改革開放以來中共黨內法規中的黨員民主權利及其保障

邸乘光

(安徽省社會科學院馬克思主義研究所，安徽合肥230051)

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改革開放以來中共黨內法規中的黨員民主權利及其保障

邸乘光

(安徽省社會科學院馬克思主義研究所，安徽合肥230051)

黨員是黨的主體，居于主體地位，享有民主權利。黨章是黨的根本大法和最高行為規范。黨員權利及其保障既要通過黨章來確立，也要依靠黨章來保障，因而必然會在黨章中得以體現。改革開放后，中共先后召開第十二至十八次全國代表大會，制定了中共十二大黨章、通過了6部黨章修正案，其間還制定了《關于黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨員權利保障條例(試行)》及《中國共產黨黨員權利保障條例》。通過對這一時期中共歷部黨章及有關黨內重要法規的考察，我們可以清晰地看到，中共十一屆三中全會以來，黨內民主的發展逐步走上了健康發展的軌道，黨員民主權利及其保障迅速恢復并不斷完善，初步實現了制度化、規范化。

改革開放歷史新時期；黨章；黨內法規；黨員權利保障

中國共產黨是由“中國工人階級的有共產主義覺悟的先鋒戰士”“按照民主集中制組織起來”的馬克思主義政黨。黨員作為“黨的肌體的細胞”，同時也是這個黨的主體，亦即黨的組織、黨的權力、黨的生活、黨的工作、黨的建設和黨的事業的主體。[1]作為黨的主體，自然居于主體地位，而居于主體地位的根據和標志，就是享有一定的民主權利。黨員的民主權利通常是以黨章或其他黨內法規形式予以確認并加以保障的。能否合理賦予并切實保障黨員的民主權利，對黨的建設影響極大?；仡櫤涂疾炱溲葸M歷程，總結和汲取經驗教訓，對進一步擴大和保障黨員民主權利，發展黨內民主，增強黨的活力，協同推進黨的建設新的偉大工程和中國特色社會主義偉大事業，具有重要意義。

1978年12月召開的中共十一屆三中全會(以下簡稱“三中全會”),是建國以來中共歷史上具有深遠意義的偉大轉折?！叭腥珪币詠?，中共認真總結了歷史經驗特別是“文化大革命”的教訓，深刻認識到擴大和保障黨員民主權利、健全黨內民主制度、發展黨內民主的極端重要性，找到了通過改革創新推進包括黨員民主權利保障制度在內的黨內民主制度建設的正確路徑。30多年來，隨著中國政治民主化進程的加快，黨內民主有了很大發展，黨員民主權利及其保障制度也經歷了一個恢復、發展和逐步完善的歷史進程。中共這一時期歷次全國代表大會制定和修改的黨章及有關的黨內重要法規關于黨員民主權利及其保障的規定，是這一歷史進程的集中反映和權威記錄。

一、從《關于黨內政治生活的若干準則》到中共十二大黨章

“三中全會”作為建國以來中共歷史上具有深遠意義的偉大轉折，不僅開啟了中國改革開放歷史新時期，而且重新開啟了黨和國家的民主發展進程。在“三中全會”前夕召開的中央工作會議上，鄧小平發表極其重要的講話，即在中央工作會議閉幕會上所作的題為《解放思想，實事求是，團結一致向前看》的著名講話。這篇講話實際上是“三中全會”的主題報告，也是人們公認的中國改革開放的第一個宣言書。正是在這篇重要講話中，鄧小平率先提出要真正實現民主集中制，保障黨員權利。他明確指出：“因為在過去一個相當長的時間內，民主集中制沒有真正實行，離開民主講集中，民主太少?！薄爱斍斑@個時期，特別需要強調民主?！薄皯椃ê忘h章規定的公民權利、黨員權利、黨委委員的權利，必須堅決保障，任何人不得侵犯?！盵2]144“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障?！盵2]147這里不僅明確提出了黨員民主權利及其保障的問題，而且深刻揭示了黨章在保障黨員民主權利方面的至高地位和根本作用。正是在鄧小平積極倡導下，隨之舉行的“三中全會”根據歷史的經驗教訓，決定健全黨的民主集中制，健全黨規黨法，嚴肅黨紀。會議強調：“一定要保障黨員在黨內對上級領導直至中央常委提出批評性意見的權利，一切不符合黨的民主集中制和集體領導原則的做法應該堅決糾正?！盵3]131979年9月，中共十一屆四中全會討論通過的葉劍英代表黨中央、人大常委會和國務院在慶祝中華人民共和國成立35周年大會上的講話，也在總結歷史教訓的基礎上強調必須“切實保障全體黨員和全體公民的民主權利，使黨內民主和社會主義民主制度化、法律化?！盵3]231所有這些，都為在改革開放歷史新時期發展黨內民主、保障黨員權利奠定了思想基礎、提供了原則指導。

(一)《關于黨內政治生活的若干準則》與黨員民主權利及其保障

1980年2月，中共十一屆五中全會討論了《關于黨內政治生活的若干準則》(以下簡稱《準則》)?！稖蕜t》共有12條，它的草案在1979年2月由中央政治局原則通過，3月以后在黨內廣泛征求意見，經過幾次修改，由中央政治局再次通過后提交這次全會討論。全會認為，《準則》總結了中共幾十年來處理黨內關系的經驗教訓，特別是“文化大革命”十年間同林彪、“四人幫”斗爭的經驗教訓，是對黨章的必不可少的具體補充，對發揚黨內積極因素、克服消極因素，發揮黨員的先鋒模范作用，具有重要的意義。在《準則》中，至少有5條涉及黨員民主權利及其保障。

1.第六條強調“發揚黨內民主，正確對待不同意見”。該條規定：“發揚黨內民主，首先要允許黨員發表不同的意見，對問題進行充分的討論……”“要嚴格實行不抓辮子、不扣帽子、不打棍子的‘三不主義’?！薄耙m正一部分領導干部中缺乏民主精神，聽不得批評意見，甚至壓制批評的家長作風。對于任何黨員提出的批評和意見，只要是正確的，都應該采納和接受?！鳖I導干部中存在的“違反黨內民主制度和違反革命道德品質的行為”，特別“嚴重違法的罪行，必須受到黨紀國法的嚴懲”[3]424-425。這既涉及黨員參與黨內問題討論和發表不同意見的權利，以及對領導機關和領導干部提出批評和意見的權利；也涉及對黨員的這些民主權利的保護和保障。

2.第七條強調“保障黨員的權利不受侵犯”。該條規定：“各級黨組織必須切實保障黨員的各項權利。侵犯黨員權利的行為，是嚴重違反黨紀的?！薄包h員有權在黨的會議上和黨的報刊上參加關于黨的政策的制定和實施問題的討論，有權在黨的會議上對黨的任何組織和個人提出批評。黨員對黨的方針、政策、決議有不同意見，可以在黨的會議上提出，也可以向各級黨組織直至中央作口頭或書面的報告?！薄皩τ诜噶藝乐劐e誤拒不改正或不稱職的干部，黨員有權建議罷免或調換?！薄包h員對黨組織關于他本人或其他人的處理，有權在黨的會議上、或向上級組織直至中央提出聲明、申訴、控告和辯護。黨組織對黨員的聲明、申訴、控告和辯護必須及時處理或轉遞，不得扣壓，承辦單位不得推諉。申訴和控告信不許轉給被控告人處理。不許對申訴人或控告人進行打擊報復?！薄包h組織對黨員的鑒定、結論和處分決定，必須同本人見面。在通過處分決定的時候，如無特殊情況，應通知本人出席會議。黨組織要認真聽取和考慮本人的意見。如本人有不同的意見，應將組織決定和本人意見一并報上級黨組織審定?！盵3]426-427這一條涉及黨員多方面的民主權利，包括參加關于黨的政策的制定和實施問題討論的權利；對黨的組織和個人提出批評的權利；對黨的方針、政策、決議提出不同意見及向各級黨組織直至中央報告的權利；對黨的組織和黨的工作提出批評和建議的權利；對不稱職干部提出建議罷免或調換的權利；以及就黨組織關于本人或其他人的處理提出聲明、申訴、控告和辯護的權利等。同時，該條還確認了各級黨組織保障黨員各項權利的主體責任，明確了侵犯黨員權利行為的違反黨紀的性質，并且提出了保障黨員民主權利的一些具體舉措。

