推行黨代會常任制的路徑分析

張宏斌 吳 斌 黃金旺

（1.中共江蘇省東臺市委黨校，江蘇 東臺 224200）

黨的十八大報告指出：“完善黨的代表大會制度，提高工人、農民的代表比例，落實黨的代表大會任期制，試行黨代會年會制，深化縣(市、區）黨代會常任制試點。實行黨代會常任制試點，實行黨代會代表提案制?！秉h中央的這一決策清晰、具體、明確，對于進一步推進黨內民主建設、提高黨的執政能力、全面推進黨的建設新的偉大工程等起著決定性作用，具有廣泛而深遠的現實意義和歷史意義。

一、推行黨代會常任制的制約因素

推行黨代會常任制意義重大，成效顯著，但在實際工作中也存在著一些制約因素，成為影響黨代會常任制工作深入開展的瓶頸。

一是思想認識有分歧且消極模糊。一方面，有的黨代表對黨代表大會常任制的重要性與必要性認識不夠到位，對如何理解并行使自己民主權利的認識不夠全面；有的黨代表對新時期黨的建設的新要求以及黨內民主的理論和制度缺乏應有的了解，工作中存在“不愿”、“不會”和“不敢”說的問題，影響了參政議政的實效性。另一方面，有的領導干部認為實行黨代表大會常任制會限制黨委的權力，增加決策的環節；有的基層領導民主意識弱，對黨代表參與監督、議事難以接受，認為實行常任制削弱了黨委權威，增大了工作難度，降低了工作效率；有的黨員和領導干部認為黨代會與人代會、政協會議的形式和內容差不多，是“重復建設”，沒有什么實際意義；有的黨員干部認為黨代表作用不如人大代表、政協委員那樣直接、有效果。這些思想上的分歧和認識上的模糊直接影響了黨代表大會常任制的實施進程和效果。

二是黨代表素質參差不齊，履職能力不足。黨代表是黨代表大會常任制的主體角色，應當具有較強的參政能力、議事能力和良好的民主政治意識。但一貫以來，各級黨組織要求的和黨員自身理解的都是履行義務天經地義，而較少提黨員的權利，黨員權利如何行使沒有硬性規定，使得一些黨代表不知道自己到底代表什么、能有哪些權利、應該做些什么，影響了其參政議政的質量。而一些來自基層一線的黨代表，政治、文化素質整體偏低，對黨的路線、方針、政策理解不深不透，對黨委的全局工作和重大決策關心不夠，參政議政能力不強，履行代表職責力不從心。還有一種情況，即一些能力強的代表缺乏積極性，一些積極熱情的代表能力又有限，這也極大地影響和削弱了黨代表及黨代會的應有作用。

三是黨代表結構缺乏廣泛的代表性。目前，從一些黨代表的組成情況來看，領導干部的比例占到四分之三，而普通黨員代表不足四分之一，黨代表結構上存在明顯的同質化問題。這在一定程度上妨礙了黨員意見的充分表達，影響黨內決策的民主性和科學性。

四是黨的代表團活動不經常，針對性不強。代表團活動有著易組織、成本低、效果好的特點，抓好代表團建設有利于強化黨代表的代表意識，有助于黨代表履行代表職責。代表團制度雖然已經建立，但代表團的作用并沒有充分發揮出來，目前主要還是體現在黨的代表大會召開期間，作為黨代表參與黨內事務的一種組織形式，其在閉會期間的溝通協調功能沒有凸顯出來，沒有達到“定期組織代表開展活動”的要求，活動的成效不夠明顯，針對性也不強。

五是指導力度不強，缺少上下聯動機制。實行黨代表大會常任制是一項探索性、創新性工作，目前還沒有完備的政策法規，可供學習、借鑒的經驗有些也不夠成熟，有些工作的開展還缺乏黨內法規政策的有效支撐。試點工作中遇到的不少新情況和新問題，比如，閉會期間如何發揮黨代表的作用、如何做好黨代表提案與提議工作、如何建立黨代表與黨員和群眾的聯系渠道等等，都需要上級黨委和組織部門加強總結和指導，僅靠試點單位自行摸索，存在著一定的局限性、盲目性。

