公海保護區與現行海洋法體系的關系問題研究
——基于《聯合國海洋法公約》的分析

許望

（浙江工商大學國際法研究所，浙江 杭州 310018）

公海保護區與現行海洋法體系的關系問題研究
——基于《聯合國海洋法公約》的分析

許望

（浙江工商大學國際法研究所，浙江 杭州 310018）

公海保護區是保護國家管轄范圍以外海洋環境和海洋生物多樣性的有效工具。建立和管理公海保護區需要國際法的支撐，需要與海洋法公約保持協調。公海保護區既與海洋法公約存在沖突性，也存在一定程度上的兼容性，協調公海保護區與海洋法公約的沖突性與兼容性將會推動公海保護區體系的建立和發展。在國際社會就公海保護區達成新的執行協定之前，各國應在全球性或區域性基礎上尋求合作；同時，國際性司法機構的實踐將會對公海保護區的發展起到重要的引導作用。

公海保護區；海洋法公約；沖突性；兼容性

20世紀90年代以后，各國已經基本解決對國家管轄范圍以內海域的劃界與確權問題，開始尋求向國家管轄范圍以外的海域擴張國家管轄權。海洋環境危機和生物多樣性危機的出現提供了重塑海洋秩序的契機，公海保護區則是解決海洋環境保護和海洋管理問題的有效工具，故建立公海保護區以實現對特定海域的保護和管理逐漸成為國際社會重點關注的問題。公海保護區限制國家在特定海域自由活動的權利，不可避免地會與現行海洋法體系產生一定程度的沖突，但現行海洋法體系內部也對解決這種沖突做了協調性的規定，能有效緩解內部的碎片化?！堵摵蠂Ｑ蠓üs》（下文簡稱“公約”）是現行海洋法體系的基礎，厘清公海保護區與公約的內部關系，將公海保護區構建在協調的海洋法體系之上，有利于公海保護區的健康發展，并有效防止部分海洋大國的“新海洋圈地運動”。

一、公海保護區與海洋法公約的沖突性

公海的保護與管理攸關各國的切身利益和國際社會的普遍利益。公海保護區作為將“公?！焙汀昂Ｑ蟊Ｗo區”相結合的產物，旨在保護公海上某些特定區域的海洋生態系統和海洋資源,并基于國際環境合作的理念，以約束世界各國。[1]公海保護區施加的限制必然會對公約規定的公海制度與國際海底制度造成一定程度的影響，導致與現行海洋法律制度的沖突。[2]

（一）公海保護區與公海制度的沖突

1.國家管轄權在公海的擴張

根據現行的海洋法基本理論，在公海上不存在沿海國的概念，沒有國家可以在公海上對其他國家行使管轄權，也沒有國家能單方面在公海建立保護區并使其他國家遵守相關規則。公約第83條“對公海主權主張的無效”規定：“任何國家不得有效的聲稱將公海的任何部分置于其主權之下?！钡趯嵺`中，已經有眾多國家基于保護公海環境和資源的訴求，或通過國家單邊行動，或通過國際組織，不斷嘗試在公海擴張國家管轄權。

2014年6月，美國總統奧巴馬宣布擴大美國太平洋偏遠島嶼國家公海保護區，將位于太平洋中部的保護區面積從21萬km2擴大到約260萬km2，將原先保護區中的7個島嶼以及周圍50海里區域，擴大至200海里。根據美國的計劃，美國將禁止在保護區進行捕魚、能源勘探和其他商業活動，以消除因過度捕撈、污染和酸化給海洋環境造成的威脅。①美國并沒有加入公約，但專屬經濟區制度經國際法院確定為國際習慣法，美國如選擇建立200海里專屬經濟區，則不會產生很大爭議。既然美國最終選擇在公海建立保護區，意圖推動公海保護區制度的發展，表明美國不愿意承認專屬經濟區制度。盡管美國建立的公海保護區按照專屬經濟區的標準衡量在范圍上是一致的，但在現行海洋法上卻具有不同的性質，認同美國可以擁有專屬經濟區和認同美國在公海建立保護區對國際法的影響也是不一樣的。鑒于此，美國的實踐在國際社會引起了很大爭議，很多國家擔心美國擴張在公海的管轄權會導致海洋大國將公海保護區作為擴展海洋空間的手段。

