欠發達地區新型城鎮化模式研究
——以安徽省宿州市為例

宋遠見

（中共宿州市委黨校習近平總書記講話研究中心，安徽宿州，234000）

欠發達地區新型城鎮化模式研究
——以安徽省宿州市為例

宋遠見

（中共宿州市委黨校習近平總書記講話研究中心，安徽宿州，234000）

城鎮化是現代化建設的必經過程，也是現代文明的重要標志之一，與工業化一道，是現代化的兩大引擎。新型城鎮化更是欠發達地區發展的重大機遇，也是加快發展的重要載體。有必要借鑒國內外城鎮化發展理論和發展模式，以安徽省宿州市研究對象，依據宿州市的自然條件、經濟發展和歷史文化發展實際，結合新型城鎮化發展的特點，探尋未來一個時期欠發達地區新型城鎮化的發展模式。

欠發達地區；安徽宿州；新型城鎮化模式

2013年12月中央城鎮化工作會議指出，城鎮化與工業化一道，是現代化的兩大引擎。2014年3月中共中央、國務院印發了《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，標志著我國城鎮化進入了一個全新的發展時期，迎來了重大的發展機遇。目前，我國中西部廣大欠發達地區城鎮化正處于快速發展的階段，但是由于人口眾多，經濟發展相對滯后，勞動力素質偏低，在實現城鎮發展方式的轉變中，存在諸多制約。為此，像宿州市這樣的欠發達地區必須走一條具有自身特色的城鎮化發展道路，形成符合自身市情的新型城鎮化發展模式。

一、國內外城市化（城鎮化）的模式分析

研究中國的城鎮化發展，經常會碰到兩個交叉使用的概念，即“城市化”和“城鎮化”。其實這兩個概念都來自于西班牙工程師A·Serda（塞爾達）1867年《城市化的理論問題》一書中所提的概念：urbanization。國外學者多采用“城市化”概念，而國內學者多用“城鎮化”概念取代“城市化”概念。因此本文采用“城鎮化”來表述國內城鎮化研究。同時，研究國外城市化時，為保持與國外學者概念的一致，則采用“城市化”概念。

（一）國外城市化發展模式及分析

1.以西歐為代表的政府調控下的市場主導型城市化。市場機制在這些國家的城市化進程中發揮了主導作用，政府通過法律、行政和經濟手段，引導城市化健康發展。城市化與市場化、工業化總體上是一種比較協調互動的關系，是一種同步型城市化。其特點：一是工業化與城市化相互促進，二是政府在城市化過程中發揮著不可替代的作用。

2.以美國為代表的自由放任式城市化。美國在推進城鎮化時堅持市場主導，政府很少進行干預。隨著工業化的快速發展以及運河、鐵路等交通條件的改善帶來的西進運動，市場機制的作用得到了充分發揮，市場需求作為城鎮化的主要動力，美國大城市不斷向郊區擴張、低密度蔓延，其自由放任式的城市化發展伴隨著大量的自然資源消耗。

3.以日本韓國為代表的政府主導市場推進的城市化。日本、韓國的城市化是典型的政府主導市場推進的城市化模式。在資源較為匱乏的情況下，實現了以大城市為核心的空間集聚模式，使得資源得以集約利用，在政府主導下走出了一條集中型城市化道路。同時隨著人口集聚和城市擴張，出現了東京、首爾等大都市圈的“極化”現象。

4.以拉美國家為代表的受殖民地經濟制約的城市化。拉美國家由于歷史傳統和現實因素的作用，工業吸納勞動力的能力十分有限，第三產業層次較低，導致大量城市失業群體，工業化嚴重滯后于城市化；基礎設施極度缺乏，城市之中存在大量的“貧民窟”，城市生活和生態環境持續惡化。拉美國家城市化模式比較獨特，屬于典型的過度城市化。［1］

