萬家寨水庫水源地跨省生態補償機制分析

趙萍萍，毛春梅

(河海大學公共管理學院，211100，南京)

萬家寨水庫是山西省引黃入晉工程的水源地，其水質狀況關系千家萬戶的生命安全。由于萬家寨水利樞紐工程主要坐落于內蒙古自治區內，而水庫主要面向山西省供水，山西、內蒙古在水庫水質保護上存在著矛盾。為了更好地解決萬家寨水庫水質保護中出現的問題，理順上下游間的權利義務關系，本文引入跨省流域生態補償機制對萬家寨水庫水源地保護工作進行綜合分析。

一、萬家寨水庫概況

1.萬家寨水庫工程介紹

黃河北干流地區屬于我國的干旱、半干旱地區，水資源總量少，資源型缺水嚴重，僅山西、內蒙古地區的缺水量就曾達30億m3。山西和內蒙古是我國重要的能源和重化工基地，水資源短缺是限制其發展和升級的重要原因。為解決山西、內蒙古地區工農業和生活用水匱乏問題，1993年，由水利部攜手山西、內蒙古三方達成協議，出資建設萬家寨水利工程。萬家寨水庫的左岸位于山西與內蒙古的交界處，水庫主體位于內蒙古準格爾旗。

2.萬家寨工程效益分析

工程實施供水后，萬家寨水庫每年計劃向內蒙古準格爾旗供水2億m3、向山西供水12億 m3，樞紐發電系統分別接入山西及蒙西電網。萬家寨水庫向山西實施供水，從根本上保障了太原、大同等城市及沿線區域的用水安全，基本上解決了困擾當地工農業生產和民眾生活的水資源短缺問題。萬家寨水庫促進了山西、內蒙古經濟社會發展，為生態環境的保護和恢復提供了堅實保障。

根據相關資料統計，萬家寨水庫已累計向山西太原、朔州、大同等供水區實施供水總計14.96億m3，其中南干線向太原供水區實施城市及工業供水8.51億m3，向汾河上中游流域補充生態用水5.27億m3;北干線向朔州供水區實施城市及工業供水0.43億m3，向大同供水區實施城市及工業供水0.61億m3，向大同市文瀛湖、懷仁縣實施生態供水0.14億m3，為有效保護和涵養各供水區地下水資源、全面改善水生態環境、徹底扭轉地下水超采局面發揮了重要作用。作為黃河中游的第一級水庫，萬家寨水庫直接承受來自黃河上游的洪水和冰凌，大大減少了下游萬家寨至天橋河段的來冰量，冰凌危害基本得到控制。

二、萬家寨水庫污染分析

1.萬家寨水庫污染來源

萬家寨水庫的污染主要來自上游內蒙古的托克托縣、清水河縣、準格爾旗等周圍的區縣，主要污染源為工礦業和生活類污水。

①托克托縣。該縣有很多養殖、釀造等方面綜合發展的淀粉廠，其工業污廢水與城鎮生活污水一并排入大黑河，然后進入黃河干流，最后進入萬家寨水庫。此外，托克托縣還有電廠、制藥廠、化工廠等，這些工廠企業排放的污水廢水也會對萬家寨水庫的水質造成影響。

②清水河縣。該縣礦產資源豐富，工業主要以采礦業為主，礦產資源有煤、陶土、石灰巖、耐火黏土、高嶺土等，其中煤炭儲量18億t。對萬家寨水庫水質有影響的污染源主要有水泥廠、電石廠、鐵廠、焦化廠的污廢水以及城鎮生活污水等。

③準格爾旗。準格爾旗位于萬家寨水庫右岸，是一個以煤炭、電力、硫鐵礦、鐵礦石、鋁土礦等行業為主的工業縣。該地區對萬家寨水庫產生影響的主要污染來源為城鎮工業企業、生活污水和電廠、露天煤礦的污廢水等。

2.萬家寨水庫水質污染趨勢

萬家寨水庫作為山西省最主要的水源地，其水質狀況關系山西幾千萬民眾的基本生命安全。萬家寨水庫位于內蒙古，所以水質保護、管理的重點在內蒙古，山西擔心萬家寨水庫水質安全卻也鞭長莫及。水庫水源區屬于內蒙古工業較密集地區，排污嚴重，是萬家寨水庫的主要污染源。雖然萬家寨水庫水質在總體上達到了地表水Ⅲ類水質標準，但還是有未達到Ⅲ類水質標準的檢測項目，如溶解氧和總磷。在枯水期時污染物超標情況還會加劇，以至于水庫總體水質達不到Ⅲ類水質標準要求。就目前看來，萬家寨水庫的水質呈惡化趨勢，形勢嚴峻，下游用水安全存在嚴重隱患。