3.第八條強調“選舉要充分體現選舉人的意志”。該條規定：黨內“選舉要充分發揚民主，真正體現選舉人的意志，候選人名單要由黨員或代表通過充分醞釀討論提出。選舉應實行候選人多于應選人的差額選舉辦法，或者先采用差額選舉辦法產生候選人作為預選，然后進行正式選舉?！蜻x人的基本情況要向選舉人介紹清楚。選舉一律用無記名投票?！薄安坏靡幎ū仨氝x舉或不選舉某個人。個別有特殊情況的人，需要由組織上推薦選入的，也必須確實取得多數選舉人的同意。要堅決反對和防止侵犯黨員選舉權利，使選舉流于形式，妨礙選舉人體現自己意志的現象?！盵3]427黨員的選舉權與被選舉權是黨員最重要的民主權利。該條規定對保障黨員的選舉權與被選舉權具有重要意義。

4.第十條強調“正確對待犯錯誤的同志”。該條規定：“對于一切犯錯誤的同志，要歷史地全面地評價他們的功過是非，不要一犯錯誤就全盤否定”；“要給他們改正錯誤、繼續為黨工作的條件”；“對犯錯誤的同志進行批評是完全必要的，但是不可采取一哄而起的圍攻、不讓本人辯解、也不讓其他同志發表不同意見的‘斗爭會’方式”，“不準用超越黨的紀律或違犯國家法律的手段對待黨員”；“對人的處理應十分慎重。敵我矛盾和人民內部矛盾一時分不清的，先按人民內部矛盾處理”[3]429-430。這一條主要涉及犯錯誤黨員的民主權利，對保障犯錯誤的黨員的民主權利具有重要作用。

5.第十一條強調“接受黨和群眾的監督，不準搞特權”。該條規定：“所有的黨員都是平等的同志和戰友，黨的領導干部要以平等的態度待人，不能以為自己講的話不管正確與否，別人都得服從，更不能擺官架子，動輒訓人、罵人?！薄案骷夘I導干部要定期聽取所在單位的黨員和群眾的意見和評論?！盵3]431、432這一條主要涉及黨員在黨內的平等地位及對領導干部的監督權。黨員在黨內的平等地位，是落實黨員各項民主權利的重要基礎。沒有黨員在黨內的平等地位，其他民主權利都是空的，根本無法實現。

黨章對黨的性質和宗旨、路線和綱領、指導思想和奮斗目標、組織原則和組織機構、黨員義務和權利以及黨的紀律等作出根本規定，是最根本的黨內法規，是制定其他黨內法規的基礎和依據；準則對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規定，是僅次于黨章的黨內重要法規?！稖蕜t》的制定和施行，是我們黨在黨內政治生活(也包括基本組織生活)方面進行撥亂反正的重要成果，不僅恢復和擴大了黨員的民主權利，而且在一定程度上強化了對黨員民主權利的保護和保障，對發展黨內民主、調動黨員的積極性、創造性發揮了重要作用。

(二)中共十二大黨章高起點確立和拓展了黨員民主權利及其保障

1982年9月1日至11日，中國共產黨第十二次全國代表大會在北京舉行。大會通過了經過較長時間反復修改的《中國共產黨章程》(以下簡稱“十二大黨章”)?！笆簏h章”的形成經歷了比以往歷部黨章更長的時間和更大范圍的討論。早在中共十一屆五中全會召開之前，就已經形成了《中國共產黨章程》(修改草案)。1980年2月，中共十一屆五中全會既討論和通過了《關于黨內政治生活的若干準則》，也討論了《中國共產黨章程》(修改草案)。經過這次全會的討論，根據全會意見修改以后又發到全黨廣泛討論，然后又根據討論中提出的意見再加修改，最后才提請中共第十二次全國代表大會審議通過?！笆簏h章”總結和吸收了建黨以來尤其是執政以來的黨的建設的歷史經驗，繼承和發展了“七大黨章”和“八大黨章”的優點，清除了“十一大黨章”中“左”的錯誤，適應了改革開放和社會主義現代化建設對黨的建設的客觀需要，作出了一系列創新性規定，并且完善了黨章的結構體系,從根本上奠定了現行黨章的基本規范。從黨員民主權利及其保障方面來說，“十二大黨章”并不僅僅是恢復了“七大黨章”和“八大黨章”的有關規定，而是通過總結和吸取歷史的經驗教訓，在更高的起點上確立和拓展了黨員民主權利及其保障。

1.在第一章“黨員”中恢復了黨員權利專條，同時大大地擴展了黨員權利的內容?！笆簏h章”的第四條明確規定：“黨員享有下列權利：(一)參加黨的有關會議，閱讀黨的有關文件，接受黨的培養和訓練。(二)在黨的會議上和黨報黨刊上，參加關于黨的政策問題的討論。(三)對黨的工作提出建議和倡議。(四)在黨的會議上有根據地批評黨的任何組織和任何黨員，向黨負責地揭發、檢舉黨的任何組織和任何黨員違法亂紀的事實，要求處分違法亂紀的黨員，要求罷免或撤換不稱職的干部。(五)行使表決權、選舉權，有被選舉權。(六)在黨組織討論決定對黨員的黨紀處分或作出鑒定時，本人有權參加和進行申辯，其他黨員可以為他作證和辯護。(七)對黨的決議和政策如有不同意見，在堅決執行的前提下，可以聲明保留，并且可以把自己的意見向黨的上級組織直至中央提出。(八)向黨的上級組織直至中央提出請求、申訴和控告，并要求有關組織給以負責的答復?！盵4]70同時還特別強調：“黨的任何一級組織直至中央都無權剝奪黨員的上述權利?！盵4]71就其規定的權利項數而言，分別比“七大黨章”和“八大黨章”多了4條和1條；就其所規定權利的具體內容而言，第(一)項“參加黨的有關會議，閱讀黨的有關文件，接受黨的培養和訓練”，第(四)項中的“向黨負責地揭發、檢舉黨的任何組織和任何黨員違法亂紀的事實，要求處分違法亂紀的黨員，要求罷免或撤換不稱職的干部”，第(五)項中的“行使表決權”，第(六)項中的“在黨組織討論決定對黨員的黨紀處分或作出鑒定時……其他黨員可以為他作證和辯護”等，也都是“七大黨章”和“八大黨章”黨員權利專條中所不曾有的。所以說，“十二大黨章”關于黨員民主權利及其保障的規定，并不僅僅是對七大和八大黨章的有關規定的恢復，而是在更高的起點上對黨員民主權利及其保障的確立和拓展。

2.在其他相關“條文”中，重申或增加了涉及黨員民主權利及其保障的重要內容?！笆簏h章”不僅在第一章“黨員”之第四條專門規定了黨員的8項權利，而且在其他相關“條文”中重申或增加了涉及黨員民主權利及其保障的重要內容，其中直接涉及黨員民主權利及其保障至少有5章15條。

(1)在第一章“黨員”中有4條。第五條規定：“發展黨員，必須經過黨的支部”?！吧暾埲朦h的人，要填寫入黨志愿書，要有兩名正式黨員作介紹人，要經過支部大會通過和上級黨組織批準，并且經過預備期的考察，才能成為正式黨員?！盵4]71此條涉及黨員在支部大會討論接收新黨員時的參與權、知情權和表決權，同時也涉及黨員介紹他人入黨的權利。第七條規定：“預備黨員的義務同正式黨員一樣。預備黨員的權利，除了沒有表決權、選舉權和被選舉權以外，也同正式黨員一樣?！薄邦A備黨員預備期滿，黨的支部應當及時討論他能否轉為正式黨員?！A備黨員轉為正式黨員，或延長預備期，或取消預備黨員資格，都應當經支部大會討論通過和上級黨組織批準?！盵4]72前款涉及預備黨員的權利，與“八大黨章”相關規定完全相同。后款涉及黨員在支部大會討論預備黨員轉為正式黨員，或延長預備期，或取消預備黨員資格時的參與權、知情權和表決權。第八條規定：“每個黨員，不論職務高低，都必須編入黨的一個支部、小組或其他特定組織，參加黨的組織生活，接受黨內外群眾的監督?！盵4]72此條雖然只是關于黨員都必須參加組織生活的規定，但其中隱含了黨員的監督權——每個黨員都必須“接受黨內外群眾的監督”，自然意味著作為黨內群眾的黨員具有監督其他黨員的權利。第九條規定：“黨員有退黨的自由。黨員要求退黨，應當經支部大會討論后宣布除名……”，“勸黨員退黨，應當經支部大會討論決定……如被勸告退黨的黨員堅持不退，應當提交支部大會討論，決定讓他限期改正錯誤，或宣布把他除名……”，黨員自行脫黨的，“支部大會應當決定把這樣的黨員除名……”[4]72、73。該條不僅涉及黨員的退黨自由權，而且涉及要求退黨、被勸告退黨和自行脫黨的黨員所在支部其他黨員的相關權利(包括參與權、知情權和表決權等)。

