檢察機關提起公益訴訟應當穩妥慎重推進
——專訪國家檢察官學院黨委書記、院長、教授胡衛列

文/盧敬春

檢察機關提起公益訴訟應當穩妥慎重推進
——專訪國家檢察官學院黨委書記、院長、教授胡衛列

文/盧敬春

所謂公益訴訟，是指對損害國家和社會公共利益的違法行為，由法律規定的國家機關或組織向人民法院提起訴訟的制度。它包括民事公益訴訟和行政公益訴訟。

2015年7月2日，經全國人大常委會授權，最高人民檢察院對外發布了《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》（以下簡稱《方案》）標志著公益訴訟掀開了新的篇章。有媒體認為，檢察機關的參與，使得公益訴訟迎來了“最強國家隊”。

目前，試點省份已紛紛行動起來。然而，在欣喜之余，人們也意識到，檢察機關提起公益訴訟在實踐中仍面臨種種困境。檢察機關提起公益訴訟面臨著哪些障礙？該如何打破僵局？針對這些問題，《中國法治文化》編輯部訪談了國家檢察官學院黨委書記、院長胡衛列教授。

《中國法治文化》：最高人民檢察院對外發布《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》，這是在什么背景下進行的改革試點？其意義是什么？

胡衛列：總的來說，這是落實黨的十八屆四中全會部署的改革任務之一。十八屆四中全會作出的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正?！稕Q定》明確要求：“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度?！?/p>

關于實行改革的背景和意義，我們可以從習近平總書記關于《決定》的說明中找到答案，他指出：“在現實生活中，對一些行政機關違法行使職權或者不作為造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險的案件，由于與公民、法人和其他社會組織沒有直接利害關系，使其沒有也無法提起訴訟，導致違法行政行為缺乏有效司法監督，不利于促進依法行政、嚴格執法，加強對公共利益的保護。由檢察機關提起公益訴訟，有利于優化司法職權配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進法治政府建設?！绷暱倳浀倪@一說明清晰地體現了他一貫堅持和強調的問題意識和問題導向——建立檢察機關提起公益訴訟制度，不是一種純粹的理論建構，而是針對現實生活中的突出問題提出的一項改革措施，其出發點就是現實的需要，其目的就是為了解決實際問題。為什么要進行公益訴訟？現實生活中，很多損害公共利益的行為和事件因為沒有合適的主體提起訴訟，而處于“不告不理”的尷尬境地。比如，生態環境被污染了、自然資源被破壞了、國有資產流失了、食品藥品安全出問題了，等等。這些對公共利益的侵害，可能還是由于一些行政機關違法行使職權或者不作為造成的，但由于與公民、法人和其他社會組織沒有直接利害關系，使其無法提起訴訟，這些行為就不能得到有效的司法監督和救濟。

黨的十八屆四中全會《決定》和習近平總書記的說明主要強調的是行政公益訴訟，對行政機關違法侵害公益，但又沒有合適主體提起訴訟的，賦予國家法律監督機關——檢察機關提起公益訴訟的職權，以加強對行政機關的監督，促進依法行政，推進法治政府的建設。

檢察機關提起公益訴訟的意義是多方面的，它通過司法監督的威懾力，設置救濟的最后防線，督促行政機關采取某些維護公益的措施，減少公共利益的重大損害，以達到維護國家和社會公共利益的目的。它也可以彌補現有行政訴訟法維護公共利益方面的制度性缺失，有助于解決行政訴訟制度和實踐中存在的問題。此外，通過建立檢察機關提起公益訴訟制度，可以充分發揮檢察機關法律監督職能的作用，促進依法行政、嚴格執法，維護憲法法律權威，維護社會公平正義。這也是對檢察制度本身的一種完善，從而進一步完善我國的司法制度和法治體系建設。

《中國法治文化》：這個改革試點方案主要解決哪些重要問題？

胡衛列：首先，是加強對行政違法行為的監督。近年來，在國有資產保護、國有土地使用權出讓、生態環境和資源保護等領域，一些行政機關違法行使職權或者不作為，使國家和社會公共利益受到侵害，由于我國目前保護國家和社會公共利益的法律制度還不完備，對此類違法行政行為缺乏有效監督。根據《方案》，檢察機關在履行職責中發現生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害，可向人民法院提起行政公益訴訟。檢察機關提起公益訴訟，可以強化對行政違法行為的監督。

再有，解決的是如何啟動這項制度的問題?，F在的問題是，雖然十八屆四中全會提出改革要求，但檢察機關提起公益訴訟制度，沒有明確法律依據，修改后的行政訴訟法并沒有規定行政公益訴訟制度。因此，檢察機關怎么開展、以什么樣的身份提起公益訴訟法律尚無明確規定，需要在全國人大常委會授權的基礎上，在一定范圍內開展試點。所以，經全國人大常委會授權，最高人民檢察院發布了《方案》。通過全國人大常委會授權，取得法律依據，可以確保試點順利推進，保證改革在法治的軌道上運行?！斗桨浮穼υ圏c案件的范圍、訴訟參與人、訴前程序、提起訴訟和訴訟請求等作出了明確規定?！斗桨浮返陌l布解決了一系列程序性的問題，使啟動這項制度探索成為可能。

