地方人大列席人員制度的規模困境及其治理

文／黃小鈁

地方人大列席人員制度的規模困境及其治理

文／黃小鈁

地方人大列席人員是指符合法律規定可以參加地方人大會議的非正式代表。與正式代表不同的是，列席人員僅有發言權但無表決權。列席地方人代會，一方面有助于準確把握人大通過的法律和作出的決定、決議的精神，更好地進行宣傳與落實；另一方面有助于直接聽取代表們的意見和建議，促進有關方面工作的改進。但是，由于法律規定不夠嚴密，造成列席人員規模過大，既增加了工作量和會務成本，還影響了列席的成效?；诖?，需要進一步完善有關法律法規，不斷加強列席人員制度建設，充分發揮列席人員的作用。這對于改革和完善地方人大制度，鞏固地方國家權力機關的地位，具有重要的現實意義。

地方人大；列席人員；規模困境

所謂“列席”，是指“符合所參加的會議、某項工作、某項活動的有關規定的非正式代表的參與行為，列席者只有發言權沒有表決權”。[1]列席人員制度，主要用于規范列席人員的資格與條件、權利與義務、范圍與程序等內容。列席地方人民代表大會會議，具有重要的現實意義。首先，有助于直接聽取代表們對“一府兩院”工作報告的建議和意見，及時回答代表們的詢問，改進有關方面的工作。其次，有助于了解人大通過的法律和作出的決定、決議，以便在實際工作中貫徹和執行。再次，有助于培育民主法治意識，深化對人大制度的認識，增強對人大制度的敬畏之心。最后，有利于密切同原選舉單位的聯系，收集和反映原選舉單位的意見和建議。因此，列席人員作用發揮的好壞，將直接影響地方人大及其常委會行權履職的成效。因此，改革和完善地方人大制度，鞏固地方國家權力機關的地位，需要充分發揮列席人員的作用，加強列席人員的法律和制度建設。

一 地方人大列席人員制度的歷史沿革及其內容

自地方人大制度創建起，我國就采取了列席人員列席地方人大會議的做法。1954年《地方組織法》第十六條和第二十條分別規定：“地方各級人民代表大會舉行會議的時候，本級人民委員會所屬各工作部門負責人員和人民法院院長、人民檢察院檢察長可以列席”，“縣級以上的地方各級人民代表可以列席原選舉單位的人民代表大會會議”。[2]由此可知，本級人大委員會所屬各工作部門負責人員和人民法院院長、人民檢察院檢察長以及縣級以上各級人大代表（僅能列席原選舉單位的人大會議）是地方人大會議的列席主體。從語義上分析，由于法律規定的是“可以”列席，并不是“應當”或“必須”列席，這意味著列席人員存在兩種選擇：既可以列席，也可以不列席。列席與否，主要取決于列席者本人的意愿。從實際情況來看，“可以”列席往往意味著“應當”列席。例如，陜西省于1954年8月5日舉行的第一屆人民代表大會第一次會議，就有西北行政委員會副主席楊明軒、秘書長常黎夫、民政局局長任謙等人員列席會議。[3]

1979年，第五屆全國人大二次會議通過的《地方組織法》，重申了“地方各級人民代表大會舉行會議的時候，本級人民政府所屬各工作部門負責人員和人民法院院長、人民檢察院檢察長可以列席”，并明確規定“省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人民代表大會代表可以列席原選舉單位的人民代表大會會議”。[4]1982年的《地方組織法》，保留了上述條款。到了1986年，《地方組織法》對列席人員的規定作了兩處重大調整：一是明確規定“地方各級人民政府組成人員和人民法院院長、人民檢察院檢察長列席本級人民代表大會會議”。從表面上看，這一條款只是刪除了“可以”兩個字，但實際上意味著“各級人民政府組成人員和人民法院院長、人民檢察院檢察長”的列席是一種明確的權利和義務，不存在“可以不”列席的選擇，無故缺席是要承擔法律責任的。從更深層次來看，這還標志著法律價值的轉變——即從權利本位過渡到義務本位。二是首次規定“其他機關、團體負責人，經主席團決定，可以列席本級人民代表大會會議”。[5]之后，1995年的《地方組織法》，將“縣級以上的有關機關、團體負責人”等列席人員的決定主體，由“主席團”變為“本級人民代表大會常務委員會”。[6]此后，《地方組織法》涉及列席人員制度的規定，一直保留上述內容。另外，《代表法》第二十七條也規定：“全國人民代表大會代表，省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人民代表大會代表可以列席原選舉單位的人民代表大會會議?！盵7]