(2)在第二章“黨的組織制度”中有2條。第十條規定：“黨的民主集中制的基本原則”包括“黨的各級領導機關，除它們派出的代表機關和在非黨組織中的黨組外，都由選舉產生”；“黨的上級組織要經常聽取下級組織和黨員群眾的意見……”。[4]73前項主要涉及到黨員的選舉權和被選舉權；后項則主要涉及黨員意見表達權(如果所表達的是批評性意見，則又含有監督權和批評權)。第十一條規定：“黨的各級代表大會的代表和委員會的產生，要體現選舉人的意志。選舉采用無記名投票的方式。候選人名單要由黨組織和選舉人充分醞釀討論?？梢越涍^預選產生候選人名單，然后進行正式選舉。也可以不經過預選，采用候選人數多于應選人數的辦法進行選舉。選舉人有了解候選人情況、要求改變候選人、不選任何一個候選人和另選他人的權利。任何組織和個人不得以任何方式強迫選舉人選舉或不選舉某個人?！盵4]74此條不僅直接涉及黨員在黨的基層組織選舉(包括選舉同級黨的委員會和上級黨的代表大會的代表)中的選舉權與被選舉權，而且還涉及相關的參與權(參與候選人名單的醞釀討論)、知情權(了解候選人的情況)、請求或建議權(要求改變候選人)及對黨員選舉權與被選舉權的保障。

(3)在第五章“黨的基層組織”中有3條。第三十條規定：在黨的基層組織中，“基層委員會由黨員大會或代表大會選舉產生，總支部委員會和支部委員會由黨員大會選舉產生?！盵4]81該條直接涉及到黨員的選舉權(選舉黨的支部委員會，或總支部委員會、基層委員會等)和被選舉權。第三十一條規定：“設立委員會的基層組織的黨員大會或代表大會，一般每年召開一次?？傊Р奎h員大會，一般每年召開兩次。支部黨員大會，一般每三個月召開一次?！薄盎鶎游瘑T會每屆任期三年，總支部委員會、支部委員會每屆任期兩年?！盵4]81該條雖然是關于設立委員會的基層組織的黨員大會或代表大會開會頻次和委員會任期的規定，但也關系著黨員多項民主權利(包括知情權、參與權、表決權、選舉權和被選舉權等)的實現。因為黨員參加上述有關黨員大會，是其行使和實現民主權利的重要途徑和形式。第三十二條規定：黨的基層組織的基本任務，包括“組織黨員認真學習馬克思列寧主義、毛澤東思想，學習黨的基本知識和黨的路線、方針、政策，學習科學、文化和業務”；“對黨員進行教育和管理，嚴格黨的組織生活，監督黨員切實履行義務，遵守紀律，保障黨員的權利不受侵犯”；“吸收黨員，收繳黨費，審查和鑒定黨員，表揚黨員中的模范事跡，維護和執行黨的紀律”；“開展批評和自我批評，揭露、改正工作中的缺點和錯誤。教育和監督黨員干部和其他任何工作人員嚴格遵守國法政紀……”；“教育黨員和群眾提高革命警惕……”[4]81-83該條雖然是關于黨的基層組織的基本任務的規定，但其中涉及到黨員的多項民主權利，包括參與權、知情權、介紹他人入黨權、意見表達權(包括批評權)、監督權、表決權和受教育權等；特別是把“保障黨員的權利不受侵犯”納入黨的基層組織的基本任務，對保障黨員民主權利具有重要意義。

(4)在第七章“黨的紀律”中有5條。第三十八條規定：“黨組織對違犯黨的紀律的黨員，應當本著懲前毖后、治病救人的精神，按照錯誤性質和情節輕重，給以批評教育直至紀律處分?！盵4]85該條所規定的雖然只是黨組織對違犯黨的紀律的黨員所應堅持的方針和原則，但其中也隱含著對黨員民主權利的尊重。第三十九條規定：“黨員在留黨察看期間沒有表決權、選舉權和被選舉權。黨員經過留黨察看，確已改正錯誤的，應當恢復其黨員的權利；堅持錯誤不改的，應當開除黨籍?！薄案骷夵h組織在決定或批準開除黨員黨籍的時候，應當全面研究有關的材料和意見，采取十分慎重的態度?！薄包h內嚴格禁止用違反黨章和國家法律的手段對待黨員，嚴格禁止打擊報復和誣告陷害。違反這些規定的組織或個人必須受到黨的紀律和國家法律的追究?！盵4]85-86該條是關于“黨的紀律處分”的規定，前款在“十一大黨章”有類似規定，中款部分地恢復了“八大黨章”的規定，后款則為“十二大黨章”新增加的。這些規定，既直接涉及被處分黨員的民主權利，同時更直接涉及對被處分黨員民主權利的保障。特別是新增加的一款，對保障黨員民主權利具有重要意義。第四十條規定：“對黨員的紀律處分，必須經過支部大會討論決定，報黨的基層委員會批準；如果涉及的問題比較重要或復雜，或給黨員以開除黨籍的處分，應分別不同情況，報縣級或縣級以上黨的紀律檢查委員會審查批準?！盵4]86該條既涉及被處分黨員所在支部的黨員在討論和作出對于黨員紀律處分決定時的參與權、知情權、意見表達權和表決權等，同時也涉及被處分黨員的民主權利及其保障。第四十一條規定：“黨組織對黨員作出處分決定，應當實事求是地查清事實。所要作出的處分決定和所依據的事實材料必須同本人見面，聽取他說明情況和申辯。決定后如果本人不服，可以提出申訴，有關黨組織必須負責處理或者迅速轉遞，不得扣壓?！盵4]86該條直接涉及被處分黨員的知情權、申辯權和申訴權，集中體現了對被處分黨員民主權利的保障。第四十二條規定：“堅決維護黨的紀律，是黨的每個組織的重要責任。黨組織如果在維護黨的紀律方面失職，必須受到追究?！盵4]86該條是“十二大黨章”新增加的內容，一方面是明確了黨的每個組織在維護黨的紀律方面的責任；另一方面是明確了黨組織在維護黨的紀律方面失職必究的原則。因為維護黨的紀律包括對侵犯黨員民主權利行為的查處，所以，該條也就具有保障黨員民主權利的重要意義和作用。

(5)在第八章“黨的紀律檢查機關”中有1條。第四十四條規定：“維護黨的章程和其他重要的規章制度”是“黨的中央和地方各級紀律檢查委員會的主要任務”之一?！爸醒牒偷胤礁骷壖o律檢查委員會，要經常對黨員進行遵守紀律的教育，作出關于維護黨紀的決定；檢查和處理黨的組織和黨員違反黨章黨紀和國家法律法令的比較重要或復雜的案件，決定或取消對這些案件中的黨員的處分；受理黨員的控告和申訴?！盵4]88該條雖然是關于黨的紀律檢查機關主要任務和職責的規定，但也直接涉及黨員民主權利及其保障。其中“維護黨的章程和其他重要的規章制度”，包含了維護黨的章程和其他重要的規章制度中關于黨員民主權利及其保障的規定；“經常對黨員進行遵守紀律的教育”，涉及黨員的受教育權利；“檢查和處理黨的組織和黨員違反黨章黨紀和國家法律法令的比較重要或復雜的案件”，理應包括嚴重侵犯黨員民主權利的有關案件；“受理黨員的控告和申訴”，更是直接涉及黨員的控告權和申訴權。