國外城市化的發展，對研究像安徽省宿州市這樣欠發達地區新型城鎮化發展模式具有重要的參考價值。一是尊重城鎮化發展規律，正確處理政府和市場的關系，使城鎮化成為自然發展、科學發展的過程。二是堅持城鎮化、工業化、農業現代化和信息化同步推進，增強城鎮發展的產業支撐，避免出現過度城市化和“鬼城”現象。三是堅持資源環境承載能力匹配原則和國家主體功能區要求，優化城鎮空間布局和城鎮規模結構，減少經濟、社會和生態環境成本。四是堅持以人為本，提高城市管理服務水平，注重解決重經濟發展、輕環境保護，重城市建設、輕管理服務，交通擁擠等“城市病”問題。［2］

（二）國內城鎮化模式及分析

根據國內各地城鎮化的發展和專家學者的概括，我國國內城鎮化發展主要呈現了以下幾種模式：

1.珠三角模式。改革開發以來，珠江三角洲通過“三來一補”，作為香港和澳門等地區加工業的外遷地，外資企業異軍突起，帶動了外向型鄉鎮企業的迅速發展，已形成了以加工工業發展為動力，以外資推動為特點的“珠江三角洲城鎮化模式”。主要特征是通過產業集聚帶動人口集聚。即以鄉鎮企業和民營企業集中的中心鎮為發展依托。

2.蘇南模式。蘇南地區利用毗鄰上海、南京等大中型工業城市，交通便利，信息靈通，并擁有先進的技術和優秀的人才優勢，大力發展鄉鎮企業，實現了百萬農民“離土不離鄉、進廠不進城”的非農化轉移，大批小城鎮迅速崛起，形成了以鄉鎮企業和農村工業化發展為動力，以小城鎮主導為特點的“蘇南城鎮化模式”。主要特征是小城鎮為主導的發展模式。

3.溫州模式。改革開放后，溫州地區個體經濟迅速發展，私人資本的投入帶動了鄉鎮企業的發展，加速了城鎮化進程。目前，溫州形成了以民營經濟發展為動力，以私人資本推動為特點的“溫州城鎮化模式”。主要特征是民營資本推動型的城鎮化模式。

4.山東模式。山東堅持宜城則城、宜村則村，實現農民在家門口就業、就地變市民，出現了“多村一社區”的諸城模式及“兩區同建”的德州模式等多種模式。主要特征是實現就地城鎮化。［3］

改革開放后國內各地城鎮化的發展，特別是發達地區的發展對加快像安徽省宿州市這樣欠發達地區新型城鎮化發展，提升新型城鎮化發展質量具有重要的借鑒意義。一是優化城鎮規模結構，增強中心城市輻射帶動作用，加快發展中小城市和小城鎮，促進大中小城市和小城鎮協調發展。二是堅持從實際出發，因地制宜，發展各具特色的多元化城鎮化模式，防止出現“千城一面”現象。三是堅持以人為本，以人的城鎮化為核心，統籌推進城鎮化人口管理、土地管理、住房制度以及社會保障制度等相關體制改革和政策創新。四是堅持產城一體，把城鎮化推進和產業結構調整、新興產業培育、服務業發展有機結合起來，強化城鎮發展的產業支撐。五是堅持把生態文明理念全面融入城鎮化進程，努力促進綠色發展、循環發展和低碳發展。［4］

二、宿州市新型城鎮化模式的影響因素

宿州市位于安徽省東北部，與蘇、魯、豫三省11個市、縣接壤，素有安徽北大門之稱。轄碭山、蕭縣、靈壁、泗縣、埇橋區和6個省級開發區、宿馬現代產業園區、高新技術產業開發區，面積9787平方公里，人口650萬。新形勢下，宿州市新型城鎮化將迎來新的機遇與挑戰。

（一）有利因素

1.國家政策支持。2014年3月中共中央、國務院印發了《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，2015年1月安徽省被確定為國家新型城鎮化試點省，國家和安徽省鼓勵各地積極大膽創新，探索適合本地實際的新型城鎮化模式。［5］李克強總理在城鎮化座談會上強調要加快城市基礎設施建設，在“十三五”時期重點向中西部傾斜。以人為本的新型城鎮化將獲得一系列國家政策的支持，存在豐厚的政策紅利，這為宿州新型城鎮化模式的形成提供了巨大的發展機遇，打開了無比廣闊的發展空間。