六是缺乏必要的群眾基礎。由于一些地方輿論宣傳黨代表大會常任制較少，社會對黨代會閉會期間的職責和作用了解不夠深入，黨代表發揮作用缺乏必要的社會氛圍和群眾基礎。

二、推行黨代會常任制的有效路徑

做好新形勢下的黨代表大會常任制試行工作，是貫徹落實黨的十八大會議精神的重要內容。我們務必以黨的十八大會議精神為指導，堅持改革創新，不斷規范完善，扎實推進黨代表大會常任制的試行工作。

（一）優化黨代表大會常任制的運行環境，確保黨代表大會常任制的工作質量

要確保黨代表大會常任制試行工作質量，必須有強有力的制度支持、組織保證、環境保障。

一是加強輿論宣傳引導，統一思想認識，營造有利于黨代表工作的環境氛圍。實行黨代表大會常任制，首先要解決方方面面的認識問題。要從當前我黨所處的歷史地位入手，從調動黨員的積極性主動性創造性、提高黨的執政能力和執政水平、保持黨的生機和活力出發，加強對推行黨代表大會常任制工作重要意義的輿論宣傳，進一步統一各級領導干部和廣大黨員的思想認識，在全黨形成良好的工作氛圍。在實際工作中，可以通過舉辦講座、上黨課、印發資料、以會代訓、媒體宣傳等有效形式，使廣大黨員和群眾充分認識實行黨代表大會常任制的現實意義和深遠影響，深入了解黨代表大會常任制的基本內容與主要功能，切實增強黨代表的責任意識，不斷提高黨員的主人翁意識和參與黨內事務的積極性，大力營造黨內外關注、支持、參與黨代表大會常任制的環境氛圍，為黨代表有效行使職權創造良好的輿論和社會環境。同時，上級黨委和組織部門要加強對所轄試點工作的指導和檢查，經常對工作進展情況進行跟蹤了解，對執行過程中遇到的問題及時地給予指導和答復，注意總結交流試點工作經驗，使黨代表大會常任制不斷完善，更加貼近具體實際和科學有效。

二是豐富年會內容，創新審議表決模式，提高黨代會年會的運行效力。黨代表大會年會制是黨代表大會常任制的基本組成部分，在促進黨代表大會常任制走上制度化軌道、推動黨代表大會決議的貫徹落實、充分發揮黨代表的作用等方面，有著不可替代的作用。黨代表大會年會一般安排在每年人代會、政協會議之前召開，黨代會形成的決議、決定將對人代會、政協會議起到指導作用。為豐富年會內容，提高年會效力，黨代會年會在聽取和審查黨委、紀委的年度工作報告以及審議有關工作的基礎上，可著重進行以下探索實踐：一是安排黨代表、代表團作大會發言。在組織調研的基礎上，每次年會安排5名左右黨代表、1—2個代表團就黨的建設、經濟社會發展等重大問題作大會專題發言。二是對新任命的黨委、紀委委員，在年會上實行全體黨代表票決追認。三是在屆中的年會上，根據提供的述職報告書面材料，對黨委、紀委領導班子及其成員進行民主評議。四是對重大事項決策、重大項目安排、重要干部任免等事項征求黨代表意見，進行審議。五是將代表舉手表決通過報告決議，改為無記名投票表決的方式，為黨代表行使職權創造良好的環境。

三是健全工作機制，整合運行功能，強化黨代會代表的履職保障。為黨代表履行職責提供政治、組織、時間、經費保障，是黨代表大會常任制順利實行的前提和基礎。要結合各級人大、政協換屆，統籌安排黨代表人選，盡量減少黨代表與人大代表、政協委員的交叉任職，除部分領導干部非交叉任職不可外，原則上應實行黨代表職務專任，以保證各級黨代表能夠集中精力履行好職責。要建立健全服務黨代表開展工作的組織保障機制，成立專門工作機構負責組織、聯絡、協調黨代表活動，做好黨代表的日常管理和服務工作，解決好黨代表提案、提議、意見建議的收集、辦理和答復問題，處理好黨代表會議與組織黨代表開展活動的關系，在閉會期間組織好黨代表開展學習培訓、調研視察活動。要本著精簡、效能的原則，改革黨代會年會的會議程序，合理安排會議議程，讓黨代表集中精力議大事；加強同黨代表所在單位的溝通協調，合理安排黨代表活動時間和方式，避免兩方面工作的矛盾沖突。要保障工作經費，每年將黨代表大會年會的會議經費和黨代表活動經費列入本級財政預算，落實好專項資金，確保黨代表常任制工作的正?；_展。