通過上述考察可知，“十二大黨章”作為中共在“三中全會”之后認真總結歷史的經驗教訓、進行各方面撥亂反正的基礎上制定的一部黨章，是一部較好地反映黨的實際情況、體現執政黨建設規律、適應改革開放和社會主義現代化建設對黨的自身建設的客觀需要的黨章。這部黨章根據歷史的經驗和教訓，清除了“十一大黨章”中“左”的錯誤，繼承和發展了“七大黨章”和“八大黨章”的優點，特別是吸收了《準則》中有關黨員民主權利及其保障的內容，對黨員民主權利及其保障作了更為全面、系統和科學的規定，形成了黨員民主權利及其保障的基本框架。此后，中共歷次全國代表大會在修改黨章時對黨員民主權利及其保障的規定基本上延續“十二大黨章”所確立的基本框架。在中共探索黨員民主權利及其保障的歷史演進中，“十二大黨章”是一座重要的里程碑。

二、從中共十三大黨章到《黨員權利保障條例(試行)》

中共十一屆五中全會、特別是十二大以后，隨著《準則》和“十二大黨章”的貫徹落實，不僅使黨員民主權利得以重新確認并有所擴大，而且逐步強化了對黨員民主權利的維護和保障，黨內生活趨于正常。但是，中共在黨員民主權利及其保障方面并沒有就此止步，而是繼續進行探索，這方面的成果主要集中體現在黨的全國代表大會修改的黨章(《黨章修正案》)及有關黨員權利保障的黨內法規中。

(一)中共十三大、十四大黨章中的黨員民主權利及其保障

1987年10月25日至11月1日,中國共產黨第十三次全國代表大會在北京舉行。這次大會高度關注政治體制改革并作出具體部署。中共十三大認為：“改革，特別是政治體制改革，將為我們黨的建設注入新的活力?！盵5]54“以黨內民主來逐步推動人民民主，是發展社會主義民主政治的一條切實可行、易于見效的途徑?！盵5]50-51因此，中共十三大報告從“加強黨的制度建設”的角度進一步強調了黨員民主權利及其保障，明確提出：“要切實保障黨章規定的黨員民主權利，制定保障黨員權利的具體條例。侵犯黨員的權利，就是違反黨的紀律，必須受到黨紀處分。要疏通黨內民主渠道和健全民主生活，使黨員對黨內事務有更多的了解和直接參與的機會?！盵5]51

中共十三大通過了關于《中國共產黨章程部分條文修正案》的決議。根據該《修正案》，“十三大黨章”對“十二大黨章”修正的內容有10條，其中與黨員民主權利及其保障相關的有1條，即將第十一條中“可以經過預選產生候選人名單，然后進行正式選舉。也可以不經過預選，采用候選人數多于應選人數的辦法進行選舉”修改為：“可以直接采用候選人數多于應選人數的差額選舉辦法進行正式選舉。也可以先采用差額選舉辦法進行預選，產生候選人名單，然后進行正式選舉?！盵5]62該條是關于“黨的各級代表大會的代表和委員會”選舉產生的具體辦法的規定，自然涉及黨員的選舉權和被選舉權，即黨員在基層黨組織選舉出席上一級黨的代表大會的代表和本級委員會時的選舉權和被選舉權。但就該條所修改的具體內容而言，并不直接影響黨員的選舉權和被選舉權。

1992年10月12日至19日，中國共產黨第十四次全國代表大會在北京舉行。江澤民在中共十四大報告中，從“堅持和健全民主集中制，維護黨的團結和統一”的角度強調指出：“只有實行民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合，才能充分發揮各級黨組織和廣大黨員的積極性創造性，集中全黨智慧，保證黨的決策的正確和有效實施，增強黨的紀律和戰斗力，使我們的事業順利前進。要進一步發揚黨內民主，加強制度建設，切實保障各級黨組織和黨員的民主權利。疏通和拓寬黨內民主渠道，使黨員的意見、建議、批評能夠及時準確地反映上來。在黨內生活中發揚講真話不講假話、言行一致的優良作風，支持和保護黨員依據黨章規定的權利發表意見。對侵犯黨員民主權利，壓制黨員批評，進行打擊報復或誣告陷害的人和事，要認真查處?！盵6]44

大會通過了關于《中國共產黨章程》(修正案)(以下簡稱“十四大黨章”)的決議?！笆拇簏h章”所作修改比較多，內容既包括總綱部分，也包括條文部分，其中與黨員民主權利及其保障有關的內容有：

在總綱部分，對黨的建設必須堅持的“基本要求”之“堅持民主集中制”一項增加了新內容、提出了新要求，把“在民主的基礎上實行高度的集中”修改為“民主集中制是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合”，并指出這“既是黨的根本組織原則，也是群眾路線在黨的生活中的運用”；強調“必須充分發揚黨內民主，發揮各級黨組織和廣大黨員的積極性創造性”；要求“努力造成又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統一意志又有個人心情舒暢的生動活潑的政治局面”[7]95。這雖然只是關于堅持民主集中制的一些原則要求，但對于進一步深刻認識、擴大和保障黨員民主權利，確實具有重要意義。

在條文部分，修改的內容與黨員民主權利及其保障相關的有多條：一是第一章“黨員”之第五條關于“發展黨員”的規定，內容有增刪，但沒有具體涉及黨員民主權利及其保障；二是第一章“黨員”之第九條第二款關于“勸黨員退黨”的規定，文字上有調整和修改，將“黨員缺乏革命意志，不履行黨員義務，不符合黨員條件，經多次教育仍無轉變的，應當勸他退黨?！绫粍窀嫱它h的黨員堅持不退，應當提交支部大會討論，決定讓他限期改正錯誤，或宣布把他除名……”修改為：“黨員缺乏革命意志，不履行黨員義務，不符合黨員條件，黨的支部應當對他進行教育，要求他限期改正；經教育仍無轉變的，應當勸他退黨?！绫粍窀嫱它h的黨員堅持不退，應當提交支部大會討論，決定把他除名……”[7]100-101該條涉及被勸告退黨的黨員的民主權利。對照修改前的內容，雖然并無原則性的修改，但增加了一個層次，整合并理順了其間的邏輯關系，更重要的是把“黨的支部應當對他進行教育，要求他限期改正”作為第一個層次挺在前面，這就凸顯了黨的支部在黨員教育和管理方面的責任和對被勸告退黨的黨員權利特別是受教育權利的尊重和保護。三是第五章“黨的基層組織”中，適當調整了黨的基層組織的任期，修改完善了黨的基層組織的基本任務，同時根據實際工作需要進一步明確了各類黨的基層組織的職責。這雖然或多或少地涉及黨員民主權利，比如黨的基層組織的任期的調整，就會涉及黨員行使選舉權和被選舉權的頻次，等等，但并沒有實質性地影響黨員民主權利及其保障。

(二)《黨員權利保障條例(試行)》與黨員民主權利及其保障

“三中全會”以來，中共中央一直高度重視黨員權利保障問題。1982年9月，“十二大黨章”中規定了黨員享有的八項權利；1987年10月，中共十三大明確提出“要切實保障黨章規定的黨員民主權利，制定保障黨員權利的具體條例”；1994年9月，中共十四屆四中全會決定再次強調“要制定黨員權利保障條例。明確黨員正確行使權利的原則和保障黨員行使權利的措施”[8]962；1995年1月，中共中央正式頒布了《中國共產黨黨員權利保障條例(試行)》(以下簡稱《黨員權利保障條例(試行)》)?！饵h員權利保障條例(試行)》是一個重要的黨內法規，也是中共歷史上第一個保障黨員民主權利的專門黨內法規?！饵h員權利保障條例(試行)》共6章35條，對保障黨員權利的正常行使和不受侵犯具有重要意義。

1.第一章“總則”有7條，是對《黨員權利保障條例(試行)》制定的指導思想、法律依據、基本原則、適用范圍等問題的總的規定及闡述。其中：第一條明確了制定《黨員權利保障條例(試行)》的目的和根據：“為了發揚黨內民主，健全黨內生活，保障黨員權利的正常行使和不受侵犯，根據《中國共產黨章程》，特制定本條例?！盵8]1149第二條和第七條從兩個方面強調了黨員權利的不可侵犯性：“黨員享有的黨章規定的各項權利必須受到尊重和保護，任何黨員、黨的任何一級組織都無權剝奪?！薄叭魏吻址更h員權利的行為，都應受到追究；情節嚴重的，必須受到黨紀處分?！盵8]1149、1150第三至第六條則規定了保障黨員權利必須堅持的基本原則，包括堅持民主集中制的原則、堅持在黨的紀律面前人人平等的原則、堅持權利與義務相統一的原則、堅持實事求是的原則。

