控制性詳細規劃實踐中的思考

高華

摘要：隨著城市不停的發展，以市場經濟為大背景的情況下，城市規劃管理面臨了種種不同的挑戰。雖然控制性詳細規劃作為一種法定的指標存在，但最后城市建設的結果卻與其大相近庭。通過文獻資料的閱讀以及實際項目管理的參與，以一居住區開發為例，對控規在實際過程中所面臨的問題進行分析。

關鍵詞：城市規劃管理控制性詳細規劃 城市設計

中圖分類號：TU984文獻標識碼： A

隨著社會與經濟的不斷發展，控規所面臨的外部環境不斷變化，住宅商品化，土地掛牌等一些市場經濟導向的制度改革，市場經濟成為推動城市發展及土地開發的最大推動力，地方管理部門成為區域經濟調控與經濟利益的主體。

經濟增長推動城市更新進入快速城市階段的同時，也導致土地資源呈緊張趨勢，土地資源的高效配置與節約利用是必然的情況。再者，市場化的經濟改革促生了大批獨立的利益主體，控規已不僅僅是靜態的技術引導，而更多地需要表現出對土地空間背后相關權益進行調節，權衡利益分配，這對于控規的法定性和經濟可行性等提出了越來越高的要求?？梢哉f控規既要滿足政府、市場和社會的需要，還要適應城市發展形勢和資源緊缺的發展條件。當今，控制規劃編制的難點就在于難以腳踏實地，真正落實到開發管理中，真正的實施方案往往對控規提出了種種挑戰。

n問題反思

城市總體規劃表現為政策性，為政府作出宏觀層面的決策；修建性詳細規劃表現為建設性，為開發商提供詳細可操作的微觀層面決策；控規在規劃控制體系中最為主要的是其管理特征，是進行建設項目許可的實際管理需要，從而保障各層面的規劃能夠得到有效、合理的實施，并且協調各方利益，維護城市和諧發展，因此控規是規劃管理監督的重要環節。在市場經濟的社會大背景下，規劃管理工作關鍵在于對土地使用進行宏觀調控，對每塊土地都進行有效控制，引導房地產開發健康發展。

由于控規具有法定性，因此在第一印象中會被認定為控規直接決定了具體的實施方案，而在實際的管理過程中并非如此。受到城市因素的種種限制，控規制定過程中原有的隨意性在現實環境中表現出了諸多的不適應，最明顯表現在城市實施管理中，用地性質被頻繁調整，控制指標不斷被突破，控規的法定性與指導性逐漸失去作用，失去說服力的控規變成文字的條條框框，對城市的規劃管理并沒有起到其應有的指向和控制作用。

n管理案例

通過對上海市黃浦區某一居住地塊開發進行研究，分析其地塊控規在實際運用中的控制。開發地塊原為里弄建筑，后因城市開發的緣故，地塊租賃給房地產開發商，并由開發商負責拆遷及相關居住區開發事項。由于地塊較大，且居民眾多，因此地塊分為兩期進行開發。第一次的設計方案稿經由區規劃局審核、批準，第一期已經建造完成，約占總用地1/3，相關配套設施完善，房屋售出并投入運營。

在第一第二期建造完成之后，開發商修改了方案并提交了第二次方案設計，提出了一個與第一次審批不同的方案。在新一輪方案中，有以下幾個大的改動，并且與現有控規有所沖突，涉及到了控規的修改。與之前的方案相比，此次方案提出的出發點主要在原有基礎上傳承延續現有街區的歷史風貌，并且在形態上一定程度的傳承街區的里弄特色，希望能與周邊環境融為一體。

表1新舊方案對比表

由上表可見，新一輪的規劃基本上推翻了原有方案，從理念、形態上都做出了修改，造成此番修改的原因可能是有：

1、經濟能力的制約。地塊未開發區域里弄住宅密度較高，因此拆遷需要較高補償費用，加上新居住區的建設資金，房地產開發商資金不足。根據估算，整個地塊的資金投入約為60億，此次將剩余地塊分為二期與三期，先開發的二期所需資金約為23億，經濟條件上的不足是此次開發再次分期的主要原因。