就國際組織、區域組織建立的公海保護區而言，在管理的實際效果上，公海保護區的運行最終需要置于某些具體國家的實際管轄之下，從而使特定國家尤其是海洋大國在公海上獲得一定程度的管轄權。為了有效執行公海保護區的規則，突破船旗國管轄的原則就不可避免，使國家可以在公海上對違反公海保護區制度的他國船舶執行管轄措施。如果船旗國是建立公海保護區相關公約的成員國，則此種管轄不會引發國際法上的沖突；但如果船旗國屬于條約之外的第三國，此種管轄則會面臨合法性問題。筆者認為，管轄權是主權的重要屬性，通過建立公海保護區，海洋大國可以獲得一定程度的“主權溢出效果”。

2.對公海自由原則的影響和沖擊

公海是處于國家管轄范圍以外的全部海域，不受任何國家的的主權支配，任何國家都有在公海上從事國際法不加禁止的活動的自由，包括航行自由、飛越自由、鋪設海底電纜和管道的自由、建造國際法所容許的人工島嶼和其他設施的自由、捕魚自由和科學研究自由。但無論是國家意圖單邊建立的公海保護區，還是國家合作、國際組織建立的公海保護區，在實際效果上都使公海自由的原則受到很大影響和限制。

就航行自由而言，各國船舶不能在劃為公海保護區的特定海域自由航行，而是需要遵守公海保護區的管理規則。澳大利亞對大堡礁公園附近的公海水域采取一定程度的監控措施，要求過往船只報告其航行路線，以防止船舶污染、石油泄漏等潛在的威脅。國際海事組織于1991年發展出“特別敏感海域”（“Particularly Sensitive Sea Areas”）的概念，在此類敏感海域，船舶未經批準一般禁止進入。[3]

各國鋪設海底電纜和管道時，需要向公海保護區管理機構申請并獲得批準，同時需要充分考慮到對海洋環境的影響，進行嚴格的海洋環境評估；建造人工島嶼和其他設施將在公海保護區管理機構批準的條件下進行；科學研究也將受到限制，并盡量減少對海洋生態的不利影響。在生態特別脆弱的禁區（no-take areas),此類容易對海洋環境造成潛在破壞的活動更是被嚴格禁止。

對各國而言，最為關心的是對公海捕魚自由的限制。從國際海洋法的發展趨勢來看，公海捕魚自由的權利呈現出從自由走向限制的趨勢。在很長一段歷史時期，海洋資源特別是海洋漁業資源被認為是取之不盡、用之不竭的。[4]但科技的發展徹底改變了當時的情勢，隨著時間的推移，國際社會面臨海洋漁業資源日益枯竭的難題。從1893年英國訴美國的“白令海海豹仲裁案”[5]開始，公海捕魚自由的觀念便開始轉變，從絕對自由發展為相對自由。公約制定之后，1995年魚類種群協定進一步限制在公海捕撈跨界和高度洄游類魚種。公海保護區的建立則很可能會使公海捕魚自由徹底成為歷史，在公海保護區內，限制或禁止捕撈的魚種范圍會擴大，甚至會在某些海洋區域實行“閉?！贝胧?。鑒于公海保護區對傳統公海捕魚權的實際限制，部分國家將公海保護區視為其實現海洋經濟利益和捕魚自由的威脅，認為公海保護區會對相關國家在公海進行的漁業捕撈產業產生一定的限制和影響。

公海保護區的發展將使越來越多的公海區域逐步被納入國際社會的管理之下，進而限縮公海自由的空間，使得現行海洋法上的公海自由原則適用的范圍越來越狹窄，最終可能徹底變革公約規定的公海自由原則和各項具體的自由。

（二）公海保護區與國際海底制度的沖突

公海保護區建立的主要目的在于加強對公海水體環境和生物多樣性的保護，但公海與國際海底在地緣上的結合性——國際海底的上覆水域為公海，決定了國際海底制度不可能完全置身于公海保護區的管理措施之外。