如若要求上游的內蒙古關停一些工礦企業，對其來說是個不小的損失，雖然相關地區有義務保護水質，但是當地也有生存權和發展權;水庫下游的山西有使用干凈水源的權利，也應當為此付出相應成本，為此，在這里探討跨省流域生態補償機制十分有必要。

三、萬家寨水庫跨省生態補償機制要素分析

從地理概念上來說，流域具有天然的整體屬性，是一個完整的系統，各要素間密不可分。流域的生態補償應該以流域的整體性特征為出發點，充分考慮上下游不同省份間的實際情況，明確生態補償所涉及的要素、原則、標準等。為落實好萬家寨水庫的跨省流域生態補償工作，首先必須要打破現有的流域管理行政分割、流域分級管理模式，理清上下游間的權利義務關系，構建內蒙古與山西間的流域生態補償溝通交流平臺，積極努力實現流域間的“利益共享，責任共擔”。

1.萬家寨水庫跨省流域生態補償的基本原則

(1)破壞者補償原則

流域是一個自然的完整生態系統，具有很強的整體性，牽一發而動全身，對流域內某項資源的開發利用很有可能會造成整個流域生態系統的破壞。這種跨省流域生態環境破壞所造成的相關者利益受損問題理應由破壞者買單，實行“開發者保護、破壞者恢復”的補償原則。

(2)受益者補償原則

生態環境的改善具有正外部性，即生態環境的改善會使很多人受益。流域生態環境的改善基本上不會是自然而然產生的，而是保護者付出腦力和體力勞動、資金成本等巨大代價才得來的，通常這些保護者因個體能力有限負擔不起如此巨大的成本投入。所以流域生態環境改善受益者應給予保護者相應的補償，以此來激勵保護者的積極行為。如果流域生態環境改善的受益對象是確定的，那么應當由其對生態環境保護者實行補償，支付相應的“生產成本”或“購買單價”;受益對象不確定時，代表社會公共利益的政府應該為這種正外部性獲益買單。

(3)保護者受償原則

流域生態環境保護者為保護改善生態環境投入了巨大的物力和財力，如果得不到應有的補償或財政支持，他們很難有能力將此行動繼續下去。更進一步說，如果保護者的工作得不到認可和回報，還會打擊他們工作的積極性，無人再愿意為生態環境保護出力，最后導致“公地悲劇”，長此以往則很不利于流域生態環境保護工作順利開展。

(4)公平性原則

一般而言，生態補償的公平性原則包括代內公平原則、代際公平原則與自然公平原則。代內公平原則是指在可預見的同一時期內要兼顧各方的生存權與發展權，協調好不同地區、不同主體間的權利義務關系，在實踐中要協調好社會、地方政府和中央政府、企業和個人等在流域生態環境利益分配中的關系，努力保障每一個個體都能切實享有平等的生存權與發展權。代際公平性原則就是指當代人在追求自身發展、開發自然資源的同時也要兼顧后代人的生存權與發展權，保證當代與后代共享生態利益。通過生態補償制度維持生態系統內各種物質和能量存量的穩定性，防止生態環境與自然資源發生代際退化，讓良好的生態環境一代代完整地傳承下去。

2.萬家寨水庫跨省流域生態補償標準

跨省流域生態補償標準的制定直接關系生態補償工作能否順利開展。沒有補償標準，一切生態補償都是空談，因此必須要精確分析、充分考慮，制定出公正、準確的跨省流域生態補償標準體系。制定標準時應當充分考慮補償者的支付能力、支付意愿以及被補償者作出的貢獻、受償意愿等，讓主客體雙方充分協商。確定跨省流域生態補償標準的方法有多種，這里主要討論以下幾種:

(1)根據生態環境功能的價值大小確定補償標準

跨省流域生態補償雖然涉及利益糾紛、利益再分配等問題，但這不是生態補償的最終目的，其最終目的是希望通過補償措施的實行來鼓勵流域上下游相關各方自覺進行生態環境的保護工作。生態環境的價值沒有商品貨幣關系那樣直觀明顯，正因為如此，很多時候生態環境的價值會被忽視。要解決這個誤區，可以將這些生態系統服務功能通過適當的經濟學方法貨幣化，從而更明顯地表達出其價值，并以此來確定生態補償標準。

