喀斯特地區“省直管縣”財政體制改革成效分析——以貴州盤縣為例

張曉美，王 晴

(貴州大學管理學院，貴陽 550025)

1982年，中共中央第51號文作出的市管縣體制的決定，對加快城市化進程，帶動以地級市為中心的區域經濟發展起到了重要的推動作用。但是，隨著我國經濟的發展，行政治理環境和手段的變化［1］，“市管縣”這種行政體制逐漸顯現出行政管理成本高、行政效率低下、縣級財政負擔重、縣級資源配置不足等弊端。2009年6月，財政部發布《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》，明確提出了在2012年底前，力爭全國除民族自治地區外，全面推行省直接管理縣的財政體制改革的總體目標。貴州省2009年開始對部分縣市進行省直管縣的財政體制改革，截至2013年年底共有42個改革試點縣市。六盤水市位于貴州西部，號稱中國“涼都”，是“三線建設”誕生的一座年輕工業城市。在省直管縣體制改革后，六盤水市的經濟取得快速發展，2013年末人均GDP僅次于省會貴陽。盤縣是六盤水市4個縣級政區中下轄縣鎮最多、常住人口最多的縣。

本文以盤縣為研究對象，分析省直管縣財政體制改革對盤縣經濟的影響，以從盤縣經濟的變化來分析省直管縣對貴州省縣域經濟的影響。

一、貴州盤縣省直管縣財政體制改革的基本情況

盤縣隸屬于貴州省六盤水市，擁有118萬人口，4 056平方公里的國土面積。2008年盤縣的全年GDP為153.54億元，農民人均純收入為2 740元。與我國西部地區的縣城相比，盤縣財力相對較好，2008年全年財稅總收入363 599萬元，其中縣級財政收入125 866萬元，全年財政一般預算支出210 995萬元，財源較依賴國家的轉移支付。

省直管縣財政體制改革，按照“分稅分享、統一規范，存量不動、增量調整，利益共享、風險共擔，精簡高效、注重基層”的基本原則推行。一方面，擁有更多的對經濟的自主支配權和更豐富的財政資源使得盤縣可以進一步集中財力發展本縣域的經濟;另一方面，由于盤縣自然資源豐富，現已探明的礦產資源有煤、鐵、銅、黃金等20多種，其中煤炭資源儲量大、品種全、質量優，探明儲量105億噸，遠景儲量380億噸，境內有盤江精煤公司，盤南煤礦、松河煤礦，盤縣電廠、盤南電廠等大中型公有制煤電企業和200多家小型地方煤炭企業，是貴州省的重點產煤縣和“黔電送粵”的重要電源點，民營經濟較為活躍，稅源后勁較足，使得新體制對推動盤縣經濟發展十分有利。

省直管縣財政體制改革后，縣級總體財政收入有了明顯的提高。盤縣2009年開始體制改革，其2009—2013年的縣級財政收入分別為160 613萬元、210 285萬元、336 107萬元、428 452萬元、479 078萬元，較之于2008年的縣級財政收入125 866萬元，環比增長幅度分別為 27.61%、30.93% 、59.83%、27.47%、21.12%，財政收入增幅在2011年達到最高峰，在2013年落回至一般水平。根據以上的數據分析，①論文中所用數據根據盤縣統計局網站公布的各年國民經濟和社會發展統計公報整理?？梢园l現省直管縣財政體制改革一定程度上提高了縣級的總體財政收入。

二、省直管縣財政體制改革對縣域經濟的影響

省直管縣財政體制改革推動力縣級與省級財政的直接結算，大大精簡了資金周轉環節，使得財政資金流動更快、使用效率更高。同時，省級財政對縣級的轉移支付力度的增加，使縣級財政可以擁有更大的經濟支配權和更多的財政權力，從而更好地發展縣域經濟，不斷提升縣域經濟的發展空間，有力地支持了省域經濟的發展和繁榮。

(一)省直管縣財政體制促進縣域公共產品更有效供給

省直管縣財政體制改革使縣級政府的可用財力增加，縣級財政部門的對資金運用的自主性增加，盤縣可以根據經濟發展需要，積極改善社會民生，加大基礎設施建設和重點項目建設，健全社會保障體系，使縣級政府能更好地為本縣域提供更加周到的公共產品和公共服務。如表1所示，在實施省直管縣財政體制改革前5年，固定資產投資額一直都是小幅增長，增幅最高僅為39.33%;改革后5年，固定資產投資額的增長速度逐漸加快，從2009年的31.94%到2012年的111.60%，投資總額在2013年達到5 760 000元。2009年到2010年，其他投資金額成倍增長，2009年以后，對基本建設和更新改造的投資以大于50%的比率增長，增幅最大達到100%以上。