2.經濟快速發展的物質支撐。近年來宿州經濟社會發展取得長足的進步，走上發展的快車道。地區生產總值連跨幾個百億元臺階，2014年達到1126億元，年均增長11%以上，人均生產總值超過3000美元；財政收入連跨幾個10億元臺階，2014年達到114.3億元，年均增長近30%；全社會固定資產投資2014年完成945.8億元，年均增長約27%；2014年實際利用內資1350億元，利用外資5.4億美元。主要經濟指標平均保持兩位數增速，經濟發展的穩定性顯著提高，綜合實力不斷增強。未來相當長時期宿州市仍將處于經濟快速發展的階段，為新型城鎮化模式的形成奠定雄厚的物質基礎，提供不竭的發展動力。

3.城鎮化總體仍處于加速階段。按照國際一般規律和我國發達地區的經驗，當人均GDP超過3000美元、城鎮化率和城鎮就業比重超過30%時，城鎮化將進入加速期。這一加速期包含兩層含義：一是城鎮化的速度進入加速期。未來宿州市將處于城鎮化的快速推進時期，城鎮化率每年提高的幅度將會有所提高，整體上年均提高幅度將保持在2個百分點，到2020年將接近50%。二是城鎮化質量提高以及所蘊涵的巨大需求潛力的挖掘進入加速期。［6］宿州市市轄區總人口中，農村戶籍人口的比重高達78.1%，這表明宿州城鎮化仍然存在加速的動力因素和正能量，有利于新型城鎮化模式的形成。

4.全面深化改革的紅利不斷釋放。黨的十八屆三中全會明確提出，到2020年在重要領域和關鍵環節改革上必須取得決定性成果。宿州發展的體制機制環境將發生重大變化，經濟社會發展活力將得到更加充分的釋放。通過行政管理體制改革，進一步理清政府與市場的界限，充分發揮市場在資源配置上的決定性作用，以提高發展要素配置效率。通過投資管理體制改革，推動更多領域向民間資本開放，更好地激發民間資本的活力，以提高投資效益。通過戶籍制度改革將加快農民工的市民化進程，對穩定和更加充分挖掘人口紅利起到積極的作用。全面深化改革將為宿州新型城鎮化模式的形成充分釋放制度紅利，提供制度保障。

5.擁有諸多有利城鎮化發展的內生要素。宿州市是我國中部地區南北之間和東西部地區之間的過渡地帶，屬暖溫帶半濕潤氣候，年降水量774～895毫米，年均氣溫14～14.5℃；境內以平原為主，沃野千里，物產豐富，全市人口預期壽命及百歲以上老人數均居全省前列，非常適合人類居住。宿州市鐵路、公路及水路交通十分便捷，形成了多種運輸方式配套的交通網絡。2014年末全市戶籍總人口651.66萬人，產業以勞動密集型產業為主，有利于吸納大量的本地和外來人口就業，為城鎮化準備了充足的后備軍。這一切都為宿州新型城鎮化模式形成提供非常有利的自然條件和社會條件。

（二）制約因素

1.經濟發展步入新常態。2014年中央經濟工作會議指出我國經濟發展進入新常態，在新常態下靠大規模投入資金和資源、靠“大平臺”和“大項目”帶動經濟總量的快速擴張，已經不太可能；宏觀政策層面采取強刺激的政策，相當長一段時間內將缺乏能力也缺乏主觀動機，原有的發展模式再也延續不下去了。新常態下的市場化取向的改革，決定了宏觀的扶持政策將走向公平和普惠，對特定地區、特定產業的定點照顧也將大幅減少。經濟新常態將對正處在既要跨越趕超，又要保持轉型升級的宿州市經濟發展和新型城鎮化進程產生不利影響，也在一定程度制約了宿州新型城鎮化模式的形成。