(2)根據水庫上游相關地區生態環境保護建設成本和治污成本確定補償標準

歸總研究區內的生態環境保護建設和防治污染規劃，通過數據資料收集，計算出研究區內生態環境保護建設和防治污染的總成本。具體包括生態林保護與建設、環?；A設施及水利設施建設、水土流失治理、工業點源污染治理、種植業面源污染治理、畜禽養殖業綜合整治等方面的直接投入和發展權限損失，及由此對該地區農民造成的間接損失。

(3)根據機會成本的預測確定補償標準

機會成本是指因決定選擇某種方案而必須舍棄其他方案所帶來的收益，經常被用來進行決策風險性分析。流域內的各種資源是有限的、稀缺的，而有限的生態環境資源的用途又是多種多樣的，如何選擇方案使資源的經濟效益和社會效益最大化是人類社會的永久性追求。當選擇了其中一種方案就相應地放棄了將資源應用于其他方案的可能，也即失去了獲取其他方案收益的機會，我們把所放棄的其他選擇方案中最大的收益稱為該種資源選擇方案的機會成本。

(4)根據下游地區所需水量和水質確定補償標準

參照 《地表水環境質量標準》的規定，確定上游相關地區提供給下游地區的水資源水質應達到地表水Ⅲ類標準的等級。如果位于萬家寨水庫上游的內蒙古地區提供給下游山西的水資源質量符合Ⅲ類水質標準，那么山西、內蒙古之間無需進行補償;如果萬家寨水庫供給山西的水資源質量優于Ⅲ類水質標準，則山西省需要對內蒙古實行生態補償;反之，如果萬家寨水庫提供的水資源質量劣于Ⅲ類水質標準，內蒙古相關地區就應該對山西省實行生態補償。

①根據山西省從萬家寨水庫的引用水量來確定補償標準。流域生態補償金額的估算公式:

式中，P為生態補償支付金額，Q為下游引用水量，Li為第i種污染物水質提高的級別，Ci為第i種污染物提高一個級別凈化所需成本，Ni為水質超標的倍數。

②根據水資源價值確定補償標準。流域生態補償金額的估算公式:

式中，P為補償支付的數額，Q為水量，Pr為水資源費的市場價格，C為判斷函數(當上游供水水質優于Ⅲ類水時 C=1，否則 C=0)。

跨省流域生態補償機制能夠全面協調流域上游地區與下游地區之間的利益關系，在公平、平等基礎上對所在地區流域生態環境利益進行重新分配，實現了流域生態環境資源利用開發過程中開發者、破壞者對生態環境利益受損者、保護者、自然保護區的生態補償，對于解決由利益分配不公引起的各種矛盾與沖突，改善上下游地區利益得失使之趨于平衡是行之有效的辦法。

四、萬家寨水庫跨省生態補償機制建立的保障性條件

通過以上分析，總結提出以下萬家寨水庫跨省生態補償機制建立的保障性建議。

1.需要中央政府的頂層設計

流域生態補償說到底也就是對利益的再調整，勢必會引起流域上下游地區之間的利益沖突，只有依靠共同的上級或者中立機構進行調整，利益的重新分配才能得以開展。原因在于地方政府本身都會帶有自利傾向，下游政府一般不愿意主動給上游政府補償，這樣將會嚴重挫傷上游政府的積極性，會認為對流域生態環境保護的投入不值得、不公平，因為保護行為從一定程度上限制了自身經濟發展。有的上游地區甚至會對下游地區采取報復性措施，不保護甚至會破壞流域生態環境，這種雙方的非理性選擇最終會導致流域生態環境更加惡化，進入惡性循環。中央政府代表著全國共同利益，能夠超脫于地方政府的狹隘利益觀，站在國家的角度制定相關政策法規。同時，通過對省際政府的利益關系進行協調，重新調整省際的權利義務分配關系，使流域內市級政府通力合作，共同保護流域生態環境。