表1 盤縣2004—2013年固定資產投資表

以上結論從圖1可以很直觀地看出。大量的固定資產投資快速完善了城市基礎設施建設，如完善城市污水處理系統、城區路面硬化、完善社會保障體系等，加大了環境保護力度和對安全生產工作的關注度。省直管縣財政體制改革增加了盤縣的縣域財力，使縣域公共服務和公共產品供給最優化成為可能。

圖1 盤縣2004—2013年固定資產投資

(二)省直管縣財政體制有利于縣域產業結構優化升級

依托豐富的自然資源，盤縣的經濟發展一直以第二產業為支柱產業，2004年到2008年，盤縣完成了三大產業比重由11.60%∶60.70%∶27.70% 到 6.90% ∶71.00% ∶22.10% 的轉變，省直管縣財政體制改革后的2009年到2013年，三大產業的比重基本保持不變。隨著各產業內部的優化升級，在以第二產業為支柱產業的同時，盤縣不斷提高第一產業的發展質量，增加招商引資的數量，大力發展旅游業，逐漸提高第三產業的比重，力爭使產業結構得到進一步優化。

在第一產業方面，盤縣政府投入更多的財力以促進農村基礎設施建設的完善，引導農村產業一體化的發展，以農業的現代化、高效化、規?；?、可持續化為發展目標，推動農民收入的提高。2010年和2011年，由于自然災害較為嚴重，盤縣的糧食總產量個下降了10個百分點以上。針對這種情況，2011年和2012年盤縣對縣及縣以下的投資額分別為49 500萬元和1 075 466萬元，增幅均在100個百分點以上。對50萬元以下農村住戶投資分別在398 451萬元和1 128 823萬元，增幅為302.98%和605.5%，增速明顯快于2008年的92%，2009年的 －55.43%，2010年的145.90%，顯示出了財政體制改革對于扶持和發展本縣的基礎產業的極大優勢。

此外，省直管縣財政體制改革后，在對外進行招商引資和發展本地鄉鎮企業時，縣級政府可以投入更多的財力和擁有更多的話語權。盤縣統計局在網上公布的省直管縣財政體制改革以后年度的國民經濟和社會發展統計數據顯示，盤縣鄉鎮企業發展迅速:2009年，其年末從業人數149 512人，總產值完成2 024 352萬元、比上一年增加679 896萬元，其中:工業增加值485 282萬元;2010年，年末從業人數151 553人，總產值完成2 451 891萬元，比上一年增加799 422萬元，其中:工業增加值614 459萬元;2011年以后公布的數據為非公有制經濟或者民營經濟的發展狀況。發展鄉鎮企業不僅能帶動農業的產、供、銷一體化的發展，還能使農村剩余勞動力得到更好更有效的安置，實現離土不離鄉。而且，鄉鎮企業的類別多樣化對于本縣的第二產業的發展同樣有著重要的貢獻。

在第二產業方面，基于盤縣自身的自然資源豐富，尤以煤炭資源儲量最為豐富的優勢，借助于財政體制改革的契機，盤縣加大了對基本建設和更新改造的投資力度，這不僅有利于本地鄉鎮企業的發展，而且更多的境外企業落戶盤縣提供了良好的投資環境。財政體制改革的前一年，盤縣共引進68個外來投資項目，2 055 100萬元的項目投資總額，其中實際到位的項目資金有188 000萬元。根據表2的數據，實施財政體制改革后，盤縣引進內資新建和續建投資項目數在不斷增加，比起2008年，投資金額增幅較大。

表2 招商引資表

在第三產業方面，依托本縣豐富的旅游資源，在政府不斷加大對基礎設施和更新改造的投資的前提下，盤縣每年接待的游客總人數持續上升，帶來了其旅游總收入的穩定增長。

作為一個以第二產業為產業支柱，尤其以高耗能工業為經濟重心的縣城，在這次省直管縣財政體制改革的機會中，盤縣除了對三大產業的內部結構進行優化升級外，還鼓勵發展循環經濟，加強生態環境保護，走可持續發展的道路。盤縣循環經濟的發展，提高了工業廢棄物的綜合利用水平，使瓦斯發電的裝機容量達到2.4萬千瓦。污染治理和淘汰落后產能工作的開展，使得一些污染嚴重的工廠被取締關閉。對工廠污水、礦井水排放為主的水環境治理工作的開展，以及污水處理廠和垃圾填埋場的建成投入使用，進一步推動了對重點水域的治理和保護工作的開展。節能減排工作取得一定進展，有效降低了單位生產總值能耗，其中2011年，二氧化硫、氮氧化物和化學需氧量分別減排917.5噸、112.18噸和611噸。營造林、治理石漠和水土流失工程的開展，使得森林覆蓋率在2012年達到42.07%，生態環境明顯改善。