與此同時，各地制定的人大議事規則，對列席人員制度作了更細致的規定。首先，規范了列席會議的紀律，要求列席人員因病或其他原因缺席會議時必須嚴格按請假制度執行。其中，會前應向本級人大常委會請假，會期期間則向大會秘書處或主席團請假。如《重慶市人民代表大會議事規則》第二十一條規定：“列席人員因病或者其他特殊原因不能列席市人民代表大會會議的，會前應當向市人大常委會書面請假并獲得同意；會議期間應當向大會秘書處書面請假并獲得同意。大會秘書處負責向主席團報告列席人員列席會議的情況和缺席的原因?！盵8]其次，采用列舉的方式界定了列席人員的范圍，并明確了不同類型列席人員的決定主體及程序。雖然大部分省份都執行了《地方組織法》的規定，但隨意擴大列席人員的現象也較為普遍，甚至還有一些不符合法律規定的條款。例如，《江西省人民代表大會議事規則》把“省人民代表大會常務委員會副秘書長和辦公廳、工作委員會等辦事機構負責人”視為同“省人民政府組成人員、省高級人民法院院長和省人民檢察院檢察長”同類的列席人員，明確要求“列席省人民代表大會會議”；河北和甘肅兩個省份的人大議事規則仍然規定“有關機關、團體負責人的列席”是由“主席團”決定而不是由“本級人大常委會”決定。最后，明確了列席人員可以在主席團會議、代表團全體會議上和代表小組會議上發言——即享有發言權，但沒有表決權。

梳理有關法律及地方性法規的內容可知，地方人大列席人員制度主要包括以下內容：一是“誰”列席——即列席的主體。包括：縣級以上的地方各級人民政府組成人員、人民法院院長、人民檢察院檢察長，屬于“已定”列席；人大代表和縣級以上的有關機關、團體負責人，屬于“未定”列席。[9]二是誰“可以”列席——即確定列席者的主體?！耙讯ā绷邢藛T的列席，不受其他主體決定，列席是一項應履行的法定義務；而“未定”列席人員的列席，決定主體不明確。例如，人大代表的列席是由原選舉單位的人大常委會還是代表自行決定？四是“如何”列席——即列席權的確認程序?！耙讯ā绷邢藛T的列席，不需要其他程序確認?！拔炊ā绷邢藛T的列席，則需要其他程序進行確認。例如，“有關機關、團體負責人”的列席，需要本級人民代表大會常務委員會決定才能列席。四是列席“什么”，即列席的會議形式。包括地方人大全體會議、主席團會議、代表團全體會議或代表小組會議等。

二 地方人大列席人員制度法律規定的缺憾及其影響

目前，關于列席人員制度的法律法規還不夠嚴密，再加上對列席人員的認識不到位——即視列席為一種榮譽或者待遇，一定程度上影響了列席人員作用的發揮。具體而言，列席人員制度法律規定的缺憾及其影響集中表現為五個方面：

第一，對“縣級以上的有關機關、團體負責人”的范圍缺乏明確規定，增加了工作量和會務成本。全國人大法工委陳斯喜曾指出，“有關機關”主要是指政協、黨委部門、人大常委會工作機構、本級政府辦事機構、直屬機構、上級垂直領導部門等；“有關團體負責人”主要是指工會、婦聯、共青團等人民團體和其他需要列席人大會議的群眾團體負責人；并強調：企業負責人以及本行政區的學校、醫院等事業單位的負責人不屬于列席人員范圍之內。[10]但是，一些地方在舉行人民代表大會會議時，仍然將本行政區域的大型國有企業和醫院、高等院校的負責人確定為列席人員；或者將駐外地辦事處的負責人或駐本行政區域的單位負責人確定為列席人員。不言而喻，這些做法有悖于現行法律法規。以貴州省第十二屆人大二次會議為例，此次會議共有567位代表出席，但列席人員卻達到213位，占代表總數的37.6%。包括兩類：一類是編入代表團參加討論的人員——“駐會列席”，共145位，須全程參與會議并安排食宿；一類是列席大會聽報告的人員——即“非駐會列席”，共68位，僅參加全體會議，不安排食宿。如此大規模的列席人員，不僅增加了工作量和會務成本，還影響地方人大的權威性和嚴肅性。