2.第二章“黨員享有的各項權利”有8條，分別對應黨章規定的黨員的八項權利，是對黨員享有的各種權利的明確規定，是《黨員權利保障條例(試行)》的核心內容。黨章雖然明確規定了黨員的八項權利，但由于黨章是黨的“根本大法”，對黨員的各項權利的規定只能是原則性、概括性的，不可能具體和細化。在黨內生活實踐中，要使黨員正確行使這些權利,就必須把這些權利進一步具體化,使之具有可操作性?！饵h員權利保障條例(試行)》關于“黨員享有的各項權利”的8條規定，就是黨章規定的黨員的八項權利的細化、具體化，使之更具有可操作性。例如：黨章規定黨員有“參加黨的有關會議”的權利, 第八條將其具體為：“黨員有權參加黨小組會、支部大會、黨員大會及按其擔任的黨內職務和代表資格應當參加的各種會議?！盵8]1150黨章規定黨員有“在黨的會議上和黨報黨刊上，參加關于黨的政策問題的討論”的權利，第九條將其具體為：“黨員有權在黨的會議上參加關于黨的政策和理論問題的討論，可以在黨的會議上充分發表自己的意見?！薄包h員有權在黨報黨刊上參加黨的中央和地方組織組織的關于黨的政策和理論問題的討論。討論中黨員以個人名義投送稿件無須經過其所在黨組織審閱或批準?！盵8]1150黨章規定黨員有“對黨的工作提出建議和倡議”的權利，第十條將其具體為：“黨員有權以口頭或書面方式對本單位、本地區、本部門黨組織，上級黨組織直至中央的各方面工作提出建議和倡議?！盵8]1150黨章規定黨員有“在黨的會議上有根據地批評黨的任何組織和任何黨員，向黨負責地揭發、檢舉黨的任何組織和任何黨員違法亂紀的事實，要求處分違法亂紀的黨員，要求罷免或撤換不稱職的干部”的權利，第十一條將其具體為：“黨員有權在黨的會議上有根據地批評黨的任何組織和任何黨員，也有權以寫信的方式有根據地批評黨的任何組織和任何黨員……”，“黨員有權以口頭或書面的方式向黨的各級組織直至中央負責地揭發、檢舉黨的任何組織和任何黨員違法違紀的事實，有權要求處分違法違紀的黨員?！薄包h員有權要求黨的組織罷免或撤換不稱職的黨員領導干部的職務?！盵8]1150-1151黨章規定黨員“行使表決權、選舉權，有被選舉權”，第十二條將其具體為：“黨組織討論決定問題，要執行少數服從多數的原則。決定重要問題，應充分進行協商、醞釀，必要時進行表決。參加表決的黨員有表示贊成、反對的權利，也可以棄權?！薄懊總€正式黨員都享有選舉權和被選舉權(正在受留黨察看處分的黨員除外)。選舉人有了解候選人情況、要求改變候選人、不選任何一個候選人和另選他人的權利?！盵8]1151-1152黨章規定“在黨組織討論決定對黨員的黨紀處分或作出鑒定時，本人有權參加和進行申辯，其他黨員可以為他作證和辯護”， 第十三條將其具體為：“在黨的支部大會討論決定對黨員的黨紀處分時，在黨組織對黨員作出鑒定時，本人均有權參加和進行申辯，其他黨員可以為其作證和辯護?！盵8]1152黨章規定黨員“對黨的決議和政策如有不同意見，在堅決執行的前提下，可以聲明保留，并且可以把自己的意見向黨的上級組織直至中央提出”，第十四條將黨員行使聲明保留不同意見的權利的方式具體為“有權以口頭或書面的方式向黨組織聲明保留”[8]1152。黨章規定黨員有“向黨的上級組織直至中央提出請求、申訴和控告，并要求有關組織給以負責的答復”的權利，第十五條將其具體為：“黨員在政治、工作、學習等方面遇到重要問題，需要黨組織幫助解決的，有權向各級黨組織直至中央提出請求?！薄包h員對于黨組織給予本人或其他黨員的處分、鑒定、審查結論或其他處理不服，有權逐級向黨組織直至中央提出申訴?！薄包h員的各項合法權益受到黨組織或其他黨員的侵害時，有權向上級黨組織直至中央提出控告?！盵8]1152

3.第三章“對黨員各項權利的保護”也有8條，與黨章和《黨員權利保障條例(試行)》規定的黨員的八項權利一一對應，是對黨組織如何維護黨員各項權利的規定。其中，第十六條是關于黨組織保障黨員參加黨的會議、閱讀黨的文件、接受黨組織教育和培訓權利的具體規定。要求黨組織“要創造條件，保障黨員及時參加其應當參加的各種會議”，并在黨的有關重要會議之后“按有關規定和要求及時將會議內容和決議向黨員傳達”；“應給黨員提供閱讀黨的文件的必要條件”；“要有計劃地采取多種形式，經常對黨員進行教育和培訓”[8]1152-1153。第十七條是關于保障黨員在黨的會議上和黨報黨刊上參加關于黨的政策和理論問題討論權利的具體規定。要求黨組織“要根據上級黨組織的安排，組織和引導黨員參加關于黨的政策問題的討論”；“決定在會議上和黨報黨刊上討論某方面問題時，應將討論的時間、方式和內容，通過適當方式告知黨員，以便黨員參加討論”[8]1153。第十八條是關于保障黨員對黨的工作提出建議和倡議權利的規定。要求黨組織“要支持和鼓勵黨員對黨的工作提出建議和倡議”；對黨員提出的建議和倡議“應認真研究，合理的應予采納并告知提出建議和倡議的黨員”；對于改進黨的工作有重要價值的“應給予表揚和鼓勵”[8]1153。第十九條是關于黨組織保障黨員行使批評權、檢舉權、控告權和要求罷免權的具體規定及相關原則。要求黨組織“要支持黨員在黨內開展批評和自我批評，支持黨員同各種違法違紀行為和不正之風作斗爭”；“對于黨員的批評、檢舉、控告和罷免要求，應及時受理，然后按照‘分級負責、分工歸口’的工作制度進行處理”；“對于署名的批評人、檢舉人和控告人，應進行回訪或回函并告知處理結果”?！耙Ｗo檢舉人和控告人。對檢舉人、控告人及檢舉、控告內容，應當保密。不準將檢舉控告材料轉給被檢舉、被控告的組織和人員。嚴禁對批評人、檢舉人、控告人歧視、刁難壓制，嚴禁各種形式的打擊報復?！薄皩θ鐚崣z舉、控告或反映情況的，應予以支持、鼓勵。對檢舉、控告不完全屬實的，除對不屬實的部分予以解釋說明外，對屬實的部分應予以處理?！盵8]1153-1154第二十條是關于黨組織保障黨員表決權、選舉權、被選舉權的具體規定。要求黨組織“在黨的會議上按規定進行表決時，應根據不同情況，采取舉手表決或投票表決的方式。要保護參加表決的黨員享有平等的表決權，每一票具有同等效力”?！霸诎凑找幎ㄟM行選舉時，要充分體現選舉人的意志。候選人名單要經選舉人充分醞釀討論后確定。任何組織和個人不得以任何方式，強迫選舉入選舉或不選舉某個人，不得阻撓有表決權或選舉權的人到場，不得采用非組織活動拉選票破壞選舉”[8]1154。第二十一條是關于保障黨員在被處分時所應享有的合法權利的具體規定。要求黨組織“對黨員作出的處分決定和所依據的事實材料必須同本人見面，聽取本人說明情況和申辯。對于黨員的申辯及其他黨員為之作的證明和辯護，有關黨組織要認真聽取，進一步核實，采納其合理意見。不予采納的，要向本人說明不予采納的理由。對黨員實事求是的申辯、作證和辯護，不得進行追究”?！包h組織對黨員作出處分決定后，本人對處分決定要簽署意見。如本人提出不同意見，有關黨組織應寫出書面說明，然后將處分決定、本人對處分決定的意見、黨組織對其意見的書面說明一并上報審批”[8]1154-1155。第二十二條是對黨組織如何對待持有不同意見的黨員的規定。要求“黨組織要善于傾聽各種不同意見。對于持有不同意見的黨員，只要他們堅決執行黨的決議和政策，就不得對他們進行紀律追究”[8]1155。第二十三條是對黨組織如何處理黨員的申訴、如何對待黨員提出的請求的規定。要求“黨組織要認真處理黨員的申訴。對于黨員的申訴，應由作出或批準處分、鑒定、審查結論或其他處理的黨組織進行復查或復議。上級黨組織認為必要時，可以直接或指定有關黨組織進行復查或復議。應按照全錯全糾、部分錯部分糾、不錯不糾的原則，實事求是地處理。復查或復議的結果應告知申訴人?！薄皩h員提出的請求，凡屬合理而且能夠解決的，黨組織應認真及時地予以解決；對于要求合理，但一時解決不了的，要說明情況，并積極創造條件，爭取早日解決……”[8]1155