2.建立和完善跨省流域生態補償法律法規

由于生態補償的研究在我國起步較晚，特別是跨省級行政區域生態補償的研究更是如此，所以目前我國還沒有完整的國家層面專門的跨行政區域生態補償立法。相關地區的跨省流域生態補償實踐活動，多是按照強制性和約束性較弱的地方性政策文件或者是利益相關者雙方的協議來進行的。由于缺乏法律依據，跨省流域生態補償機制的嚴肅性與合法性遭到質疑，使補償工作難以落實，在很大程度上束縛了跨省流域生態補償工作的順利開展。加快建立和完善國家層面的跨省流域生態補償法律法規，將有助于從根本上解決我國流域生態補償實踐中法律依據缺乏的困境。

3.采用縱向與橫向相結合的生態補償資金轉移支付方式

我國流域生態補償資金多是以專項財政轉移支付的方式，通過財政系統層層轉移下撥，最后到達基層政府。多環節多層次的財政轉移支付極有可能導致流域生態補償資金在轉移過程中損耗流失，因此可以從調整專項財政轉移支付與一般性財政轉移支付的比重考慮，削減財政轉移支付層級，避免中途的資金損耗，提升資金轉移效率。為了實現社會公平，調和社會矛盾，我國目前在利益分配政策的制定中強調公平優先、兼顧效率。中央政府將更多的關注點放在調整地方利益上，努力縮小、平衡地區間的財政收入差異。這樣做雖然體現了公平公正原則，但是卻不可避免地造成對效率和優化資源配置等社會經濟目標的忽視?；诖?，在萬家寨水庫的生態補償金發放中可采用縱向與橫向相結合的方式，在以縱向財政轉移支付為主的同時也可以適當加大橫向財政轉移支付的比重，提高流域相關地方政府的運行效率。

4.選擇適當的跨省流域生態補償模式,生態補償資金應向當地民眾傾斜

經過層層分解，流域生態環境真正的保護者是最基層的當地民眾。流域上游保護生態環境必然會限制當地經濟發展，民眾的經濟利益受損嚴重，當地農民更是首當其沖。但是，我國目前的流域生態補償財政轉移支付機制主要是將資金下撥給地方政府，忽視了利益犧牲最大的當地農民。因此，如何真正將用于生態補償轉移支付的資金轉移到利益受損的農民手中是落實跨省流域生態補償機制繞不開的中心內容。

5.流域相關地區設立跨省生態補償管理協調機構

跨省流域生態補償管理協調機構是各方平等協商、共同管理的平臺，負責制定具體生態補償辦法，明確各項具體補償事宜。截至目前，水利部、環保部還未將萬家寨水庫列入水源地保護區進行專業化、合法化保護。山西曾想與內蒙古一起建議環保部把萬家寨水庫列入水源地保護區，但由于內蒙古與山西的利益訴求不統一而不了了之。為了共同的利益，在中央政府的協調幫助下，山西和內蒙古應協商一致，采取生態補償機制，盡量減少外部成本，盡快將萬家寨水庫列入水源地保護區，達到合作共贏的理想結果。

6.建立起民眾廣泛參與的社會監督機制

民眾參與跨省流域生態補償的監督機制應該包括實體和程序兩方面。在實體方面，跨省流域生態補償實踐中，相關地區的民眾應該并且能夠參與到補償主體與補償對象的協商和補償實踐等每一個環節中，中央和地方政府應采取切實的保障措施，保障流域內相關民眾真實擁有民主參與權和監督權。在程序方面，政府相關部門應保障民眾的知情權、異議權和申訴權?？缡×饔蛏鷳B補償管理協調機構以及其他相關部門可以使用多種傳播手段和傳播媒介將社會公眾關心的法律法規、政策規劃、流域水質情況、生態補償具體實踐情況等及時向社會公布。此外，還可以嘗試建立相關利益者聽證制度、專家咨詢制度、民主評議制度等，進一步拓展民眾參與跨省流域生態補償機制的渠道和范圍。

五、結 語

每個公民和合法的企業都有合法合理的生存權和發展權，如果要將萬家寨水庫列入水源地保護區，水庫周圍的工礦企業將面臨關閉問題，居民可能面臨移民搬遷問題。為保護水源地的生態環境以確保下游地區用水安全，萬家寨水庫上游和周邊企業、居民的生存權利、發展權利受到了損失，受益者與破壞者都應該對其給予生態補償，因而進行跨省流域生態補償分析、建立跨省流域生態補償機制對解決萬家寨水庫水質問題也就顯得尤為重要。

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