公約在確立的國際海底制度中確立了人類共同繼承遺產的原則，在第136條規定“國際海底及其資源是人類共同繼承遺產”。由于在公約談判期間，各國談判代表重點關注的是國際海底礦產資源的規制問題，導致公約第133條將“資源”明確限制為“海床及其下原來位置的一切固體、液體或氣體礦物資源”。但科技的發展使人類發現在國際海底蘊藏著豐富的生物資源和遺傳資源，并且是地球生物基因庫的重要組成部分。建立公海保護區的目的在于保護海洋生物多樣性，包括保護國際海底的生物資源和基因資源，公海保護區對海洋生物資源的廣泛保護與公約的狹窄概念之間顯得格格不入。國際社會已經認識到國際海底生物資源和遺傳資源需要納入統一的國際性保護機制之下，公約規定的狹窄的“資源”定義并不能滿足海洋科技發展提出的新要求，這也被認為是公約規定的國際海底制度的重大缺陷。

為了防止各國對國際海底遺傳資源進行破壞性的開發，建立海洋保護區對這些資源予以保護是符合國際海洋環境法的目的的；同時，為了防止國際海底礦業活動對海底生態系統造成不利影響，管理局制定的國際海底環境管理計劃提高了開采國際海底資源的技術標準和環境影響評價的要求，這無形中限制了許多發展中國家向深海邁進的步伐，使國際海底活動成為海洋科技發達國家的“俱樂部活動”。對于海洋科技發達國家而言，公海保護區既可以作為保護海洋大國對海洋和國際海底壟斷性認知的手段，也可以作為有效設置技術和環境門檻限制在該領域競爭的工具。

目前，為了不影響先驅開發者在國際海底的既得權利，公海保護區的選址避開了與現有勘探區域的重疊，但隨著公海保護區的不斷發展以及國際海底勘探計劃和開采活動的增加，公海保護區的建立必然會對國際海底勘探開發安排造成一定程度的影響和限制?；诳茖W的不確定性和國際海底生態系統的脆弱性和難恢復性，國際社會認識到需要謹慎開展國際海底活動，特別是國際海底采礦。與發達國家相比，發展中國家在國際海底開展科學調查和研究正處于起步階段，過早建立公海保護區會對發展中國家參與分享國際海底礦產資源和生物資源有所限制，也就損害了公約確立的照顧“發展中國家特殊利益和需要”的宗旨。

二、公海保護區與海洋法公約的兼容性

公約的目的是在各國之間達成妥協，在海洋上建立協調機制。在建立現代海洋法律制度的過程中，各國也充分意識到在享有廣泛海洋權利的同時，需要對海洋承擔一定的義務，特別是各國需要承擔保護和保全海洋環境的義務，以實現開發利用海洋和保護海洋之間的平衡。

（一）公海保護區的目標與海洋法公約的宗旨具有一致性

公約第192條規定各國有保護和保全海洋環境的一般義務，并在第十二部分用四十五個條文專門規定海洋環境的保護和保全，具體內容包括防止、減少和控制海洋環境污染的措施，各國在全球性或區域性基礎之上的合作，對發展中國家的技術援助，對海洋環境的監測和評價，立法措施，執行措施，對破壞海洋環境的國際責任等。相比較而言，公約在海洋環境保護和保全部分規定的條文數量多于在領海和毗連區、專屬經濟區、公海部分（其中第二節專門規定公海生物資源的養護和管理）的條文數量，表明公約談判過程中各國代表對保護海洋環境問題的高度重視。

公約制定之后，1995年魚類種群協定對公海捕魚自由原則做了修正，以保護跨界和高度洄游類漁業資源。2002年，世界各國廣泛參與的約翰內斯堡世界可持續發展峰會（WSSD）強調必須加強對海洋的保護，并確認了建立公海保護區的必要性。2009年2月，鑒于世界海洋保護區的推進進程開展緩慢，聯合國大會通過決議，促請各國持續開展有成效的努力，發展多元化的保護工具和手段以保護脆弱的海洋生態系統，包括在可行的基礎上建立與國際法相協調的海洋保護區，特別是在公海上建立海洋保護區，以實現在2012年之前建立有代表性的海洋保護區的目標②。南極生物資源保護委員會、OSPAR（保護東北大西洋海洋環境公約）委員會在建立公海保護區的決議中均將聯合國的決議作為建立公海保護區的合法性支撐；各國、區域性漁業組織建立各種類型的公海保護區、漁業管理區均致力于從公約、聯合國決議中尋找法律支持。