4.第四章“對侵犯黨員權利行為的懲處”有4條，是關于黨組織如何對侵犯黨員權利行為進行處理的規定，是黨員各項權利得以徹底實現的必要保證。其中，第二十四條是對侵犯黨員權利行為的處理方式的具體規定。對侵犯黨員權利行為的處理是保障黨員權利的重要環節。本條規定對于侵犯黨員權利行為的處理方式，除黨章規定的黨紀處分種類外，還可以根據情節和后果，采取以下非黨紀處分的處理方式：(一)責令停止侵權行為；(二)口頭批評；(三)責令賠禮道歉；(四)責令作出檢查；(五)通報批評；(六)黨組織認為需要采取的其他方式。上述非黨紀處分的處理方式可以獨立使用，也可以合并使用或與黨紀處分合并使用。本條規定的6種非黨紀處分的處理方式是黨處理黨內矛盾、調整黨內關系的新方法、新手段。第二十五條是對輕微侵犯黨員權利行為適用處理方式的規定，即“按第二十四條非黨紀處分的處理方式處理”[8]1156。第二十六條是對侵犯黨員權利且“情節較重的或造成嚴重后果的”的行為(具體列出了8種行為)適用處理方式的規定，即“必須給予黨紀處分”[8]1156。第二十七條是對侵犯黨員權利的黨組織及該組織主要負責人適用處理方式的規定，即“除對該組織按本條例第二十四條非黨紀處分的處理方式或黨章規定的處理方式進行處理外，還應追究該組織主要負責人的責任，情節嚴重或造成嚴重后果的，必須給予黨紀處分”[8]1157。

5.第五章“程序和責任”有5條，是對《黨員權利保障條例(試行)》的操作實施規程及各級黨組織對條例實施的職責及權限的規定。其中，第二十八條是對黨員權利受到黨組織或黨員侵犯時如何控告和處理的程序的規定。第二十九條是對黨員權利受到黨外組織或個人侵害時如何處理的規定。第三十條是對黨員權利受到侵犯而影響工作、生活或其他合法權益，黨組織如何提供保護的規定。第三十一條是對各級黨組織和黨的領導干部在保護黨員權利方面職責的規定。第三十二條是對執法主體的規定(“黨的各級委員會、紀律檢查委員會負責本條例的實施、監督和檢查”[8]1158)。

6.第六章“附則” 有3條，是對《黨員權利保障條例(試行)》作為黨的專項法規的地位、解釋權及實施日期的規定。其中第三十三條規定：“省、自治區、直轄市黨的委員會可根據本條例制定實施細則，并報中央備案?！盵8]1158

《黨員權利保障條例(試行)》是我黨歷史上第一個保護黨員民主權利的專門黨內法規。該條例從黨員權利的行使、黨組織對黨員各項權利的保護、對侵犯黨員權利行為的懲處、明確程序與責任等方面對黨員權利保障的基本方面和環節作出全面系統的規定。其中，黨員權利的行使進一步具體化,是保障黨員權利的首要問題；各級黨組織和黨員領導干部為黨員行使權利創造條件、提供保護, 是保障黨員權利的關鍵；對侵犯黨員權利行為的懲處，是保障黨員權利的重要環節；明確程序和責任，是保障黨員權利的工作得以落實的重要保證。它的頒布和實施，對落實和保障黨章規定的黨員權利、發展黨內民主，調動廣大黨員的積極性、創造性，具有十分重要的意義。

1995年2月27日，中共中央印發了《中國共產黨紀律處分條例(試行)》(以下簡稱《紀律處分條例(試行)》?！都o律處分條例(試行)》與《黨員權利保障條例(試行)》相呼應，對侵犯黨員權利行為的紀律處分作了明確規定，為具體處分黨內各種侵犯黨員權利行為提供了依據，對切實保障黨員民主權利具有重要意義。

三、從中共十六大黨章到《中國共產黨黨員權利保障條例》

1995年1月《黨員權利保障條例(試行)》頒布實施以后，黨員民主權利的行使得到了進一步保障。此后，經過中共十五大和十六大，到2004年9月中共十六屆四中全會，中共繼續進行擴大和保障黨員民主權利的探索，這方面的成果集中反映在中共十六大黨章和《中國共產黨黨員權利保障條例》中。

(一)中共十六大黨章中的黨員民主權利及其保障

1997年9月12日至18日，中國共產黨第十五次全國代表大會在北京舉行。江澤民在中共十五大報告中強調：“要進一步發揚民主，保障黨員的民主權利，疏通和拓寬黨內民主渠道，充分發揮全黨的積極性和創造性?！盵9]47大會通過了《中國共產黨章程修正案》。該《修正案》的內容主要集中在一個重大問題上，即在黨章中明確將鄧小平理論確立為黨的指導思想，因而沒有涉及到黨員民主權利及其保障的具體內容。

2002年11月8日至14日，中國共產黨第十六次全國代表大會在北京舉行。江澤民在中共十六大報告中進一步強調：“黨內民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示范和帶動作用。要以保障黨員民主權利為基礎，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，從改革體制機制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度?！盵10]39大會通過了《中國共產黨章程(修正案)》(以下簡稱“十六大黨章”)。這次修改黨章堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和黨的基本路線為指導，認真貫徹“三個代表”重要思想，把中共十六大報告中確立的重大理論觀點和重大方針政策納入黨章，以適應新形勢新任務對黨的工作和黨的建設提出的新要求。遵循這一總的原則，“十六大黨章”既對總綱部分作了一些重要修改，同時也對條文部分作了一些重要修改，其中有些修改涉及黨員民主權利及其保障。

一方面，在總綱部分，在關于“堅持民主集中制”的基本要求中，“十六大黨章”較之此前的黨章增加了“加強對黨的領導機關和黨員領導干部的監督，不斷完善黨內監督制度”[11]65的新內容、新要求。這與黨員民主權利及其保障是密切相關的。首先，就“加強對黨的領導機關和黨員領導干部的監督”來說，監督的主體是多方面的，其中的一個重要方面，就是廣大黨員。監督黨的領導機關和黨員領導干部是黨員的民主權利，加強監督自然意味擴大或強化黨員的監督權利。其次，就“不斷完善黨內監督制度”來說，完善黨內監督制度既是加強監督的需要，也是對加強監督的保障。對于廣大黨員來講，完善黨內監督制度既意味著監督權利的進一步具體化、制度化與行使監督權利的規范化、程序化，增強了實施監督的可操作性和具體監督的有效性，同時也意味著黨員行使監督權利有了進一步的制度保障。

另一方面，在條文部分，與黨員民主權利及其保障相關的修改也有幾處。在第五章“黨的基層組織”中有多條作了修改，包括在設立黨的基層組織的基層單位中增加了“社會團體”和“社會中介組織”；將黨的基層委員會每屆任期“三年或四年”改為“三年至五年”；將村“黨支部”改為村“黨組織”；將“全民所有制企業中黨的基層組織”改為“國有企業和集體企業中黨的基層組織”，同時增加了“非公有制經濟組織中黨的基層組織”一款。這方面的修改，雖與這些基層黨組織中的黨員民主權利及其保障有一定關系，但并不直接影響黨員民主權利及其保障。在第八章“黨的紀律檢查機關”中，關于黨的紀律檢查機關的經常性工作的規定，增加了“對黨員領導干部行使權力進行監督”和“保障黨員的權利”[11]87的內容。這樣修改，目的是為了使黨的紀律檢查工作更好地適應新形勢新任務的要求，有利于進一步發揚黨內民主，加強黨內監督。特別是明確把“保障黨員的權利”作為黨的紀律檢查機關的經常性工作，對保障黨員的權利無疑具有重要意義。

