發揮開發性金融作用推進重大水利工程建設

國家開發銀行評審三局

水利是國家基礎設施建設的優先領域，重大水利工程更是水利基礎設施體系的重點和關鍵。當前，中國經濟進入“新常態”，推動建設一批打基礎、管長遠、惠民生的重大水利工程，對于拉動投資需求、保障經濟穩定增長具有十分重要的意義。作為我國當前經濟建設發展中與棚改、鐵路并列的三大重點工作，國家開發銀行高度重視水利建設發展，認真貫徹落實黨中央、國務院指示精神，積極服務國家戰略，充分發揮開發性金融在重點領域、薄弱環節、關鍵時期的功能和作用，持續發力、精準發力，有效支持了一大批國家重點水利建設項目，取得了顯著成效。

日前，國務院正式批復了國家開發銀行深化改革方案，指出要堅持開發性金融機構定位，進一步完善運作模式，積極發揮在穩增長、調結構等方面的重要作用，加大對重點領域和薄弱環節的支持力度。這也體現了黨和國家對國家開發銀行工作包括水利融資工作取得成績的充分肯定。

4月17日，李克強總理來國家開發銀行考察時也對其水利融資工作提出了殷切期望，指出要創新融資模式，優化資源配置，加大對重大水利工程的支持力度，進一步發揮好開發性金融機構在重點領域、薄弱環節和關鍵時期的作用。

一、國家開發銀行支持水利建設整體情況

國家開發銀行自成立以來，始終把水利作為信貸優先支持領域，支持了所有關系全局、具有輻射帶動作用的重大水利工程及一批與人民群眾利益密切相關的民生水利項目。20余年間，國家開發銀行共支持水利項目2 700余個，截至2015年3月末，國家開發銀行累計發放水利貸款5 393億元，貸款余額3 327億元。國家開發銀行水利項目貸款發放占全國金融機構水利貸款50%以上，已成為水利建設融資的主力銀行。

1.大力度支持重大水利工程

1994年以來，國家開發銀行以國家銀行的擔當，不斷創新方式方法，支持了我國所有重大水利工程建設。2014年5月21日，國務院第48次常務會議確定了2014—2015兩年和“十三五”期間分步建設納入規劃的172項重大水利工程。國家開發銀行認真貫徹落實會議精神，積極配合水利部加快推進重大水利工程融資建設，與水利部共同梳理172項國家重大水利工程清單，建立項目跟蹤機制，對條件成熟的項目開通貸款評審、審議綠色通道，加快項目貸款評審承諾進度。其中，近期備受矚目的大藤峽水利樞紐工程便是一個十分具有代表性的案例。

廣西大藤峽水利樞紐工程是西江流域最后一個大型梯級電站，是珠江流域防洪控制性樞紐工程，也是2014年國務院確定的172項重大水利工程之一，列入國家發改委推動建設的七大類19項重點工程。工程實施后，可有效提升西江中下游的防洪保障能力，貫通西江流域航運通道，緩解廣西電力供需矛盾，抑制西江中下游及珠江三角洲地區咸潮上溯，改善灌區人畜飲水條件，項目的社會效益、經濟效益和環境效益顯著，對保障流域防洪和供水安全、促進地區經濟社會可持續發展具有不可替代的作用。該工程項目總投資342.2億元，在2014年10月8日國務院批復工程可研報告后，國家開發銀行以最快速度完成項目貸款評審。在評審過程中，國家開發銀行充分考慮了水利行業特點及項目自身特性，為項目提供包括超長貸款期限、超概算投資承諾、流動性保障及動態還款等多維度的資金保障方案。該融資方案將一攬子解決大藤峽水利樞紐項目在建設運營過程中因不可抗力因素出現的各種資金風險。11月，國家開發銀行率先為項目全額承諾貸款174億元，并負責牽頭組建銀團。2015年3月18日，國家開發銀行與借款人簽訂了 《廣西大藤峽水利樞紐工程項目綜合授信協議》。

為保證項目順利開展前期建設，國家開發銀行已于2014年11月發放了建設項目短期貸款2億元。同時，該工程移民工作涉及貴港、來賓、柳州等3個市6個縣，淹沒區影響人口約5萬人，移民安置和征地拆遷投資達120億元。為配合重點地市移民安置工作，國家開發銀行與相關市縣圍繞小城鎮建設、庫區移民搬遷和扶貧開發等方面進行了深入探討，同步編制系統性融資規劃，設計PPP模式融資，在安置點小城鎮基礎設施建設、現代化農業、工業示范園區以及農民工培訓、農民工創業等方面創新金融手段，設計符合當地實際情況和移民意愿的綜合開發方案，使轉移人口“想要出來、走得出來、住得下來、過好起來”。