2.國家及省主體功能區規劃的制約。按照國家及省主體功能區規劃，宿州市除埇橋區、四個縣城及個別中心鎮外均被列入限制開發地區，這就意味著宿州市作為全國糧食主產區，在保障國家糧食安全方面承擔著重大責任，國家及省在進行產業規劃、重大項目布局以及建設用地指標等方面對宿州市的支持力度可能受到一定的限制，從而導致農業生產用地和工業化、城鎮化用地之間矛盾更加突出，城鎮化建設用地供給遠遠不能滿足城鎮化快速發展的需要，建設用地等要素存在剛性約束。安徽省新型城鎮化綜合試點工作方案提出“制定差別化的戶口遷移政策，引導人口從皖北向皖江等重點開發區域城市集聚”，［7］這意味著宿州等皖北地區將不是國家及安徽省新型城鎮化支持的重點，難以得到大的政策資金傾斜，這對宿州新型城鎮化模式的形成構成了嚴峻的挑戰。

3.區域競爭更加激烈。宿州新型城鎮化面臨省內和周邊城市激烈的競爭，省內皖江城市帶發展勢頭良好，合肥經濟圈積聚和帶動作用不斷增強，皖北地區其他城市發展咄咄逼人，全省城鎮化加快發展的態勢明顯；淮海經濟區蘇北、魯南及豫東南等地區城鎮化發展呈現蓬勃態勢。在有限空間下，由于老齡化和競爭性的發展規劃，各地圍繞人口等生產要素的競爭將更加激烈，中國很快會陷入“搶人大戰”。目前除極少數城市外，各地均已放開或準備放開樓市限購，改革戶籍制度，吸引外地人口落戶，未來只有真正有吸引力和發展活力的地區，才會成為這一輪人口爭奪戰的獲勝者。而在新一輪新型城鎮化的競爭中，宿州與國內大城市，甚至同周邊的徐州及蚌埠等城市相比，暫時處于不利地位，面臨著嚴峻的挑戰，不利于新型城鎮化模式的形成。

4.資金需求與融資困難矛盾突出。宿州由于城鎮發展滯后，要加快新型城鎮化和城鄉一體化發展，必須加大對基礎設施建設、公共服務和生態環境保護等方面的資金支持力度。國務院發展研究中心研究表明，每增加1個城市人口，城市基礎設施等新增投資最保守估計需要10萬元，城鎮化的成本在不斷增加。［8］按此測算，宿州市城鎮化率每提高1個百分點，轉移至城鎮的人口預計將達到6萬多人，意味著城市基礎設施新增投資要達到60億元左右。而隨著國家宏觀政策的調整，特別是《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）等文件的出臺使得原有的城鎮化融資平臺的地位和作用受到很大沖擊，城鎮化的融資將更加困難，新型城鎮化巨額的資金需求與融資困難矛盾將更加突出。

5.資源環境壓力凸顯。資源環境是城鎮化持續發展的重要支撐，城鎮化建設必須要與資源環境承載能力相適應。水是經濟和社會發展的重要基礎性資源，水資源豐裕程度已經成為判定一個地區能否支撐工業化和城鎮化大規模發展的重要因素。宿州市水資源極度缺乏，人均水資源量605立方米，只有安徽省的55%；大大低于世界公認的人均2200立方米的警戒線，是水資源嚴重匱乏的地區之一，水資源超載嚴重，水資源支撐能力很差。宿州市環境容量目前整體上處于中度超載狀態，環境形勢相當嚴峻，未來城鎮化發展將面臨較大的資源環境制約。有關研究表明，我國城市居民的資源消費需求大約比農村居民高4倍。隨著城鎮化進程的加快，宿州市資源消耗總量將持續增加，資源環境壓力將成為新型城鎮化模式的形成面臨的又一大挑戰。