鑒于此，在解釋公約，特別是解釋海洋環境保護和保全內容的時候，結合公約的上下文，并參考嗣后協定和嗣后慣例，應當認為國際社會已經認同了公約保護海洋環境的目的和宗旨，而公海保護區的目的是對海洋環境和生物資源提供充分保護，多次得到聯合國大會、《生物多樣性公約》締約國大會、聯合國糧農組織等國際組織決議的提倡。這些國際組織的活動以及由此產生的“軟法”性質的決議、文件等對建立公海保護區的實踐起到了重要的促進作用?？梢哉f，公海保護區的目標與公約的目的與宗旨并不違背，而是在一定程度上契合了公約關于海洋環境保護的具體內容，成為國際社會重點研究的海洋法前沿問題。

公約要求各國在適當情形下個別或聯合采取一切必要措施，以防止、減少和控制任何來源的海洋環境污染，并為此目的開展全球性和區域性的合作。至于具體的措施，公約并未具體規定，留給國家和國際社會在實踐中探索。結合各國就保護海洋環境開展的實踐和科學研究來看，“建立海洋保護區是保護海洋資源環境的一個重要途徑和國際性趨勢。海洋保護區通過控制干擾和物理破壞活動，有助于維持生態系統的生產力，保護重要的生態過程，它是保護海洋生物多樣性和防止海洋生態環境全面惡化的最有效途徑之一?！盵6]

國際社會已經就建立公海保護區的必要性取得了共識，例如在2000—2007年間,聯合國糧農組織( FAO)以“公海保護區和漁業”為主題,召開了多次專題研討會,旨在促進將公海保護區作為漁業管理的一種新方法,實現可持續性漁業和生物多樣性保護的多重目標。就國家實踐而言，除了美國在太平洋上建立的尚存爭議的公海保護區，各國并沒有展開單邊行動，但一些國家基于海洋環境保護的要求，已經事實上對某些公海區域行使著管轄權。例如，早在1995年，加拿大便以保護格陵蘭島的比目魚為理由，在國家管轄范圍以外的水域（距離加拿大海岸線245海里）攔截、登臨、扣留了一艘西班牙拖網漁船埃斯泰（Estai）號。西班牙認為其捕魚自由的權利遭致侵犯，訴至國際法院，但法院裁定沒有管轄權。盡管歐盟與加拿大談判解決了該問題，但加拿大在爭議的公海水域保護海洋生物資源的管轄權卻得到了延續。[7]

與國家的單邊行動相比，區域性組織在公海建立海洋保護區的實踐得到了國際社會的支持，面臨的反對之聲較少。在地中海地區，法國、意大利和摩納哥在2002年建立了保護海洋哺乳動物的派格拉斯公海保護區（Pelagos Sanctuary），禁止在該地區開展獵殺、捕獲等對海洋哺乳動物造成影響的活動。該保護區是地區合作建立的第一個覆蓋公海水域的海洋保護區，其覆蓋法國、意大利和摩納哥水域及部分公海，其中約53%位于國家管轄的海域范圍之外。[8]截至2013年，OSPAR委員會在東北大西洋的公海水域建立了7個公海保護區。2009年11月，南極海洋生物資源保護委員會批準建立南奧克尼島海洋保護區（South Orkneys Marine Protected Area）,被認為是世界上第一個真正意義上的公海保護區。此后，為推動在南極建立海洋保護區網絡，自2012年以來，美國、新西蘭每年都會在委員會會議上倡議在南極羅斯海建立海洋保護。美國、新西蘭2015年9月的提案減少了西北部一般保護區的面積，擴展了特別科研區的范圍，并致力于在海洋保護、可持續漁業活動的開展、科學研究等活動之間取得協調，但委員會咨詢各成員國意見之后認為各國不能達成一致，決定退回提案并不在2015年的會議上作進一步的討論。為了在羅斯海建立海洋保護區，美國、新西蘭展開了持續不斷的努力,只是南極地區涉及各國復雜的國家利益和地緣政治利益，各國很難在短期內達成完全一致的意見。但與此同時，根據各成員提出的不同意見，美國、新西蘭不斷修改、完善提案，增強其合理性和科學性，逐漸取得了大部分成員國的支持。

