逐步減少強制監理是監理行業健康發展的必由之路

楊海平 楊春楓

摘要：自1988年我國在基本基本建設領域推行建設工程監理制度以來，工程監理引起全社會的廣泛關注和高度重視，在工程建設中發揮了重要作用，但監理行業長期存在的各種問題和爭議，使我們不得不考慮監理行業的下一步發展方向。

關鍵詞：與時俱進 ，取消強制監理，健康發展

中圖分類號：G3536文獻標識碼： A

經過26年的發展，我國監理行業已經形成規模，擁有一支相當數量的監理隊伍，在過去26年的基本建設中發揮了重要作用，但監理行業一直處于低水平發展，簡單的數量增加，監理定位不清，職責不明，水平不高，業主不愿意，政府不滿意，社會形象差等問題十分突出。監理行業如何走出困局，是政府高層和監理行業都不得不面對的一個問題。

2014年7月1日，住房城鄉建設部發布了《關于推進建筑業發展和改革的若干意見》，為監理行業的發展指出了一條明路。其中第七條說到“進一步完善工程監理制度。分類指導不同投資類型工程項目監理服務模式發展。調整強制監理工程范圍，研究制定有能力的建設單位自主決策選擇監理或其它管理模式的政策措施。推動一批有能力的監理企業做優做強“。第十五條指出“強化施工安全監督。支持監管力量不足的地區探索以政府購買服務方式，委托具備能力的專業社會機構作為安全監督機構輔助力量”。

文件發布后，在業界引起了巨大反響，相當一部分監理行業的專家、理論研究者都支持建設部的決定，但反對的聲音明顯占了上風，反對的理由包括地方主管部門通過媒體發布的信息，無一不是曲解文件精神。文件明確指出“進一步完善工程監理制度。分類指導不同投資類型工程項目監理服務模式發展。調整強制監理工程范圍，選擇部分地區開展試點”，反對的人界定為“取消監理制度或取消強制監理”。調整強制監理的工程范圍對基本建設和監理行業真的是洪水猛獸嗎？拋開一切利益糾葛，我們單純從理論上討論一下這個問題。

一:當初推行監理制的背景條件已經發送重大變化。

我們回顧一下我國建設監理制度產生的背景：從新中國成立直至20世紀80年代，我國固定資產投資基本上是由國家統一安排計劃，由國家統一財政撥款，建設工程的管理基本上采用兩種形式：對于一般建設工程，由建設單位自己組成籌建機構、自行管理；對于重大建設工程，則從與該工程有關的單位抽調人員組成工程建設指揮部，由指揮部進行管理。由于這兩種形式都是針對一個特定的建設工程臨時組建的管理機構，相當一部分人員不具有建設工程管理的知識和經驗，因此，他們只能在工作實踐中摸索。而一旦工程建成投入使用，原有的工程管理機構和人員就解散，當有新的建設工程時再重新組建。這樣，建設工程管理的經驗不能承襲升華，用來指導今后的工程建設，而教訓卻不能重復發生，使我國建設工程管理水平長期在低水平徘徊，難以提高。投資“三超”（概算超估算、預算超概算、結算超預算）、工期延長的現象較為普遍。80年代我國進入改革開放的新時期，國家在基本建設和建筑業領域采取“投資包干責任制、工程招標投標制”等重大的改革措施，傳統的建設工程管理形式難以適應我國經濟發展和改革開放新形勢的要求。在這種情況下，監理制度應運而生，建設部于1988年發布了“關于開展建設監理工作通知”，明確提出要建立建設監理制度，建立專業化、社會化的建設監理機構，協助建設單位做好項目管理工作，以提高建設水平和投資效益。

從以上我們不難看出，建立監理制度的背景是建設單位（主要是國有投資）管理力量薄弱，人員臨時抽調，項目完成后解散，不能夠總結經驗教訓，建設管理水平低，投資三超工期延長現象嚴重等，這一切都是80年代國有投資的真實寫照。

現在的基本建設是什么樣的呢？一個是投資多元化加速，大量外資、民營資本進入基建市場，國有投資所占比重逐步減小，二是建設工程管理人才大批涌現，單位用人合同化，人才基本社會化，單位人的概念逐步消失，三是國有企業基建投資自身管理隊伍專業化。在80年代迫切需要監理的背景都不存在了，在80年代，一個單位搞基建，要想進一名專業技術人員，要辦理工作調動，戶口關系，糧食關系，政審，調檔，進人指標等，手續辦齊了，工程也快結束了。而現在，大多數國有企業都是合同制員工，在基本建設管理崗位上，不用發招聘啟事，各層次的技術管理人員的應聘簡歷都堆滿了辦公桌。從目前實際的項目管理現狀來看，大部分國有建設單位的基建團隊，其技術力量、制度流程、管控能力、管控成效，都遠遠要大于現場監理，大多數建設單位完全有能力做好業主方的項目管理工作，不需要監理的協助?？傊?，實行監理制的背景已經變化，不存在了。

二：強制監理下的龐大市場需求，不是真正的市場需求.

