.3 監測預警平臺

監測預警平臺是信息集成和發布的中心。主要由預警發布、水雨情監視、應急響應、數字預案、信息查詢、值班管理、氣象國土、系統管理等模塊組成。預警發布通過縣級平臺完成內部、外部預警發布（外部預警直通國家防辦的指揮系統）；水雨情監視提供各自動站點歷史和實時水雨情信息；應急響應提供響應流程和措施；基礎信息提供各區行政、預警、流域、測站、堤壩、水庫的信息；氣象國土匯集了氣象國土部門的共享信息。

2.3 群測群防體系建設

2.3.1 責任制及組織體系建設

各縣山洪災害防治防御工作納入各縣防汛抗旱指揮的常規工作，建立縣、鄉、村、組、戶五級山洪災害防御責任體系，明確各級責任人的職責和任務。

2.3.2 預案編制

根據《山洪災害防御預案編制大綱》的要求，所有劃定在山洪災害危險區的鄉（鎮）、行政村，都要編制山洪災害防御預案。預案編制到村，形成縣、鄉、村三級防御預案體系。對預警發布的標準、程序、信號及避險路線都統一規范。

2.3.3 宣傳培訓演練

山洪災害防御和宣傳是群測群防的核心。通過培訓演練來達到貫徹落實災害防御的目的。

縣、鄉、村的宣傳內容都要達到最低量化標準的要求。組織發放山洪災害防御宣傳資料（掛圖、手冊、明白卡等）；舉辦山洪災害宣傳活動（形式自選）；電視、報紙等公布山洪災害防御組織機構及縣、鄉行政負責人；電視、電臺播放山洪災害防御宣傳內容；主要干線要有宣傳標語；制作防御宣傳片；采用預警廣播宣傳山洪知識；鄉、村制作宣傳欄；危險區警示牌和轉移路線等多種有效防范措施來加大對山洪災害防御的宣傳。

對山洪災害易發區內的行政村和自然村，每個行政村按“九個一”的標準要求建設，即在每一個行政村必須做到：有1個簡易雨量監測報警站、明確1名報警員、配備1套報警設備、編制1個村級應急撤避預案、確定1處避災安置點、制作1個宣傳告示欄、每戶發放1張明白卡、至少搞1次培訓、搞1次演練。

培訓一是對縣、鄉（鎮）山洪災害防御責任人、簡易站點的監測人員、預警人員、進行專業知識培訓，明確各自職責；二是對山洪災害監測預警系統技術、運行維護進行培訓，保障預警系統有效運行。每縣至少有2名人員能熟練操作。三是對簡易監測站監測人員進行雨量和水位監測方法及預警人員的培訓，形成完整的群測群防體系系統。

演練是山洪防御預案的體現，在危險區及邊山峪口的人員居住地，以行政村為單位或多村聯合進行山洪災害防御演練。使每一個老百姓，婦孺皆知山洪預警信號、撤避路線和安置場所。

宣傳培訓演練三位一體相結合，將防治山洪各項措施落實到實處，達到防災減災效果。

3 項目管理建設

山洪災害防治項目建設管理科學規范化是整個項目能順利實施的保障。從設計審查、招投標、監管、驗收、運行等一系列過程都要從嚴把關。省防汛指揮部辦公室（省防辦）針對工程建設質量出臺了《山西省山洪災害防治縣級非工程措施項目建設管理實施細則（試行）》；為把驗收關，省防辦專門出臺了《山西省山洪災害防治縣級非工程措施項目建設驗收規程（試行）》；為使群測群防做到位，省防辦專門出臺了《關于山洪災害防治縣級非工程措施群測群防體系建設內容的指導意見》。以上條例規范保證了項目建設的質量和任務目標的明確。

4 存在的主要問題和建議

1）前期普查調研時間短，效果粗，不徹底，應對危險區的劃分應進一步研判劃分。

2）信息共享不暢通。完善水利、財政、氣象、國土部門的協調配合機制，構建實時信息與資源共享，以使與水文、氣象和國土部門的信息共享盡早完成，形成防災減災合力。

3）山洪災害防御演練，未能擺脫傳統的防汛演練模式，大規模組織武警民兵、醫院走過場重形式。山洪災害演練注重的是易發山洪的危險區、河道溝口和邊山峪口散居地，要針對這些人群的宣傳演練。再是要加強各職能部門的有效配合。

4）完善野外監測設備運行管理機制，后續應對野外自動監測站點及簡易站的管護進一步明確相關部門及責任人，保證設備每年的正常運行維護。

5 運行管理及發展的建議

1）加強人員培訓，提高業務技能。各縣管理人員盡管參與了項目建設實施過程，但未全面掌握監測平臺系統結構和設備維護運行的基本知識，導致系統管理運行能力低下。

2）盡早出臺落實項目系統運行管理維護經費政策。建后管理機制和經費落實是保障山洪災害防治可持續性良性發展的基礎。

6 結束語

全省山洪災害防治非工程措施項目建成后，經過前兩年的試運行，取得了顯著成效。已建設的預警系統和群測群防體系已成為受山洪威脅群眾安全轉移的千里眼、順風耳。根據統計，全省已建成的山洪災害體系共發布預警信息上萬條，全省安全轉移受山洪地質災害威脅群眾6萬人。在2013年度至2015年度調查評價、補充完善項目建設的進行和后期運行不斷改進中，山洪防治非工程措施的建設將會在全省的山洪預警防治中起到不可估量的作用。