（二）加強黨代表隊伍建設，提高黨代表履職的素質和能力

黨代表大會常任制能否發揮應有的作用，關鍵取決于黨代表的能力素質。黨代表要密切聯系黨員群眾，把他們的意見建議及時向黨組織反映，要參與黨內有關重大問題的討論和決定，行使選舉權、表決權、提案提議權、評議監督權等，這使得黨代表不只是一種榮譽稱號，而要具有較強的能力素質。黨代表的能力素質直接關系到代表履職的成效，直接決定著代表作用的發揮。因此，必須注重在提高黨代表的素質和能力上下功夫。

一是黨代表的選舉產生要體現競爭性。黨代表要在一屆黨代表大會的任期內持續地發揮作用，這對黨代表的選舉產生提出了新的更高要求。黨代表應當是共產黨員中的優秀分子，能夠較好地體現黨員先進性要求，具有一定的參與決策和管理的能力。必須按照黨的十七屆四中全會提出的“改善黨代表大會代表結構，提高基層一線代表比例，增強代表廣泛性”和十八大報告提出的“提高工人、農民的代表比例”要求，改進和完善黨代表選舉辦法，確保黨代表的基本素質，不搞榮譽性、照顧性的安排。在黨代表的構成上，要嚴把結構關。合理調整黨代表結構比例，適當減少黨代表中黨員領導干部的比例，逐步擴大農村、社區、新經濟組織和新社會組織等生產和工作一線的黨代表比例，保證黨代表的廣泛性。在黨代表的推選上，要嚴把質量關。尊重黨員意愿，引進競爭機制，按照“三推兩評一公示”（組織推薦、黨員推薦、群眾推薦，黨員群眾評議、組織考察評價和選舉單位公示）的程序推選產生黨代表，保證黨代表的先進性。改進黨代表候選人的提名方式，除上級黨組織直接提名、選舉單位黨員提名外，還可實行界別推薦和黨員聯名提名。增加黨代表選舉的競爭性，探索黨代表公開推選、自薦參選、平等競選、差額直選等多種形式，提高廣大黨員在選舉中的對比選擇度，確保黨代表有較高的政治素質和黨員群眾認可度。

二是黨代表的學習培訓要體現實效性。實行黨代表大會代表常任制，抓好培訓是關鍵。各級黨委要有計劃地組織同級黨代表參加學習培訓，嚴把黨代表素質關。要堅持理論學習與實踐鍛煉相統一，堅持集中培訓與個人自學相結合、集中培訓與代表團活動相結合、視察調研與參觀交流相結合、黨代表教育培訓與干部教育培訓相結合、競爭激勵與宣傳引導相結合，充分利用黨校、報刊、互聯網、農村黨員干部遠程教育平臺等教育資源，通過采取集中輪訓、以會代訓、專題講座、輔導報告、代表團研討等多種形式，著重加強對黨代表馬克思主義理論、黨內民主理論和民主制度、黨的政策法規和黨建理論知識等方面的教育培訓，夯實黨代表建言獻策、參與決策的理論基礎，提高黨代表思想政治素質和分析解決問題能力，提升黨代表對參與決策的程序和方法的認知水平。要強化黨代表的代表意識，注重讓黨代表在實踐中增長才干，以黨代表的履職業務培訓為重點，增強黨代表在溝通、參與、監督、示范、帶動等方面的綜合素質，不斷提高黨代表的履職能力。