第二，對“人大代表列席原選舉單位的人民代表大會會議”的決定主體缺乏界定，影響了會風會紀?！兜胤浇M織法》僅規定間接選舉產生的人大代表“可以”列席原選舉單位的人民代表大會會議，但沒有明確由“誰”決定列席。對此，目前有兩種觀點：一種觀點是基于“誰授權，便受誰監督”的政治學原理，主張由原選舉單位的人大常委會決定，人大代表無權自行決定。即如滕修福所說：“從監督關系上來看……人大代表……與原選舉單位人大常委會的關系，法律沒有具體條文明確，但從上級人大監督下級人大的關系上來說，人大代表與原選舉單位人大常委會的關系，在一定意義上則是監督與被監督的關系?！盵11]另外一種觀點是基于現實的考慮，即大部分代表忙于本職工作以至于難以按時列席原選舉單位的人民代表大會會議，因而主張由代表本人決定是否列席。從實踐來看，間接選舉產生的人大代表的列席主要是由原選舉單位的人大常委會負責將舉行人民代表大會會議的通知和會議議程等事項寄送代表，由代表自行決定。不管代表列席與否，都須將決定反饋給原選舉單位的人大常委會，以便做好相關列席工作。盡管這種做法尊重了列席人員的決定權，但易于使列席人員在會議期間出現“監督空白”。相反，由原選舉單位的人大常委會決定人大代表的列席，并對列席人員的出勤情況進行統計和通報，則能夠起到一定的監督約束作用。除此之外，為使代表積極列席原選舉單位的人民代表大會會議，代表所屬的單位也要給予支持和保障。

第三，對列席人員的發言制度缺乏具體規定，影響了列席效果。同代表一樣，列席人員享有發言權，主要是回答代表們的詢問和質詢，或者就代表不清楚的問題作出解釋和說明。但是，現行法律只規定了人大代表的發言制度，即“代表在人民代表大會各種會議上的發言和表決，不受法律追究”，而沒有涉及列席人員的發言制度。雖然各地制定的人民代表大會議事規則有所涉及，但情況不一。其中，浙江、廣東、上海等17個省級人大議事規則規定：“列席會議的人員有發言權，沒有表決權?！倍本?、天津和江蘇等14個省級人大議事規則沒有相關內容，只涉及本級人大代表列席有關會議的內容。但是，即使對列席人員發言制度作了規定的17個省級人大，有關內容也比較簡單，包括列席人員發言的免責權、發言的申請和確認程序、發言的次數和時間、發言的形式和內容要求、發言的整理與反饋，等等，都沒有作進一步細化。正是由于缺乏具體的可執行性的規定，影響了列席人員發言的積極性。在實踐中，不管是在代表團全體會議還是其他會議上，列席人員都很少發言，基本屬于所謂的“啞巴”列席人員，致使列席效果大打折扣，列席淪為一種形式和擺設。

