民主集中制與法治是怎樣的關系

丁曉強

十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），圍繞加強和改進黨對全面推進依法治國的領導，提出了“四個善于”，其中包括“善于運用民主集中制原則維護中央權威、維護全黨全國團結統一”。民主集中制是堅持黨的領導、全面推進依法治國的基本原則;在新形勢下，又要以法治精神運用并發展民主集中制。

民主集中制在實踐中的理論和制度創新

近代中國是一個組織資源極度匱乏的國家，中國共產黨采取民主集中制原則，形成群眾性的高度統一的堅強的黨，領導中國新民主主義革命取得了勝利。此后，我們黨在貫徹民主集中制原則的實踐中，進行了重要的理論和制度創新。

第一，黨在堅持民主集中制原則的基礎上創造性地提出了“從群眾中來、到群眾中去”的群眾路線，這是中國共產黨對民主集中制的中國式解讀和運用。

第二，把民主集中制全面推進到黨的軍隊建設和政權建設之中。在軍隊建設方面，毛澤東同志在三灣改編，把黨的支部建在連上，加強了黨在軍隊中的政治工作，將民主集中制植根于人民軍隊之中。在政權建設方面，無論是瑞金時期的蘇維埃政權還是延安時期的抗日民主政權，民主集中制都是新民主主義政治的政權構成形式。1937年，毛澤東在和英國記者的談話中說：“民主和集中之間，并沒有不可越過的深溝，對于中國，二者都是必需的?！薄耙环矫?，我們所要求的政府，必須是能夠真正代表民意的政府，另一方面，行政權力的集中化是必要的。當人民要求的政策一經通過民意機關而交付予自己選舉的政府的時候，即由政府去執行，只要執行時不違背曾經民意通過的方針，其執行必能順利無阻?！?/p>

第三，明確提出了民主集中制是黨執政的基本的國家政權制度。1957年，毛澤東在《關于正確處理人民內部矛盾的問題》中指出：“在人民內部，不可以沒有自由，也不可以沒有紀律;不可以沒有民主，也不可以沒有集中。這種民主和集中的統一，自由和紀律的統一，就是我們的民主集中制?！彪S后又提出，要造就“一個又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統一意志、又有個人心情舒暢、生動活潑，那樣一種政治局面”。

民主集中制構成推進國家治理的基本原則

黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。完善和發展中國特色社會主義制度，是推進國家治理體系和治理能力現代化的方向，民主集中制作為中國特色社會主義制度構建的原則，構成了推進國家治理體系和治理能力現代化的基本原則。

第一，民主集中制為推進國家治理體系和治理能力現代化提供了實踐經驗。2014年2月17日，習近平同志在《推進國家治理體系和治理能力現代化》的講話中說：“我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的結果?！绷暯酵具€對社會主義協商民主予以高度的重視。2014年10月27日，他在黨中央第六次全面深化改革領導小組會議上的講話中指出：“社會主義協商民主在我國有根、有源、有生命力，是中國共產黨人和中國人民的偉大創造，是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現?！ㄟ^商量出辦法、出共識、出感情、出團結?！鄙鐣髁x協商民主是黨的群眾路線在政治領域的重要體現，也是民主集中制的重要體現。

第二，民主集中制為推進國家治理體系和治理能力現代化賦予了制度優勢。民主集中制，既是中國歷史內生性演化的產物，也是把黨和國家領導體制有效組織起來的政治邏輯。習近平在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上指出：“我們要堅持和完善民主集中制的制度和原則，促使各類國家機關提高能力和效率、增進協調和配合，形成治國理政的強大合力，切實防止出現相互掣肘、內耗嚴重的現象?！泵裰骷兄萍饶艹浞址从硰V大人民的意愿又有利于形成全體人民的統一意志，既能保證國家機關協調高效運轉又有利于集中力量辦大事，實現廣泛參與和集中領導的統一、社會進步和國家穩定的統一、充滿活力和富有效率的統一。這種從歷史而來、在現實中有益的制度，其優勢在國家治理中顯現得十分充分。