三、因地制宜構建宿州新型城鎮化模式

根據世界城鎮化發展普遍規律，一個地區城鎮化率處在30%～70%區間內，高投入、高消耗和高排放的城鎮化發展模式將難以為繼，傳統的城鎮化發展模式迫切需要轉型升級。隨著國家中部崛起戰略和中原經濟區規劃的實施、沿海產業轉移的持續、國家新型城鎮化規劃綱要的頒布和工業化、城鎮化、農業現代化和信息化的快速推進，宿州市將有條件和可能構建具有自身特色的新型城鎮化發展模式。

黨的十八大報告提出，要堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化和農業現代化同步發展。［9］2012年11月17日，國務院正式批復《中原經濟區規劃（2012—2020年）》，宿州市被納入其中，規劃要求探索不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價的新型城鎮化、工業化和農業現代化協調發展的路子，這是宿州市首次進入國家級發展戰略規劃，新型城鎮化發展迎來新機遇。宿州的基本市情以及新型城鎮化發展所面臨的形勢決定了宿州新型城鎮化在發展中必須走出一條新路，有別于發達地區的新路，形成自己的發展模式。借鑒國內外眾多城鎮化發展模式，根據劉易斯——費景漢——拉尼斯的人口轉移和二元經濟結構轉型理論、芒福德的城鄉有機結合理論等理論，筆者認為宿州市應按照主體功能區規劃進行產業功能區劃分，發揮新型城鎮化的引領作用、新型工業化的主導作用、新型農業現代化的基礎作用、信息化的提升作用，利用區位、地勢平坦等地形地貌和交通樞紐優勢，加快發展地面交通，以高速鐵路、高速公路、城市快速通道、國省市縣道溝通區域內城鎮間的聯系，將現有的中心城區、縣城、中心鎮以及鄉村相聯結，逐步形成“中心城區—縣城（中等城市）—中心鎮—中心村（新型農村社區）”的網格式新型城鎮化格局，構建新型城鎮化為引領的不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價的新型城鎮化、新型工業化、新型農業現代化、信息化“四化”同步推進型新型城鎮化模式。這種發展模式的主要特征是：

（一）產城融合，產城一體，強化宿州新型城鎮化的產業支撐

產城融合，產城一體，順應了工業化、城鎮化、農業現代化和信息化同步發展的理念，可以說是一個綜合性的載體，是未來城鎮化發展的大趨勢。宿州市推進新型城鎮化要堅持以產業發展為支撐，產城融合，產城一體，實現工業化和城鎮化的融合發展，防止城鎮化建設中的產業空心化。按照國家和安徽省主體功能區規劃，對重點開發區域按城市功能和產業發展需要進行產業功能區劃分，并通過功能區產業集聚帶動當地和周邊地區實現城鎮化和現代化，推進城鄉有機融合，實現產業集群崛起和城市發展的良性互動，持續提升城鎮化水平，全面提高城鄉居民生活質量。近年來宿州市堅持工業化與城鎮化雙輪驅動，促進產業與城市融合發展，積極探索“產業導向”的城鎮化之路，以產興城、以城促產、產城一體、融合發展的現代制鞋產業新城逐漸形成，產城一體已成為宿州城鎮化的特色品牌。

（二）中心城區、縣城和中心鎮三級聯動，構建現代城鎮體系

宿州新型城鎮化堅持以產業集聚為支撐，以空間集中為特征，以人口集中為目標，推進“中心城區、縣城和中心鎮”聯動發展，加快促進工業向園區集中、農民向縣城和中心鎮集中、土地向規模經營集中，促進城鄉之間資源有序流動、要素高效對接，有效推進城鄉一體化發展。一是以聯動發展為手段，促進中心城區加速擴張。加快推進產業城與中心城區聯動發展，做到規劃與主城區合理銜接，基礎設施與主城區無縫對接，產業布局與主城區合理配套，功能分工與主城區有效互補，通過主城區的帶動輻射，實現了產業城人流、物流、信息流的快速匯集，形成新的中心城區。二是立足宿州縣域基礎，建設縣級中等城市，實行就地城鎮化。宿州市所轄四個縣人口數量大，密度高，縣城常住人口在10萬以上，建設中等城市的基礎非常好，要抓住機遇，發揮優勢，創造條件，逐步推進“縣改市”，將人口大縣建設成中等城市。三是積極推進小城鎮建設，建立城鎮化和農業現代化互動協調發展的平臺。宿州新型城鎮化的重點是小城鎮建設，把小城鎮打造成新型城鎮化和農業現代化互動協調發展的平臺。目前重點是加快中心鎮建設，完善中心鎮的功能（主要是為農業現代化服務的功能），不斷提升城鎮基礎設施和管理服務水平，健全公共服務體系，解決富裕和富余農民的出路和農業現代化服務基地問題。