在國際層面，根據《國際防止船舶造成污染公約》及其議定書（MARPOL73/78），國際海事組織為防止船舶污染可以在某些特定的海域設立特別保護區，適用特別的排放限制、航行管制措施和航行報告制度；而保護標準更嚴格的特別敏感海域更是限制船舶進入。[9]2008年，《生物多樣性公約》締約國大會制定了允許成員國在公海和深海底選定“生態或生物多樣性重要區域”（Ecologically or Biologically Significant Areas）的技術標準；2014年，締約國大會進一步呼吁各國采取行動發展有代表性的海洋保護區網絡，將選定“生態或生物多樣性重要區域”的標準適用于建立公海保護區的海域。③

國際社會認為，要實現對全球海洋進行保護的目標，在公海建立數量更多、面積更大的海洋保護區是必不可少的。公約規定了各國利用海洋的權利，但各國對保護海洋環境義務的履行則顯得十分滯后。公海保護區與傳統的特殊物種保護方法相比，致力于棲息地的系統保護，更符合生態系統整體性和預防性保護的原則，也要求各國在全球性或區域性的基礎上進行合作，與公約第197條規定的合作義務高度契合。在實際效果上，公海保護區對海洋環境提供了有效的保護，在客觀上也加強了各國之間的合作以減少各國之間的沖突，可以視為履行公約義務的具體體現。

三、公海保護區與海洋法公約沖突性與兼容性的協調

公海保護區的建立和發展是一項系統性工程，需要立足于深入的科學研究，細致的可行性分析，正確選擇目標區域，符合生態系統方法的要求，更重要的是要有充分的國際法基礎。目前，公海保護區的相關國際法律框架尚未建立起來，并與現行海洋法律制度存在沖突。作為在海洋領域的重要“憲章”，公約既有支持公海保護區的內容，也有與公海保護區相沖突的條款。如何協調與公約相關內容的沖突將是建立和管理公海保護區必須要解決的法律問題。

在公海保護區與公約的協調上，不同的國家持有不同的立場。歐盟在建立公海保護區的議題上顯得非常積極，主張以公約為基礎制定第三部執行協定，重點解決公海保護區的建立和管理問題，同時以“一攬子計劃”的方式解決海洋基因資源、海洋技術轉讓等問題；這一主張在2011年聯合國不限成員名額非正式特設工作組會議上得到了中國、墨西哥的支持。美國則明確反對制定新協定以規制公海保護區，主張充分有效地執行現有協定并利用現有的國際海洋法機制解決公海保護區建立和管理過程中面臨的問題。美國的主張獲得了日本、韓國、冰島等國的支持?？傮w而言，就如何解決公海保護區與現行海洋法體系的沖突問題，各國的主張主要分為兩個方向，或者充分利用現有機制，或者發展一項新的協議。

這套書用1 5 0多個樸實、簡潔的甲骨文（少數金文和篆文）“畫”出了所有場景，用簡單、幽默的文字串聯起14個故事，不同的主題蘊含著同樣的情感——簡單、純粹、童真、童趣，讓孩子在故事中學習漢字，在閱讀中提高審美。從古老的甲骨文到今天的簡化漢字，從簡單的象形文字到完整的圖畫故事，孩子不僅可以看到每個字是怎么誕生和發展的，也可以從文字和故事背后了解到古時先民的生存環境、生活方式、社會政治和歷史文化。

2015年2月13日，研究海洋保護區議題的聯合國不限成員名額非正式特設工作組召開了一次重要會議，明確提出在公約基礎上發展一項新的有法律拘束力的協議以解決國家管轄范圍以外海洋生物多樣性保護和可持續利用問題，并決定建立籌備委員會，向所有國家開放，以向大會提出草案的實質建議。④在海洋法發展的歷程中，聯合國的作用不容忽視。在歷史上，聯合國召集了三次海洋法會議，并在第三次海洋法會議達成綜合性的海洋法憲章——《聯合國海洋法公約》。1994年執行協定和1995年魚類種群協定的達成，聯合國均起到了非常重要的作用。在海洋環境和海洋生物多樣性保護成為海洋法發展新方向的歷史背景下，聯合國再一次召集會議，達成一項新的執行協定，以形成完整的公海保護區制度也是有可能的。筆者認為，在聯合國體系內實現公海保護區與公約機制的協調是最好的選擇，聯合國的最新動向也表明制定新協定的方案越來越得到國際社會的支持，各國應建設性的參與新協定的談判和協商。