三是黨代表的履職管理要體現規范性。要重視對黨代表的動態管理，嚴把先進關。實行黨代表大會代表常任制，對任期內黨代表資格的獲得、終止、停止、辭職、罷免、補選等都要作出明確規定。一屆任期內，會有一些黨代表因組織關系遷出或者工作需要等原因調離同級黨代表大會所屬范圍，需停止其執行代表職務，或有的喪失了先進性、代表性，需終止其代表資格。在黨代表大會常任制的情況下，黨代表出現缺額必然會影響黨代表隊伍的總體結構和素質，應當按照規定對缺額的黨代表進行補選，以保證黨代表的數量和質量。要加強對黨代表的日常管理，嚴把評議關。通過年度黨代表向選舉單位黨員述職、黨員群眾民主測評、黨組織評價定檔、大會通報評議結果以及黨代表履職情況公示等方式，健全完善對黨代表的監督制約機制，實現黨代表由“榮譽感”向“責任感”轉變，提高黨代表履職的積極性和主動性。通過建立優秀黨代表評比表彰、黨代表述職評議、黨外群眾評議、黨代表任期考核等制度，從制度和機制上確保黨代表的先進性、代表性。

（三）創新黨代表活動機制，保障黨代表充分發揮作用

實行黨代表大會常任制，一個很重要的目的就是要充分發揮黨代表在閉會期間的作用，使“常任”產生“長效”。實行黨代表大會代表常任制，關鍵在于創新黨代表活動機制，核心在于發揮黨代表的經常性作用。黨代表的作用發揮貫穿于一屆黨代會的始終。要實現黨代表作用發揮的連續性、經常性和有效性，必須搭建黨代表作用發揮的活動平臺，保障黨代表充分行使各項權利。

一是拓寬黨代表參與渠道，充分發揮黨代表的參謀助手作用。健全并實行重大決策征求代表意見、代表提案與提議、代表調查研究、代表列席黨委有關會議、代表參加重要干部推薦和民主評議等制度，落實和完善黨內民主決策機制，拓寬黨代表參與黨內事務決策管理的渠道。通過召開座談會、發放征求意見函等形式，聽取黨代表對決策部署和改革措施的意見和建議。把代表團建設作為經常性發揮黨代表作用的著力點，大力拓展代表團組織黨代表開展活動的空間，努力提高代表團組織黨代表開展活動的質量。各代表團應經常性地組織本團黨代表針對重點工作、重點項目開展視察調研，圍繞地區性經濟社會發展和黨的建設進行建言獻策。

二是拓寬黨代表的監督渠道，充分發揮黨代表的評議監督作用。健全并實行黨代表聽取和審查黨委、紀委年度工作報告、黨代表民主評議黨委、紀委領導班子及其成員、黨代表評議黨委常委會工作、黨代表民主評議政風行風、黨代表監督評議各類公開招考和競爭上崗、黨代表提案、黨代表提議、年會上對新任命的黨委委員、紀委委員實行黨代表票決追認、黨委領導班子民主生活會前征求黨代表意見等制度，落實和完善黨內監督約束機制，不斷豐富和拓展黨代表參與黨內民主監督的形式和途徑。要以黨代表對黨委決策部署及其執行落實情況的監督為著重點，探索與改進黨代表的監督方式，切實增強黨代表民主監督的針對性和有效性，推進黨風廉政建設責任制的落實。

三是拓寬黨代表聯系渠道，充分發揮黨代表的橋梁紐帶作用。健全并實行黨代表聯系黨員群眾、黨內民主懇談、黨內重大情況通報和重要工作征求意見、黨代表述職評議等制度，落實和完善黨內民意收集機制，暢通黨代表聯系黨員群眾和反映黨員群眾意愿的渠道。黨代表既是黨組織經常聯系廣大黨員的紐帶，也是黨廣泛聯系各界群眾的橋梁。黨代表要通過調查研究、實地視察、走訪詢問、現場查看、聽取匯報、召開座談會、發放征求意見表、書面提出意見建議等形式，密切黨組織與普通黨員和人民群眾的聯系；通過深入了解、充分反映，讓黨組織準確掌握社情民意，有效避免決策失誤，不斷增強黨組織的凝聚力、戰斗力和社會影響力。