(二)《黨員民主權利保障條例》與黨員民主權利及其保障

2004年9月，中共十六屆四中全會審議通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》以提高黨的執政能力為重點，就全面推進黨的建設新的偉大工程作出重要部署，強調“發展黨內民主，是政治體制改革和政治文明建設的重要內容”，要求“認真貫徹黨員權利保障條例，建立和完善黨內情況通報制度、情況反映制度、重大決策征求意見制度，逐步推進黨務公開，增強黨組織工作的透明度，使黨員更好地了解和參與黨內事務。營造黨內不同意見平等討論的環境，鼓勵和保護黨員講真話、講心里話。加強代表同選舉單位黨員的聯系，聽取和反映黨員的意見和建議”[12]294等等。

中共十六屆四中全會閉幕后的第三天(即9月22日)，中共中央即印發了《中國共產黨黨員權利保障條例》(以下簡稱《黨員權利保障條例》)?！饵h員權利保障條例》是在1995年頒布實施的《黨員權利保障條例(試行)》的基礎上修訂而成的?！饵h員權利保障條例(試行)》頒布實施9年間，國際國內形勢發生了深刻變化，黨的建設面臨許多新情況新問題。黨員保護自身權利的意識日益增強，一些地方和部門發展黨內民主、保障黨員權利的工作也積累了不少新經驗。根據新形勢新任務的要求，本著解放思想、實事求是、與時俱進的精神，中央決定重新修訂頒布條例。條例既規定了充分保障黨員權利的措施和責任，對黨員權利的保障進一步具體化、制度化，又規定了正確行使黨員權利的程序和要求，使權利與義務統一起來；既注重繼承和延續，保留了《黨員權利保障條例(試行)》中行之有效的一些規定，同時又堅持與時俱進，對黨員權利的具體內涵、行使途徑和保障辦法等作出了新的規定。正如中共中央關于印發《中國共產黨黨員權利保障條例》的通知中所指出的：“《黨員權利保障條例》是我們黨關于保障黨員權利方面一部十分重要的黨內法規。它的頒布實施，是發展黨內民主，健全黨內生活，健全黨的執政能力建設的一個重要舉措，對于進一步發揮黨員的積極性、主動性、創造性，提高黨的創造力、凝聚力和戰斗力，具有重要的意義?！盵12]349

《黨員權利保障條例》由《黨員權利保障條例(試行)》的6章35條修訂為5章38條。這里，擬對照《黨員權利保障條例(試行)》，簡單梳理一下《黨員權利保障條例》修改的主要內容。

1.第一章仍為“總則”，明確規定了條例的制定目的、制定依據和保障黨員權利的基本原則。該章內容由7條減少至5條，其中主要是減少了《黨員權利保障條例(試行)》中專門規定保障黨員權利所必須堅持的基本原則的條款，由4條減少為《黨員權利保障條例》的2條。其具體變化：一是將《黨員權利保障條例(試行)》中的第三條“堅持民主集中制的原則”[12]350移入《黨員權利保障條例》的第一條，將其作為制定《黨員權利保障條例》的重要目的；二是將《黨員權利保障條例(試行)》中的第六條“堅持實事求是的原則”的具體內容移入《黨員權利保障條例》的第五條，規定“對侵犯黨員權利行為的認定和處理，應當以事實為根據”[12]350。

2.第二章將“黨員享有的各項權利”修改為“黨員權利”，規定了黨員享有各項權利的具體內容。該章條數未變(8條)，具體條文的表述較之《黨員權利保障條例(試行)》雖有所變化，但就其所涉及的黨員權利而言并無實質性變化。其中比較明顯的改動：一是將《黨員權利保障條例(試行)》第十二條中的一些內容，包括“黨組織討論決定問題，要執行少數服從多數的原則”及對“重要問題”的具體界定，移至《黨員權利保障條例》的第三章“保障措施”中。二是在規定黨員各方面權利的同時，增加了一些有關黨員具體義務的規定，如《黨員權利保障條例(試行)》第九條規定“黨員在討論黨的政策和理論問題的過程中，必須堅持黨的基本路線，在思想上政治上同黨中央保持一致”；《黨員權利保障條例》的第七條則將該款修改為：“黨員在討論黨的政策和理論問題的過程中，應當自覺同黨中央保持高度一致，不得公開發表與黨的基本理論、基本路線、基本綱領和基本經驗相違背的觀點和意見?！盵12]351

3.第三章將“對黨員各項權利的保護”修改為“保障措施”，規定了保障黨員權利的具體措施。該章內容由8條增加到15條。如“黨組織作出的決議、決定，按照規定及時向黨員通報”?！包h組織要認真聽取各種不同意見。對于持有不同意見的黨員，只要本人堅決執行黨的決議和政策，就不得對其歧視或者進行追究；對于持有錯誤意見的黨員，應當對其進行幫助、教育?！薄包h組織要建立健全保護揭發、檢舉人權益的制度?！薄包h組織討論決定問題，必須執行少數服從多數的原則。決定重要問題，要進行表決?！薄包h組織作出重要決議、決定前，應當以適當方式在一定范圍內征詢黨員意見。對于多數黨員有不同意見或者存在重大分歧的，暫緩作出決定，進一步調查研究，交換意見，提交下次會議表決?！薄包h的委員會及其組織部門、黨的紀律檢查委員會對下級黨組織的表決情況進行監督檢查，對于沒有按照規定進行表決的，應當予以糾正?！薄安坏靡匀魏畏绞阶凡檫x舉人的投票意向”?！疤幏譀Q定應當寫明黨員享有的申訴權以及受理申訴的組織等內容并由受處分黨員簽署意見?！薄皩τ谑艿近h紀處分的黨員，黨組織要幫助其正確認識和改正錯誤?！薄敖碳o過錯或者錯案責任追究制?！薄捌髽I、農村和街道、社區等黨的基層組織應注意維護流動黨員的民主權利，保障其正常行使?！薄皩τ诖_有實際困難的黨員，其所在基層黨組織或者上級黨組織可以給予適當幫助并鼓勵黨員之間開展互助，為黨員正常行使權利創造條件?！盵12]353-356這些內容都是新增加的。

4.第四章“責任追究”系由“試行”中“對侵犯黨員權利行為的懲處”和“程序和責任”兩章整合而成。該章內容有8條(原來的兩章共有9條)，明確規定了“黨的各級組織”、“黨的各級紀律檢查機關”、“黨的組織、宣傳等工作部門”和“黨的各級領導干部”等四種主體在保障黨員權利方面的責任，以及對各種侵犯黨員權利的行為主體和在保障黨員權利方面失職、瀆職的行為主體的責任追究辦法。

5.第五章仍為“附則”，具體規定了本條例的黨內專項法規地位、解釋機關和施行日期等。該章內容仍為3條。

同年2月，中共中央還在《中國共產黨紀律處分條例(試行)》實施7年后發布了經過修訂的《中國共產黨紀律處分條例》(以下簡稱《紀律處分條例》)?！都o律處分條例》同樣對侵犯黨員權利行為的紀律處分作了明確規定。

(三)中共十七大、十八大與黨員民主權利及其保障

2004年9月《黨員權利保障條例》發布和實施以后，中共認真貫徹落實黨章和《黨員權利保障條例》，并在實踐中就進一步擴大和保障黨員民主權利進行新的探索。這在中共十七大、十八大報告和黨章中也有所反映。

1.中共十七大與黨員民主權利及其保障。2007年10月15日至21日，中國共產黨第十七次全國代表大會在北京舉行。胡錦濤在中共十七大報告中圍繞“積極推進黨內民主建設，著力增強黨的團結統一”，就發展黨內民主、保障黨員權利作出了部署。強調“黨內民主是增強黨的創新活力、鞏固黨的團結統一的重要保證。要以擴大黨內民主帶動人民民主，以增進黨內和諧促進社會和諧”。要求“尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利，推進黨務公開，營造黨內民主討論環境。完善黨的代表大會制度，實行黨的代表大會代表任期制，選擇一些縣(市、區)試行黨代表大會常任制?！瓏栏駥嵭忻裰骷兄?，健全集體領導與個人分工負責相結合的制度，反對和防止個人或少數人專斷?！母稂h內選舉制度，改進候選人提名制度和選舉方式。推廣基層黨組織領導班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法，逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍，探索擴大黨內基層民主多種實現形式”[13]39-40等等。其中有很多內容涉及黨員民主權利及其保障問題。