2、開發策略的轉變。地塊位于黃浦區老城廂周邊，擁有良好的區位條件，屬于土地資源非常緊缺的區域，因此合理的開發策略能幫助開發商爭取更大的利益。在原先方案中，建造的7幢均為高層，而新一輪的方案中，5幢為高層，其余為聯排疊加別墅，總數上相差無幾，但是新建的低密度住宅在此區域非常稀缺，能讓開發商在同樣的資源上獲得更高的收益。

3、技術條件的支撐。此方案最終能夠實現轉型，最主要借助于技術上的幫助。幾年前的高層居住一般為32層，技術限制在100米以下，由于技術上的進步，150米的高層居住技術問題得到解決，因此，由7幢樓減少為5幢樓，但是開發強度卻是相差無幾。

4、文化中的亮點。地塊中有一所廢棄的教會學校，此校始于民國，擁有悠久的歷史以及名人校友，雖然校舍已經廢棄不用，但是其建筑與風貌任然保留下來，新的規劃中提出將其升華為一個意象，傳承其歷史人文，提升街區的人文內涵。

可以說，雖然二期、三期的整體建造風格與一期建設保持一致，但是其組織形式與內容與一期完全不同。

n案例管理結論

針對新一輪的方案，規劃局指出了以下兩大問題：

1、地塊密度懸殊過大。由于新方案分成兩期，二期為高層住宅，是高密度的開發模式，而三期為聯排住宅，是低密度的開發模式，兩者懸殊過大，對建造以及風貌都帶來一定影響。從建造角度來說，整個居住區的密度集中在了二期，而二期位于地塊的中間部分，因此對一期、二期、三期結構上的銜接帶來較大難度，在處理埋深、地下車庫等問題時需要充分思考來幫助方案實施。從風貌角度來說，現有一期建筑為100M的高層建筑，與二期150M的高層建筑比較接近，而三期的低層住宅高度與二期建筑差距過大，在視覺上可能造成一定的違和感。在原有方案中，高層建筑面寬兩兩拼接，而新一輪方案中高層排布為獨棟點陣式，其設計面寬為22M，高度為150M，此長寬比單獨上來看也可能造成視覺上的沖擊。

2、與現有控規不符?，F有地塊控規將高度控制在100M內，此條控規的制定主要是考慮到地塊的稀缺性，因此地塊容積率在3之上，直接導致地塊的控制建筑高度上升，但為了與周邊的里弄建筑以及舊式公寓建筑相融合，其建筑高度未設定的過高。在原有的方案審批過程中，為了保障開發商的利益，對于一期的一棟商住混合建筑（底層商鋪，居住區會所；上層居?。?，控規將其高度上限調整為140M。此次方案將二期建筑高度從100M調整至150M，如果在5%以內，可以進行一定商榷，但50%的上升空間過大，在現有方案匯報情況下難以批復。

根據以上提出的問題以及實際管理需求，規劃局分別對開發商以及設計院提出以下建議：

1、高度論證。由于高度超出控規控制，因此需要進行充分多方位論證其可行性，即使新的技術對150M的高層建筑提供了建造基礎，但是是否選仍然需要推敲。高度調整幅度過大，主要需要從幾個方面論證：首先，日照上必須符合規定，并且不干擾周邊地塊的住宅；其次，考慮整塊地塊的風貌問題，研究地塊及周邊的天際輪廓線；其三，分析對周邊地區產生的影響。如果能從各方面論證出150M的建筑高度方案優于100M的原方案，則可考慮實行。

2、建設管理。由于整個地塊分為了三期，且住宅形式不同，因此設計院因考慮地塊整體的方案設計，即使此次第二期先行開發，第三期規劃也應該在此次方案中有所展現，而不是在三期開發中重新再做出具體規劃進行修改。在管理運行時，開發商應將三期協同管理，將三期合并為一個完整居住區。