《中國法治文化》：您認為檢察機關提起公益訴訟面臨著哪些障礙？該如何解決？

胡衛列：目前面臨的主要障礙是，相關的程序制度問題。雖然出臺了《方案》，但是相關的法律制度還很不完善。例如，從法律上來說，行政公益訴訟的目的是什么？公益訴訟是為了糾正違法行政還是為了實現對公益侵害的救濟？行政公益訴訟能否溯及第三人？又如，行政機關不作為導致重大環境污染發生的行政公益訴訟案件，能否同時對造成環境污染的企業提起公益賠償請求？公益訴訟計算賠償的標準是什么？包括判決的高額賠償能否真正落實？公益訴訟判決能否對賠償款的使用提出明確要求，以促使被侵害的公益得到更加有效的修復？侵害公益的行為，同時侵害相關的當事人個人利益的，相關個人能否基于公益訴訟的判決獲得賠償？應當設置什么樣的程序？等等。這些都是制度建立方面必須回答的問題。

隨著公益訴訟探索的逐步開展，在具體推動實踐的過程中一定會出現很多十分具體的操作層面的問題：司法鑒定問題、舉證責任問題、受損程度判定問題，等等，都需要在試點過程中，通過相關的司法解釋或立法機關的立法決定來明確和完善相關制度規范，以推動試點和這項改革措施的順利推進?，F在有人提出這次天津濱海爆炸事故能否提起公益訴訟，如果以此為樣本來探討公益訴訟制度，我們就會發現面臨的問題和困難是大量的，許多問題并沒有規范依據。比如，是否可以對企業提起民事公益訴訟？對于涉及行政機關不作為或亂作為損害公共利益的問題，是否可以提起行政公益訴訟？涉及哪些類型的公共利益可以提起公益訴訟？如何確定公共利益損失與違法行為的因果關系？公共利益損害到底有多大？如何確定？在對污染物取證時如何保證該污染物的收集取證過程合法，在庭審中能被認可？選取哪一級的環境評估鑒定機構進行專業輔助才具有法定的證據效力？鑒定費用如何負擔？等等。均值得探討。此前，檢察機關就碰到過環境侵害的案例，在一家企業傾倒一百余噸廢鹽酸污染環境的刑事案件中，檢方曾嘗試提出污染損害賠償，但面臨著一百余萬元的高額鑒定費用沒有出處的尷尬境地，最終民事賠償部分只能以調解方式結案。

對此，需要協調各方，凝聚共識，獲得社會各界更廣泛的認同、理解和支持。自20世紀90年代開始，各地檢察機關就開展了提起公益訴訟的探索，積累了一定的實踐經驗，但上升到制度層面尚屬首次?？梢哉f，檢察機關提起公益訴訟是一個全新的事物，在一些問題的認識上，理論界、實務界和相關部門還存在著一定的分歧。啟動公益訴訟特別是行政公益訴訟，絕不只是檢察機關一家要摸索實踐的事情，比如，行政公益訴訟的被告就是具體的行政機關，需要人民法院審判；在解決相關法律依據中，需要立法機關的支持；在提起公益訴訟過程中，還涉及提請有關有權機關進行監督、糾錯和責任追究等問題，這既有黨委、人大、政府監督的問題，也有紀檢監察機關責任追究的問題，還有與審計等專門監督以及與行政復議、信訪、國家賠償等監督和救濟制度相協調配合的問題。公益訴訟案件往往涉及利益數額巨大，范圍廣泛，人員眾多，法律關系十分復雜，在一個地區甚至在全國范圍內影響重大，各級黨委和政府高度關注，人民群眾寄予很高的期待。如果沒有黨委、政府和社會各界的認同和支持，不光公益訴訟的個案難以順利開展，要順利推進公益訴訟的制度構建也是難上加難。

對檢察機關來說，公益訴訟也完全是一項全新的工作，沒有現成的模式和經驗可以借鑒，因而也面臨著不少現實的困難或障礙。檢察機關關于公益訴訟的認識和觀念需要統一和提升，熟悉行政和民事法律、能夠勝任公益訴訟的檢察官隊伍急需培養和建設，相關具體的工作機制亟待探索和構建。不同檢察部門、檢察職能之間需要協調和配合，比如行政執法與刑事司法的銜接機制，與控告、申訴等相關部門的信息溝通機制，與反貪、瀆職等職務犯罪的偵查職能的協調機制等，都需要在實踐中探索、提高。

對于如何解決面臨的障礙問題，我個人認為，制度構建的核心是實踐。實踐出真知，問題會體現在實踐中，只有在實踐中才能真正、充分地發現問題，也只有通過實踐才能找到解決問題的方法。檢察機關提起行政公益訴訟還處于探索階段，在推進過程中會遇到很多困難和障礙，可以梳理出一些亟待解決的理論問題和實踐問題，以問題導向去推進，圍繞著實踐當中的問題去探索，進行總結梳理，深化理論研究，完善相關的制度建構，這應當是一個比較現實的路徑。只有通過一件一件具體的案例推進這項制度，通過具體案件獲得更加廣泛的社會認同和共識，獲得黨和國家立法、決策層的認可，把好的經驗總結出來，形成司法解釋，最后上升為法律制度，檢察機關才能在履行法律監督職能過程當中發揮更大的作用。