表1 31個省級人大議事規則對列席人員發言制度的規定

第四，對列席人員列席會議的監督機制不健全，影響了列席人員的到會率。不管是人大代表還是列席人員，按時參加人民代表大會會議，是他們應盡的義務。如果因病或其他特殊原因不能出席會議，則需要按規定請假。例如，《代表法》第七條和第四十九條分別規定：“代表應當按時出席本級人民代表大會會議。代表因健康等特殊原因不能出席會議的，應當按照規定請假”，“未經批準兩次不出席本級人民代表大會會議的”代表的代表資格終止。[12]但是，關于列席人員的監督機制，法律規定仍然處于空白。雖然少數地方出臺的人大議事規則作了有關規定，要求代表因病或其他特殊原因不能列席會議的應當請假，但也存在一些問題。一是內容比較簡單，如上海市人大議事規則僅規定“列席會議的人員因病或者其他特殊原因不能列席的應當請假”，并沒有明確請假的形式（口頭還是書面）和請假的程序（向誰請假、由誰批準）。二是規定不夠統一，主要表現為會議期間的請假程序。其中，江西省規定向主席團請假；湖北省要求向代表團請假；廣西、貴州和重慶等規定向大會秘書處請假。正是由于外部監督機制，包括登記考勤機制、通報批評機制和對無故缺席人員的處罰機制等的缺失，造成列席人員時常以工作忙為由，要么安排其他人員代替列席，要么干脆缺席，嚴重損害會議的嚴肅性。

第五，對列席人員列席會議的保障機制不完善，影響了列席人員的積極性。目前，法律為人大代表依法履行法定職權提供了完善的保障機制，包括言論免責權、人身特殊保護權、物質保障權、時間保障權和信息保障權，等等，可謂既全面又具體，有效保障了人大代表的出席率。但是，縱觀《地方組織法》《代表法》等法律以及地方性法規，均未建立列席人員列席會議的保障機制。也就是說，這方面的法律規定還處于缺失狀態。不言而喻，列席人員列席會議保障機制的乏力，嚴重影響了列席人員列席會議的積極性和主動性，易于使列席人員產生后顧之憂而不能全身心投入列席活動。例如，言論免責權的缺失，造成列席人員可能擔心發言后遭到有關部門的調查或處罰；物質保障權的缺失，造成列席人員可能擔心費用過高而不愿列席會議；信息保障權的缺乏，造成列席人員可能擔心信息不足而難以發表針對性的意見和建議；時間保障權的缺乏，造成列席人員可能因時間緊張而影響參會率，從而出現遲到、早退甚至缺席等問題。

上述幾個方面的法律缺憾，源于三方面的原因：一是思想認識不到位，缺乏足夠的重視，即視列席人代會為一種待遇或榮譽，或者認為人代會只是人大代表的事情，消極地對待列席活動。二是法律規定不夠嚴密，缺乏具有可操作性的辦法，造成一些地方人大隨意擴大列席人員范圍，影響了列席效果。三是制度層面上建設滯后，尚未形成一套成熟的列席人員制度及配套措施，影響了列席活動的規范化和制度化。

三 完善地方人大列席人員制度的若干思考

（一）提高列席人員的思想認識水平，依法行使列席權

正確認識列席的重要性，明確列席者的權利與義務，是保證列席取得成效的前提。首先，加強列席人員的培訓，提高列席人員的理論水平和政治素養，明確列席者所肩負的重任。要主動學習憲法和法律以及人民代表大會制度相關知識，熟練掌握中國特色社會主義法律體系的基本內容和主要制度以及人大工作的程序和運行機制，充分認識到地方各級人大作為地方國家權力機關，決定著本行政區域內各方面工作的重大事項。因此，應積極列席地方人代會會議，充分了解本行政區域內重大事項的出臺和決定過程，在實際工作中更好地貫徹落實。其次，準確把握黨和國家重大方針政策的基本內容，深刻領會各項決定和決議的精神，提高列席發言的質量和水平。地方人大審議的各項工作報告，反映的是黨和國家的重大方針政策和中心任務。列席人員要發表有針對性和建設性的意見和建議，就要掌握黨和國家的方針政策，領會各項方針政策的精神，做到發言有的放矢，不偏離會議主題。最后，學習經濟、文化、教育等領域的知識，擴大知識面。地方人大審議的各項工作報告，涉及面很廣，有很多專業術語。列席人員作為特定行業或領域的人才，只有廣泛涉獵各個領域的知識，才能深入地閱讀并理解各項工作報告，積極發表意見和建議。