截至2015年3月末，在已開工的57項和2015年擬開工的27項重大水利工程中，國家開發銀行已完成廣西大藤峽水利樞紐工程、新疆阿爾塔什水利樞紐工程、貴州夾巖水利樞紐工程、遼寧觀音閣水庫輸水工程、云南德厚水庫工程等17項重大水利工程貸款承諾，共承諾貸款1 602億元，累計發放貸款970億元；已啟動陜西引漢濟渭工程、山東莊里水庫等17項重大水利工程貸款評審；并為河南出山店水庫、湖南金塘沖水利樞紐工程等21項工程編寫項目融資方案。此外，國家開發銀行積極參與重大水利工程前期工作，借鑒重大項目融資經驗，主動為安徽引江濟淮、云南滇中引水、黃河古賢水庫等重大項目提供投融資咨詢建議。

2.全方位支持民生水利工程

多年來，國家開發銀行除了支持重大水利工程外，還為關系千萬百姓日常生活的民生水利工程提供了有力的融資支持，為造福百姓作出了突出貢獻。

“保障農村飲水安全，讓百姓喝上放心水”是黨中央、國務院向全國人民作出的鄭重承諾。我國農村居民飲水困難和飲水安全問題長期存在。全國農村有2.98億人、11.4萬個農村學校飲水不安全?！度珖r村飲水安全工程“十二五”規劃》明確提出，要全面解決農村人口和農村學校的飲水安全問題。

甘肅省干旱少雨，是嚴重缺水區，農村飲水困難，特別是58個貧困縣，飲水不安全人口492萬人，飲水安全問題比較突出，大部分群眾沿自然地形分散居住，缺少安全水源，取水條件不方便，依靠雨水生活，水質不達標，水性疾病較為常見，危害人民身體健康，制約當地經濟社會發展。2013年，為全面解決甘肅省農村飲水安全問題，推進扶貧攻堅進程，甘肅省政府決定以臨潭、臨夏、武山、兩當、山丹、通渭、東鄉7個縣為先行試點縣，采取以點促面的方式推進全省農村飲水安全項目建設。規劃2013—2014年，在7個試點縣內新建農村集中供水工程335處、分散式供水工程4處（水窖299眼）、維修改造農村集中式供水工程16處，全面解決7個試點縣109.01萬農村人口和12.53萬農村學校師生的飲水安全問題，項目總投資15億元。

但一直以來，農村飲水工程等民生水利工程由于其小、散、廣及公益性的特性，融資模式、還款保障措施等難以構建，大多金融機構不愿提供融資支持。

2013年5月，國家開發銀行向甘肅省政府遞交了《甘肅省扶貧開發咨詢報告》，提出了融資支持甘肅扶貧開發特別是農村飲水安全、農村道路等領域建設的工作思路和設想。針對農村飲水安全項目，國家開發銀行將7個試點縣的農村飲水安全項目 “聚零為整”，構建了政府統一規劃、指定法人統籌資金、行業平臺公司承貸實施、BT項下應收賬款質押的融資模式，并于8月為農村飲水安全項目提供貸款11億元，項目貸款期限12年。

在國家開發銀行支持的水利項目中，60%為公益性項目。國家開發銀行不斷創新探索，構建了多種適合公益性水利項目的融資模式，打通了融資瓶頸，并在全國范圍內推廣示范。截至目前，國家開發銀行累計發放農村飲水安全項目貸款84億元，支持了湖北、甘肅、山東、山西等地區農村飲水安全工程，惠及農村人口超過4 000萬人；累計發放病險水庫除險加固工程貸款35億元，加快了全國病險水庫改造進程；支持了300余個中小河流治理、江河堤防建設項目，累計貸款金額650億元，加快了河流治理進度，提高了城市及農村廣大地區防洪能力；為陜西省農業灌溉設施建設項目、青海省湟水北干渠扶貧灌溉工程、河南省濮陽市引黃灌溉調節水庫工程、新疆棉花高效節水灌溉工程等重點灌溉項目提供貸款90億元，為節約水資源、推動農業發展方式轉變作出積極貢獻。

二、國家開發銀行支持水利建設主要做法

1.加強銀政合作

國家開發銀行高度重視與水利部的戰略合作，2011年5月，作為第一家金融機構與水利部簽訂了開發性金融合作協議，聯合下發加強水利建設金融支持的意見。2015年3月，國家開發銀行與水利部簽署共同推進重大水利工程建設戰略合作備忘錄，進一步發揮水利部行業管理、組織協調優勢和國家開發銀行融資融智、資金引領優勢，共同創新政銀合作機制，推進水利建設發展。目前國家開發銀行37家分支機構均與當地水利主管部門建立了合作關系，與北京、河北、河南、陜西等24個省、直轄市、自治區水利廳或省級水利投融資公司簽訂了戰略合作協議，為貴州、江西、江蘇等省制定了“十二五”水利項目融資方案。