《中國法治文化》：地方檢察院在推進試點時，應注意什么問題？

胡衛列：這是一個改革試點方案，試點不同于已經發布的法律，對一些相關的范圍和程序都有要求，限定在比較狹小的范圍內。例如，《方案》規定的行政公益訴訟的案件范圍是：檢察機關在履行職責中發現生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為。試點期間，重點是對生態環境和資源保護領域的案件提起行政公益訴訟?！斗桨浮芬幎ǖ拿袷鹿嬖V訟的案件范圍是：污染環境、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的案件。此外，《方案》確定，選擇北京、內蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅13個省、自治區、直轄市開展試點。

客觀地講，試點《方案》所劃定的受案范圍，與司法、行政實踐的實際需要，與人們的期待相比，存在較大差距，明顯偏窄。但這樣的方案設計，是黨和國家決策部門根據當前的形勢，基于開展公益訴訟的理論、制度和實踐基礎提出的。地方在推進時，要樹立法治意識，按照《方案》在改革試點要求的范圍內啟動工作，嚴格按照《方案》確定的案件領域，以重點領域的重點案件為抓手，不能為了追求政績或新聞效應，“一窩蜂”一哄而上。要找準案件，審慎地啟動和推進。這里特別強調，現在檢察機關提起公益訴訟應是在有授權的基礎上，慎重、積極、穩妥地推進。在辦案過程中，要把思考和總結經驗結合在一起，認真探索，逐步積累經驗， 并提出改革方案，為未來改革的全面鋪開和立法完善打好基礎。

此外，各地在推進試點工作中，必須把訴前程序作為確保公益訴訟整體實效的關鍵一環抓緊抓好，即發現行政機關可能有錯誤，首先給他們一個自我糾錯的機會。為了發揮行政機關履行職責的能動性，有效節約司法資源，《方案》設置了訴前程序，規定在提起行政公益訴訟前，檢察機關應先行向相關行政機關提出檢察建議，督促其糾正行政違法行為或依法履行職責。經過訴前程序，行政機關拒不糾正違法行為或不履行法定職責，或者表面上應付承諾、實質上放任自流，沒有實質的糾正舉措和行為，國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態的，檢察機關即可提起行政公益訴訟，向人民法院提出撤銷或部分撤銷違法行政行為、在一定期限內履行法定職責、確認行政行為違法或無效等訴訟請求?！斗桨浮愤€規定，試點期間，地方人民檢察院擬決定向人民法院提起公益訴訟的，應先行呈報最高人民檢察院審查批準。

在這個過程中，并不是由檢察機關來直接糾正違法行政行為。作為國家法律監督機關，檢察機關提起行政公益訴訟，更多的是啟動程序，并不是說檢察機關來直接糾正違法行政行為，更不是越俎代庖，代替行政機關作出決定。通過檢察建議，在法律合法性方面提醒行政機關注意，自行糾錯；如果不糾正，檢察機關再提起行政訴訟程序，讓法院來判決。這樣的緩沖啟動程序的公益訴訟定位，符合檢察機關的法律監督屬性，體現了程序監督的性質。在訴前程序和提起訴訟作出判決兩種情形下，糾正行政機關違法行為的實體監督決定都不是由檢察機關作出的，而是分別由行政機關和法院作出的，因而，關于監督機關和公益訴訟人的職能相沖突以及“誰來監督監督者”這樣的疑慮在理論和實踐中都是難以成立的。

《中國法治文化》：在依法治國的大背景下，實施公益訴訟有什么文化意義？

胡衛列：從文化角度理解，首先，公益訴訟尤其是行政公益訴訟是我國法治體系的一部分，特別是法治監督體系的組成部分，體現了加強對公權力監督的法治文化特性，具有特殊的檢察法治文化意義。其次，探索一項黨的中央全會提出、法律尚沒有規定的司法制度，通過全國人大常委會授權的方式開展，可以視為在法治的框架下進行改革，或者說協調改革和法治兩者關系的一個樣本，具有鮮明的法治文化特色。最后，也是非常重要的一點，它體現了我國治國理政觀念的一個變化。在我國，對行政機關的監督不僅有許多法定的制度設計，也有根據傳統和慣例形成的監督，涵蓋了黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督等不同主體、不同程序、不同形式的監督體系。建立行政公益訴訟制度，通過訴訟程序實現對行政違法行為的監督，其實就是向大家宣示，通過法治的方式，利用法治手段制約、監督行政行為。訴訟手段因其嚴格的訴訟程序，最能體現法治精神和法治價值。對于國家機關之間相互的權力制約、監督，不僅通過傳統的手段來解決，而且進一步構建體現司法文明的制度，是一種治國理政的新思維，體現了習近平總書記反復強調的“運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定”的法治思想和法治文化；也是檢察機關探索法治中國建設中如何更加有力擔負起國家法律監督職能的實踐活動。