（三）堅持“四化”同步，加速推進新型城鎮化

“四化”同步是黨的十八大提出的中國實現現代化的基本路徑，同時也應是宿州新型城鎮化模式的核心?！八幕蓖酵七M城鎮化的發展模式，應充分體現工業化的主導地位、農業現代化的重要基礎和信息化的后發優勢。一是以工業化助推城鎮化。工業化是城鎮化發展的基本動力和加速器，宿州城鎮化滯后很大程度上是由于工業化水平低。當前宿州面臨著難得的產業轉移機遇，必須把集群承接作為工業化的主要路徑，不斷提升工業化發展水平。要選準產業，結合區位、資源稟賦實際，放眼全國乃至全球的產業布局、產業調整和產業轉移，確保產業規模、市場潛力、市場空間足夠大，確保該產業能夠落地生根、永續發展。二是以信息化提升城鎮化。信息化是城市產業升級和城市功能提升的發動機，是解決城鎮化發展中面臨的許多問題的有效手段，是實現新型城鎮化目標的主要技術措施。應加強對信息化規律和效益的學習和研究，將信息化規劃列入城鎮發展規劃，加快推進城市智能化基礎設施建設，充分利用電子政務平臺和信息技術手段創新社會管理，全面推進電子商務等信息服務業的發展，通過信息技術在城鎮規劃和建設、管理和運行、生產和生活等各方面全方位的嵌入、滲透和應用，既拓展信息化建設和應用范圍，又提升城鎮化的發展水平。三是以農業現代化支撐城鎮化。農業現代化是城鎮化的基礎，農業的發展是城鎮化發展的基礎條件。必須通過主體創新激發農業的內生動力，探索以家庭農業為基礎、龍頭企業為核心、合作組織為紐帶的“三位一體”經營主體改革，全面推進現代農業產業聯合體建設，加快現代農業發展步伐。要始終堅持“農民為本”，堅持農業增效和農民增收的“兩增同步”，著力于保障農民權益，提升農民收入，使農民成為農業現代化和城鎮化的最大受益者。

［1］孫韓.主要國家城鎮化發展模式比較［R］.安徽省經濟信息中心，2013，4（514）.

［2］仇保興.篤行借鑒與變革——國內外城市化主要經驗教訓與中國城市規劃變革［M］.北京：中國建筑工業出版社，2012.

［3］倪鵬飛.新型城鎮化的基本模式、具體路徑與推進對策［J］.江海學刊，2013（1）：23-26.

［4］甘露，馬振濤.“新型城鎮化發展與轉型”觀點綜述［J］.求知，2012（12）：44-46.

［5］國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）［N］.人民日報，2014-03-17.

［6］王勇.我國新型城鎮化模式轉變：從單向發展走向雙向均衡［J］.西安交通大學學報：社會科學版，2014（03）：9-11.

［7］國家新型城鎮化試點省安徽總體方案［EB/OL］.［2015-02-16］.http：//www.ah.gov.cn/.

［8］唐昭霞.四川新型城鎮化模式研究［J］.金融經濟，2014（24）：11-14.

［9］胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告（第一版）［R］.北京：人民出版社，2012，11.

F299.21

A

中共安徽省黨校2015年度全省黨校系統重點課題“宿州新型城鎮化發展模式比較研究”（QS2015023）

宋遠見（1972-），男，研究生，副教授，研究員，研究方向為社會主義市場經濟、區域經濟。