第三，民主集中制為推進國家治理體系和治理能力現代化揭示了現實路徑。推進國家治理體系和治理能力的現代化，必須走中國特色的政治發展之路，必須緊緊圍繞堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一深化政治體制改革，加快推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，建設社會主義法治國家，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。黨的領導是前提，人民當家作主是本質，依法治國是保障。民主集中制體現了黨的領導與人民當家作主的統一過程，依法治國是全面深化改革新形勢下對完善和發展民主集中制的新要求，揭示了推進國家治理體系和治理能力現代化的現實路徑依賴。

民主集中制是依法治國、從嚴治黨的前提保障

十八屆四中全會指出，法律是治國之重器。為了保障人民民主，必須加強法治，必須使民主制度化、法律化，這就要求以法治的精神運用民主集中制，以維護中央的權威、維護全黨全國團結統一。

歷史經驗表明，如何處理好民主與集中的關系是個難題。在民主革命時期和實行計劃經濟時期，黨與政權的高度同構，使黨組織具有極強的組織、動員民眾的能力，但是，卻窒息了中國社會的自主空間，形成了集中過度而民主不足的局面。而且當時的民主集中制的運行是自上而下的，主要依賴于上層領導者的作風，領導者作風好，民主集中制運行就比較好，領導者作風不好，民主集中制就遭到破壞，甚至形成了個人專斷。所以，鄧小平同志在總結歷史經驗的基礎上說：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要?！皇钦f個人沒有責任，而是說領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性?！狈ㄖ问侵贫鹊谋Ｕ?，需要做好以下幾點：

第一，必須依據黨章從嚴治黨，堅持和發展黨的民主集中制。十八屆四中全會《決定》指出：“依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨?！卑炎袷攸h內法規，作為依法執政的內在要求，不僅突出了遵守黨內法規的嚴肅性，也意味著治黨是治國的前提、遵守黨內法規是依法執政的前提。黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障。黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨內法規以更高的標準嚴格要求自己。

第二，必須依憲治國執政，堅持和發展國家的民主集中制。十八屆四中全會《決定》指出：“依法治國，首先是依憲治國;依法執政，關鍵是依憲執政?！薄稇椃ā反_立了中國共產黨的領導地位?！稇椃ā返谌龡l明確規定：“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則?！秉h的領導地位與民主集中制原則是一致的。同時，要根據《憲法》，不斷地完善和發展國家機構的民主集中制。堅持和發展人民代表大會制度、政治協商會議制度、民族區域自治制度和基層民主自治制度。通過政治體制的改革，把代表制民主與協商制民主結合起來，把實體性民主與程序性民主結合起來，進一步健全和完善國家的民主制度體系，在黨的領導下發展社會主義人民民主。

第三，必須以法治精神運用民主集中制。習近平同志在十八屆四中全會上指出：“黨領導人民制定憲法和法律，黨領導人民執行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內活動，真正做到黨領導立法、保證執法、帶頭守法?！币环矫?，要把黨的領導貫徹到依法治國全過程，要堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，統籌法治建設各領域工作。要切實改善黨對法治建設的領導，不斷提高黨領導法治建設的水平。黨既要堅持依法治國、依法執政，確保黨在憲法法律范圍內活動，又要依據黨內法規管黨治黨，充分發揮各級黨組織和廣大黨員干部在法治建設中應有的作用。另一方面，要努力完善民主集中制的制度建設，防止民主和集中的任何一個方面的缺失，并用立法的形式規范這些制度，如關于“一把手”的行為規范、集體領導的決策程序、黨員群眾有序參與的制度安排等，從而使民主集中制不但承擔著塑造政黨執政權威的功能，而且發揮著確保人民當家作主的作用，推動國家治理體系和治理能力的現代化。

（作者系同濟大學馬克思主義學院院長、教授）endprint