3、開發時序。由于地塊涉及里弄動遷，分批進行的地產開發為現有居民帶來許多不便，在日常管理中經常收到居民投訴，開發商將現有二期又再次拆分為二期與三期，對城市管理帶來許多問題。政府部門既擔憂開發商無足夠資金進行三期開發，同時也對拖延三期建設，抬高房地產價格形成地產泡沫，對房地產市場帶來惡性影響。因此開發商應該對開發計劃有所規劃，保障居民的利益，推動城市的發展。

n控制性詳細規劃改進建議

經濟對控制性詳細規劃的提出的需求可以定量分析，也就是意味著控規的編制擁有可改進的余地。根據實際管理問題以及相關文獻的研究，提出以下改進建議：

1、尊重市場經濟規律。規劃師在過去的控規中經常被詬病對市場經濟的忽視而導致控規成為空頭條文，規劃師應該在現狀上花費精力，熟悉現有土地使用者，以及對未來土地開發參與者的權益，在保障、平衡各方權益的情況下，進行控規編制。經濟是一個以量為衡量的概念，因此在對經濟的衡量中，不能僅僅以定性分析為主，規劃師要理解開發強度與經濟收益之間的模數關系，增強控規的經濟可操作性，減少經濟開發上的偏差而導致實際方案對控規提出的修改。

2、平衡各方利益。目前的控規主要是忽略了開發商的成本，因此不停地在實際管理中提高控規提高上限。要注意的是，控規需要遵從市場經濟，但市場經濟并不僅僅涉及開發商的利益，規劃師需對各方收益（開發商、政府、居民等）有一定成算。開發商在拍賣下地塊之后，拿著已經到手的資源與規劃叫板，即使方案審批不過，現有資源可以囤積，在地價不降反增的市場情況下，有恃無恐的開發商在實際方案中經常為了追求利益最大化而挑戰控規。政府因控規的不合理性一直處于對開發商妥協的狀態，成為一種思維上的定式。地方政府對所有控規的不自信以及對土地開發中途而廢的恐慌導致控規的讓步已然成為一種習慣。因此即使出現控規指標制定合理，也有政府在無奈之下進行讓步修改控規的情況出現。除了擁有一部合理的控規之外，也需要政府管理人員作出理性的判斷，審批中堅持合情、合理、合法的方案，而不是在一方論證之下，貿然修改控規，漠視控規的法律性與嚴肅性。

3、增加控規彈性?？匾幀F有“強制性”，而經濟發展迅猛，控規作為一種長時間的強制條文，應該考慮到社會發展對規劃的影響，留給未來土地發展一定的彈性空間。由上述居住區案例可知，其地塊分為三期建設，單單一期就需兩年，不論二期、三期的連續開發，可見城市更新需要一定的時間，是一個逐步推進的過程。而控規制定之后往往對未來5年甚至更長時間提出了硬性規定，在實際中往往不得不被迫進行修改。規劃師應當在控規編制時對未來發展有一定的展望與預期，在相應的制度框架內，根據市場運作需求，保留一定的調整空間，讓市場對土地利用發揮一定的主導作用，由此提高控規的合理性與可操作性。

n總結

雖然控制性詳細規劃的修改是由多方面因素造成，市政項目，上位規劃等等因素都可能導致控規修改，但是不可否認的是在實際操作過程中，就一般的地塊開發而言，導致控規修改，不能落實的最大原因還是與市場經濟的分離。20世紀70年代經濟危機以來，發達國家的城市規劃逐漸轉變為激勵開發，我國正處于經濟高速發展時期，規劃師應該清晰地認識到控規并不僅僅是一個設計，是城市建設的指標，更要為今后的城市開發、城市管理負責。在編制的過程中，規劃師對市場經濟在城市開發中發揮的作用有明確的認知，了解社會更新的內在動力，而不是局限于各項指標，過分強調控制作用, 忽視了市場經濟條件下投資主體多樣化、市場和形勢瞬息萬變的實際, 顯得缺乏靈活性。

控規是用來引導、控制土地開發的，因此與開發是從上而下的位置關系，但是在實際規劃管理中，可以明顯地發現兩者目前處于相反的地位，控規先行編制，但其并不能滿足各方的利益需求，從而在實際操作中對方案妥協，最終形成了方案調整控規的局面。即使目前的控規有了專業規劃師以及群眾的多方參與，其仍然面臨著實際操作帶來的種種挑戰，其主要原因是控規與社會及經濟機制沒有合理的掛鉤，導致其成果不能法定化，參與流于形式化，思考不夠長遠。只有在真正理解城市更新的進程，理解經濟發揮的作用才能更好的編制出能真正引導土地開發的控規，起到控規應有的作用。也由此可見，城市規劃并不是單一的設計，還涉及到了經濟、文化多方面社會因素，只有在正確理解發展內因的基礎上才能做出更合理、更具有可行性的規劃設計。

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