這次大會也通過了《中國共產黨章程(修正案)》。該《修正案》主要是對黨章“總綱”部分做了一些重要修改，同時也對條文部分做了一些修改。其中涉及黨員民主權利及其保障的內容主要體現在黨章“總綱”部分的修改上。在“總綱”關于黨的建設必須堅決實現的四項基本要求中，在“堅持民主集中制”這一項中，增加了“保障黨員民主權利”[14]67的原則規定。在條文部分的修改，也有某些內容與黨員民主權利及其保障有關。一是在第二章“黨的組織制度”之第十條第(四)項，增加了黨的各級組織要“按規定實行黨務公開”[14]74的規定，這對黨員更多地了解和更有效地參與黨內事務，充分行使黨內事務的知情權和參與權具有重要意義。二是在第五章“黨的基層組織”之第二十九條第二款關于基層委員會、總支部委員會和支部委員會選舉產生的規定中增加了“提出委員候選人要廣泛征求黨員和群眾的意見”[14]82的內容，這對進一步落實和保障黨員在基層黨組織選舉活動中的選舉及被選舉權，都具有重要意義。三是在第五章“黨的基層組織”之第三十一條關于黨的基層組織“基本任務”的規定之第(三)款中增加了對黨員“服務”[14]82的內容，對于基層黨組織來說，這是明確規定了其服務黨員的職責，對于黨員來說，這則是明確賦予了其享受基層黨組織提供服務的權利。

2.中共十八大與黨員民主權利及其保障。2012年11月8日至14日，中國共產黨第十八次全國代表大會在北京舉行。胡錦濤在中共十八大報告中強調要“積極發展黨內民主，增強黨的創造活力”，并就此作出部署。報告重申了中共十六大關于“黨內民主是黨的生命”的重要論斷，強調要堅持民主集中制，健全黨內民主制度體系，以黨內民主帶動人民民主。保障黨員主體地位，健全黨員民主權利保障制度，開展批評和自我批評，營造黨內民主平等的同志關系、民主討論的政治氛圍、民主監督的制度環境，落實黨員知情權、參與權、選舉權、監督權。完善黨的代表大會制度，提高工人、農民代表比例，落實和完善黨的代表大會代表任期制，試行鄉鎮黨代會年會制，深化縣(市、區)黨代會常任制試點，實行黨代會代表提案制。完善黨內選舉制度，規范差額提名、差額選舉，形成充分體現選舉人意志的程序和環境。擴大黨內基層民主，完善黨員定期評議基層黨組織領導班子等制度，推行黨員旁聽基層黨委會議、黨代會代表列席同級黨委有關會議等做法，增強黨內生活原則性和透明度。[15]40中共十八大關于積極發展黨內民主的思路和部署，多方面地涉及黨員民主權利及其保障。

大會通過了《中國共產黨章程(修正案)》。該《修正案》在總綱和條文部分都作了多處修改，其中在總綱部分的修改有的涉及黨員民主權利及其保障。這就是在關于黨的建設必須堅決實現的四項基本要求中，在關于“堅持民主集中制”的闡述中，增加了“尊重黨員主體地位”的原則規定，強調“必須充分發揚黨內民主，尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利，發揮各級黨組織和廣大黨員的積極性創造性?！盵16]72“尊重黨員主體地位”與“發揚黨內民主”、“保障黨員民主權利”是不可分割地聯系在一起的，是“發揚黨內民主”、“保障黨員民主權利”的重要基礎和根本所在。

總之，在改革開放歷史新時期，中共在總結歷史經驗、特別是“文化大革命”教訓的基礎上，深刻認識到擴大和保障黨員民主權利、健全黨內民主制度、發展黨內民主的極端重要性，并且找到了通過改革創新推進包括黨員民主權利保障制度在內的黨內民主制度建設的正確路徑。30多年來，隨著黨員民主權利及其保障制度的恢復、發展和逐步完善，黨內民主已有了很大發展，并步入了制度化、規范化、程序化的軌道。中共十八大以來，以習近平為總書記的新一屆中央領導集體，從堅持和發展中國特色社會主義全局出發，明確提出了“全面深化改革”的戰略任務并作出了系統部署。在全面深化改革的戰略任務和系統部署中，黨的建設制度改革是重要內容和重要方面。我們堅信，隨著全面深化改革的不斷推進，黨的建設制度改革亦必將不斷深化；而隨著黨的建設制度改革的不斷深化，黨員權利保障制度也必將不斷完善；而隨著黨員權利保障制度的不斷完善，則必將是黨內民主的不斷發展和黨的事業的興旺發達。

[1]邸乘光.黨員主體地位與黨內民主建設[J].甘肅理論學刊，2009,6.

[2]鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[3]中共中央文獻研究室.三中全會以來重要文獻選編:上[M].北京：人民出版社，1982.

[4]中共中央文獻研究室.十二大以來重要文獻選編:上[M].北京：人民出版社，1986.

[5]中共中央文獻研究室.十三大以來重要文獻選編:上[M].北京：人民出版社，1991.

[6]中共中央文獻研究室.十四大以來重要文獻選編:上[M].北京：人民出版社，1996.

[7]中國共產黨第十四次全國代表大會文件匯編[M].北京：人民出版社，1992.

[8]中共中央文獻研究室.十四大以來重要文獻選編:中[M].北京：人民出版社，1997.

[9]中共中央文獻研究室.十五大以來重要文獻選編:上[M].北京：人民出版社，2000.

[10]中共中央文獻研究室.十六大以來重要文獻選編:上[M].北京：中央文獻出版社，2004.

[11]中國共產黨第十六次全國代表大會文件匯編[M].北京：人民出版社，2002.

[12]中共中央文獻研究室.十六大以來重要文獻選編:中[M].北京：中央文獻出版社，2006.

[13]中共中央文獻研究室.十七大以來重要文獻選編:上[M].北京：中央文獻出版社，2009.

[14]中國共產黨第十七次全國代表大會文件匯編[M].北京：人民出版社，2007.

[15]中共中央文獻研究室.十八大以來重要文獻選編:上[M].北京：中央文獻出版社，2014.

[16]中國共產黨第十八次全國代表大會文件匯編[M].北京：人民出版社，2012.

【責任編輯 劉傳磊】

Party Members，Democratic Rights and Rights Protection Stipulated in the Intra-Party Rules and Regulations since the Reform and Opening-up

DI Chengguang

(School of Marxism, Anhui Academy of Social Sciences, Hefei, Anhui 230051)

As the main body of the Party, party members hold a dominant position, are entitled to democratic rights. The Party Constitution is the fundamental law and supreme codes of conduct. The Party member，s rights are established by the Constitution and guaranteed by it, and hence are embodied in it. Since the era of reform and opening-up, the CPC has held altogether 7 congresses (from the 12th to the 18th), setting up the Party Constitution of the 12th CPC Congress, endorsing 6 amendments to it, and also enacted Certain Guiding Principles for Intra-Party Political Life,Act of the CPC for Protection of Party Members' Rights in Intra-Party Political Life (Draft), and Act of the CPC for Protection of Party Members，Rights in Intra-Party Political Life. By examining the series of Party Constitutions and major intra-Party rules and regulations adopted in this era, we can see clearly that since the Third Plenary Session of the 11th CPC Congress, the intra-Party democracy has gradually embarked on a sound track, Party members democratic rights and protection have recovered and kept perfecting, and have become institutions and norms.

new era of reform and opening-up; Party Constitution; Intra-Party rules and regulations; protection for Party members，rights

2015-08-19

邸乘光(1954— )，男，安徽亳州人，安徽省社會科學院學術委員會委員、研究員，安徽大學馬克思主義研究院學術委員會委員，享受國務院政府特殊津貼專家。研究方向為黨的建設與當代中國馬克思主義。

國家社科基金項目《健全黨員民主權利保障制度研究》(批準號：13BDJ037階段性成果。)

D263.2

A

號】1674—0351(2015)05—0057—14