(三)省直管縣財政體制有利于縣域小城鎮的發展

省直管縣財政體制改革使盤縣擁有更多的經濟支配權和更多的財政資源，盤縣通過加大對小城鎮的基礎設施建設和公共服務的投入力度來支持小城鎮的發展?？h級政府通過對本縣域小城鎮和農村投入更多的財政資源，進一步完善其基礎設施建設并大力發展教育文化、醫療衛生事業，提高小城鎮容納農村剩余勞動力的能力，同時依靠鄉鎮企業的不斷發展壯大提高就業率，有效安置農村剩余勞動力，促進小城鎮的經濟進一步發展。

此外，省直管縣財政體制改革對農村經濟的發展也有著一定的促進作用:縣級財力的增加使縣級財政能夠更多地投入資金以完善本縣域農村地區的公共基礎設施建設，更好地支持社會主義新農村建設。改革后5年，盤縣對農村生產生活設施建設的投入力度不斷加大，如修復水利設施、提高農民生活用水煤氣的質量等，加大改造農村公路和中小學危房的力度，提高農村的教育文化生活質量并改善其衛生條件等。并依據自身的能源優勢，利用財政體制改革的大好時機，加大招商引資力度，發展富有盤縣特色的產業，同時加強環境保護和提高資源的綜合利用水平，發展與時代要求相一致的環境友好型經濟，加快建設社會主義新農村，以便更好地支持小城鎮的經濟社會發展。

(四)省直管縣財政體制有利于民營經濟的發展

省直管縣財政體制改革后，縣級財政擁有更多的財政自主權和財政資源，可以更好地支持重點發展行業所需要的基礎設施建設，同時借助專項補貼、資金配套和貸款貼息等手段，促使信貸資金更多地向重點發展的行業領域集聚，有力地推動了民營經濟在優化產業結構的前提下合理快速發展。2011年，民營經濟企業年末從業人數156 533人，總產值完成3 032 805萬元，比上年增加1 002 460萬元;2012年，民營經濟年末從業人數163 766人，比上年增長4.62%，總產值完成4 114 165萬元，比上年增加1 383 896萬元;2013年，民營經濟年末從業人數180 675人，比上年增長10.33%，總產值完成4 940 031萬元，比上年增長20.07%，實現增加值1 851 734萬元，財政體制改革以來，盤縣的民營經濟發展呈現良好趨勢。

三、結束語

省直管縣財政體制的改革賦予了縣域財政自主權。劉佳等人研究表明省直管縣改革在人口規模較大的縣，經濟發展水平較高的縣政策效應更高。本文通過研究改革后盤縣公共品的供給、產業結構的優化升級、城鎮化和民營經濟的增長變化，發現省直管縣財政體制改革對盤縣的經濟影響是正效應。因此，在當前縣鄉財政迫切需要解困的背景下，加快城鎮化改革進程，有必要全面推進省直管縣財政體制改革。但不容忽視的是，配套改革的滯后使省直管縣改革從長期看不利于縣級財政狀況的改善。因此，為使省直管縣財政體制改革對縣域經濟產生正的政策效應，各地在穩步推進改革的同時應同時出臺配套措施，制定適宜的政策并采取合適的策略，以確保省直管縣財政體制改革取得成功。

［1］郝靖戎.“省直管縣”適應性的制度經濟學分析［J］.黑龍江生態工程職業學院學報，2011(3).

［2］賈俊雪，張永杰，郭婧.省直管縣財政體制改革、縣域經濟增長與財政解困［J］.中國軟科學，2013(6).

［3］徐雪梅，王寧，王洪運.基于秩和比法的“省直管縣”實施條件評價［J］.地方財政研究，2011(12).

［4］劉佳，馬亮，吳建南.省直管縣改革與縣級政府財政解困——基于6省面板數據的實證研究［J］.公共管理學報，2012(3).