2.堅持規劃先行

規劃先行是開發性金融的重要原理，是中長期投融資提高前瞻性、把握主動權的重要途徑。國家開發銀行積極配合和參與水利部以及地方水利部門開展水利發展規劃和課題研究工作，組織參與和支持了《南水北調西線工程受水區水資源可持續利用對策研究》《西南五省重點水源工程建設融資規劃》等40多項水利發展規劃和專題研究，從源頭構建項目，設計融資方案。規劃合作密切了合作關系，謀劃了發展思路，引領了業務發展。

3.發揮融智優勢

國家開發銀行作為水利融資的主力銀行，20余年間，共支持水利項目2 700余個，積累了豐富的行業開發與評審經驗，熟悉掌握水利工程的特點，準確把握風險點，在實踐中充分發揮融智優勢，主動為地方政府、項目業主設計適合水利項目特點的融資方案，有效推動了水利事業健康發展。此外，為水利部自主編制《支持水利建設與發展咨詢報告》，提出了未來十年水利建設資金缺口解決方案，并結合開發性金融實踐，總結出多種符合水利特點的融資模式，為解決水利資金短缺問題提供了新思路，對推動水利投融資工作具有十分重要的借鑒參考意義。

4.創新融資模式

國家開發銀行切實發揮創新引領作用，構建適合水利特點的融資模式。與水利部共同研究水利投融資存在的問題，在融資主體、還款來源、信用結構等方面給予水利融資優惠政策。積極推動機制體制建設,探索形成了“政府整合資源、開行融資支持、平臺實施建設”三位一體的融資模式，解決了困擾水利系統多年的小型水利項目融資難的問題。同時，國家開發銀行發揮“投貸債租證”綜合金融優勢，為水利項目“量身定制”符合項目自身特點的多種融資模式，破解水利融資瓶頸。

5.發揮大額長期集中資金優勢

水利項目特別是重大水利工程具有投資大、建設運營周期長、盈利水平較低但較穩定的特點，需要有長期、穩健的資金“保駕護航”。國家開發銀行能夠提供集中大額長期資金滿足水利工程大規模建設、長期運營的需求，緩解現金流波動和經營壓力。

6.建立行業推動管理體系

為加快水利融資各項工作順利推進，國家開發銀行制定了行之有效的行業推動管理體系。一是建立內部行業考核機制，推動全行加大力度支持水利建設；二是創新評審制度方法，結合水利行業特點和政策，出臺了《關于水利項目開發評審的指導意見》等10項水利制度文件，完善了水利評審制度方法體系，給予水利行業優惠信貸政策，構建適合水利特點的融資模式，拓寬水利投融資渠道；三是加大資源統籌調配力度，在資金規模緊張時，全行統一調配，優先保障水利項目資金需求，確保重大水利工程順利實施建設。通過多種措施的推動，全行水利融資工作力度與服務水平得到全面加強與提升。

三、下一步工作重點

當前，我國經濟增長面臨很大的下行壓力，穩增長任務非常艱巨,投資將發揮關鍵作用，水利與棚改、鐵路“三箭齊發”，將是政府投資的直接發力點。在新的形勢下，國家開發銀行將按照黨中央、國務院部署，圍繞國家戰略重點和開發性金融機構定位，不斷研究創新融資機制，依托大額長期集中的融資手段，對水利持續發力、精準發力，打通融資瓶頸，為加快推動重大水利工程建設作出新的更大貢獻。

1.突出開發性金融特色

2015年，國家開發銀行安排專項規模900億元，重點支持172項重大水利工程及農村飲水安全。為水利項目提供全流程融智融資服務，根據項目自身特點構建完善的融資方案，提供多項資金保障措施。出臺多項水利優惠信貸政策，包括靈活的利率政策，延長貸款期限，多項金融產品搭配，建立綠色評審審批快通道等。

2.加大融資模式創新力度

研究融資支持水利發展的新模式，推動設立重大水利工程投資基金，直接融資與間接融資相結合，解決水利資金缺口，降低水利項目融資成本。繼續創新完善小型化、分散化、同質化民生水利項目投融資體制機制，以解決“融資難”為抓手，開拓新模式、研發新產品，加大對PPP模式和政府采購服務模式的探索力度。

3.擴大水利規劃合作，促進規劃成果轉化

國家開發銀行將積極配合水利部開展全國水利發展“十三五”規劃以及重大水利工程相關規劃的調研、編制、論證、實施工作，給予資金支持，提供投融資體制改革等對策建議，并做好規劃實施和落實，推動規劃成果向項目成果轉化。