相應帶來的不是監理行業的真正繁榮發展，而是虛假繁榮，畸形發展，低水平發展。龐大的市場需求涌入了相當多的投機客，使得真正想提高咨詢服務水平的監理企業也很難提高發展。監理行業多年來一直普遍存在以下現象：第一是有監理工程師注冊證的不從事監理，現場從事監理的大多沒有注冊證，相當一部分有能力的國家注冊監理工程師把證書注冊在公司，但卻在從事設計、建設單位管理人員等工作，不屑從事監理工作；第二是監理工程師證書需求量大，持證就有利可圖，導致假證橫行，許多根本不是工程類的人員，通過各種辦法滿足考證條件，通過考試后證書用來掛靠收費。第三是監理人員待遇低：監理員比不上建筑工人，監理工程師比不上施工員，總監比不上項目經理，收入上不去，何談高智能、高素質的技術服務？待遇低、人才少、服務差、收費低形成難以突破的惡性循環，一旦有真正的高端服務需求，也沒有承擔能力。第五是監理陰陽合同，陰陽合同的核心差異在收費上，標準收費的合同用來應付政府主管部門，真正的收費只有當事人清楚。這些都是強制監理違背市場規律帶來的結果，只要減小了強制監理范圍，這些問題迎刃而解。

三：有人認為對于一些不誠信的開發商，需要監理行業。

其實這是一種觀念定位錯誤，靠監理單位約束委托人是不現實的，也是不可能的，這也不是監理的職能。對于不良開發商，需要的是政府的監管，需要政府考慮如何切實落實“項目法人責任制”。從現狀來看，監理大多是充當替罪羊的角色。所以這一塊市場的問題，不是實行監理制能解決的，有了監理，只會使問題更加隱蔽而已。

四：調整強制監理工程范圍，有利于明確監理的定位。

傳統監理教材《建設工程監理概論》中指出“建設監理制作為工程建設領域的一項改革舉措，旨在建立專業化、社會化的建設監理機構，協助建設單位做好項目管理工作，以提高建設水平和投資效益”?！督ㄖā返谌l“建筑工程監理應當依照法律、行政法規及有關的技術標準、設計文件和建筑工程承包合同，對承包單位在施工質量、建設工期和建設資金使用等方面，代表建設單位實施監督”?！督ㄔO工程施工合同》(示范文本)GF-2013-0201 第4.1條“監理人應當根據發包人授權及法律規定，代表發包人對工程施工相關事項進行檢查、查驗、審核、驗收，并簽發相關指示”?？梢哉f，無論是監理理論，還是法律法規，對監理的定位非常清楚，就是受建設單位委托，代表建設單位對工程進行管理。因此，監理不是獨立的第三方，也不宜做為獨立的責任主體，只應在監理合同委托的范圍內承擔建設單位的責任。

五：調整強制監理工程范圍，逐步減小強制監理工程范圍，并不是要取消監理制度。

從監理的定位可以看出，監理的管理就是建設單位管理的一部分，對于政府來說，只要切實落實建設項目法人責任制，把是否需要監理的權力交給項目法人，由他們根據自身條件和需求，決定是否委托監理和委托的范圍，政府的監管對象是項目法人，只要監管到位，出不了亂子的。這也符合十八大“依法治國，把市場的事情交給市場”的精神。

調整強制監理工程范圍，并不違反《建筑法》?！督ㄖā返谌畻l規定“國家推行建筑工程監理制度。國務院可以規定實行強制監理的建筑工程的范圍?！边@一次建設部發文，準備試點調整強制監理范圍，正是《建筑法》精神的體現。

調整強制監理工程范圍，有利于厘清建設工程安全生產的責任歸屬問題，促使建設工程安全生產管理回到《安全生產法》的軌道上來，為廢除違反上位法的條例第十四條打下良好基礎。

結束語：完善工程監理制度，調整強制監理工程范圍，逐步減小強制監理工程范圍，是我國建筑行業發展到目前階段必然的趨勢，是適應目前基本建設現狀的選擇，不但順應了市場經濟的自然規律，也可以解決監理行業自身存在的諸多問題，促進監理行業朝著規范健康的方向發展。

參考文獻：《建設工程監理概論》(2003年版)ISBN?7-80011-786-3