在新的執行協定達成或生效之前，要實現公海保護區與公約現有機制的協調，最重要的實踐應當是國際性司法機構的實踐。國際法院在漁業管轄權案、核試驗案、捕鯨案中關于國家海洋環境保護義務的論述有效促進了海洋環境保護法的發展；國際海洋法庭的咨詢管轄權得到確立，在未來不排除國際社會將公海保護區的議題提交給國際海洋法庭尋求咨詢意見的可能。國際性司法機構在具體的案件中通過解釋公約、發現和認定新近形成的國際習慣法，可以漸進地將公海保護區融進海洋法體系，推動公海保護區基本法律框架的形成，從而引導國際社會就公海保護區與公約的關系問題建立合理的協調機制，規范公海保護區在符合國際法的基礎上健康發展。

注釋：

①參見光明網——美國大幅拓展太平洋海洋保護區，資料來源http：//news.gmw.cn/2014-06/21/content_11679691.htm，最后訪問時間2015年10月6日。

②參見聯合國文件：A/RES/63/111。

③參見生物多樣性公約締約國大會文件：UNEP/CBD/COP/DEC/XII/22,paras.4-8.

④參見聯合國大會文件：A/69/780para 1.e.i。

[1]范曉婷.公海保護區的法律與實踐[M].北京：海洋出版社，2015：2—3.

[2]桂靜，范曉婷，王琦.國家管轄范圍以外公海保護區的現狀及對策分析[J].中國海洋法學評論,2011(1)：194—203.

[3](美)路易斯·B·宋恩，克里斯丁·古斯塔夫森·朱羅等.海洋法精要[M].第2版.傅崐成等，譯，上海：上海交通大學出版社,2014：226.

[4]劉丹.海洋生物資源保護的國際法[M].上海：上海人民出版社,2012：156.

[5]J Stanley Brown.Fur Seals and the Bering Sea Arbitration[J].Journal of the American Geographical Society of New York,1894(26)：180-193.

[6]鄭冬梅.公海保護區生態損害的評估方法[J].中共福建省委黨校學報,2009(12)：62—68.

[7]邵沙平.國際法院新近案例研究（1990—2003）[M].商務印書館，2006：292—315.

[8]宋穎,唐議.海洋保護區與漁業管理的關系及其在漁業管理中的應用[J].上海海洋大學學報,2010(5)：668—673.

[9]趙偉.海洋環境保護的國際法規范及其新發展[J].國際瞭望,2009(4)：81-82.

Research on the Relationship between High Seas Marine Protected Areas with the Current System of Law of the Sea——An Analysis Based on the United Nations’Convention on the Law of the Sea

XU Wang
(International Law Institution,Zhejiang Gongshang University,Hangzhou 310018,China)

High seas marine protected areas (HSMPAs)is an effective tool to protect marine environment and marine biological diversity beyond national jurisdiction.Establishing and managing HSMPAs needs to be based on international laws and in compatible with the convention on the law of the sea (CLOS).HSMPAs is both in conflict with and in compatible with CLOS at the same time.Harmonizing the relationship between the HSMPAs and the CLOS will help to establish and develop the HSMPAs system well.Before the international community reaches a new implementation agreement on HSMPAs,states should cooperate with each other on global or regional basis;at the same time,the practice of international judicial institutions will play an important role to lead the development of HSMPAs.

high seas marine protected areas;the convention on the law of the sea;conflict;compatibility

D996.9

A

1008-8318（2015）12-0007-06

2015-06-30

2015年度浙江工商大學法學基地研究生科研創新項目“國家管轄范圍之外海洋保護區的發展及其對中國的影響”的階段性成果（項目編號：2015Y004）。

許望（1990-），男，重慶人，碩士研究生。