（二）完善現行法律法規，使列席人員的列席活動有據可依、有法可依

目前，我國尚未出臺一部專門規范列席人員活動的法律，有關內容大多散落在《地方組織法》和《代表法》中。雖然一些地方人大出臺了對列席活動進行規范的規章制度，但因缺乏一部指導性的法律，有些法規條款還值得進一步商榷。因此，首要任務是健全和完善現行地方組織法或者制定一部專門的規范性文件，解決列席人員制度的法律短缺問題。首先，嚴格界定“有關機關、團體負責人”的范圍，縮減列席人員的規模。對許多地方尤其是區縣以及市級人大普遍將本地大中型企業負責人、大中專院校負責人、駐外辦事處負責人和駐本地辦事處負責人列為列席人員的做法，應明令禁止，從法律制度上杜絕地方人大任意擴大列席人員范圍的可能性。其次，明確列席人員的發言權，增強列席人員的責任感和使命感。列席人員屬于非正式參會代表，沒有表決權，但他們擁有發言權。這就意味著：他們列席會議不會是無所作為，而是能夠發出自己的聲音，比如可以向代表們就有關問題作出解釋或說明，增進相互之間的理解與溝通。為此，有必要賦予列席人員言論免責權——即在會議期間發言不受法律追究。同時，對列席人員發言的時間及次數、形式及內容要求等作統一規定。最后，明確列席人員的決定程序和會議形式，規范列席人員的操作程序。一方面，明確間接選舉產生的人大代表的列席由原選舉單位的人大常委會決定，并征詢人大代表本人及其所在單位的意見。另一方面，明確列席人員可以列席的會議形式，包括全體會議、主席團會議和代表團會議等，并對列席人員在哪種會議上可以發言作出規定。

（三）加強監督機制建設，增強列席人員列席的外部壓力

列席地方人民代表大會會議，是賦予列席人員的一項職責。但是，由于監督機制的缺乏，列席人員遲到、早退和缺席現象較為普遍，影響了列席效果和會議質量。首先，建立考勤簽到以及請銷假制度，統計列席人員的到會情況，及時將情況匯報給大會會議主席團。具體而言，在會議舉行前，如果因病或其他特殊原因不能列席地方人大會議，必須提前以書面的形式向本級人大常委會請假；在會議期間，應以書面形式向大會秘書處請假。筆者認為，“本級人民政府組成人員、人民法院院長和人民檢察院檢察長”等“已定”列席人員除非因病不能列席，其他公務活動在原則上一律不得作為請假事由，更不能安排人代替其列席?！坝嘘P機關、團體負責人”和人大代表一經參會，中途不得隨意退席。其次，制定列席人員在會議期間的列席活動守則，明確列席人員的工作職責，使列席人員有章可循。具體而言，就是在會議期間須將手機關機或調整為靜音模式，嚴禁在會場內抽煙、隨意走動、交頭接耳、接打電話或離開會場，如果屢勸不改者，要進行通報批評。最后，對于未經批準而缺席會議的列席人員則按曠會處理，并通過媒體和人大官網進行通報批評。如果缺席達到兩次的列席人員，可以取消其列席權并依法進行追責，從而強化對列席人員的硬性監督。

（四）做好服務保障工作，解除列席人員的后顧之憂

首先，列席人員所在單位和部門應優先保證列席者參加會議的時間，合理安排好列席人員的工作，避免列席人員顧此失彼。由于大部分列席人員是一些機關、團體的負責人，其工作較繁忙，提前規劃好列席地方人大會議的時間，既能保證列席人員按時參加會議，也能有效緩解做好本職工作與履行列席權之間的沖突。其次，地方人民代表大會舉行會議時，本級人大有關部門應提前通知列席人員本次會議舉行的具體時間和地點，將本次會議需要審議的各項工作報告、會議議程及其他材料，以書面的形式發放到列席人員手中，讓列席人員有充分的時間研讀各項工作報告，為發言作充分的準備。在會議期間，要平等地對待每一位列席人員，并為他們的發言創造寬松的環境，盡量做到讓每位列席人員都有同等的發言機會，避免只給少數列席人員發言機會，影響列席人員的積極性；要鼓勵每位列席人員積極發言，消除其畏懼情緒，切實提高各項工作報告的質量；鼓勵列席人員以書面或口頭等形式發表意見，充分發揮列席人員的作用。最后，有關部門在整理代表團審議意見時，要高度重視列席人員的審議意見及反映的問題，及時將有關問題的處理情況反饋給列席人員，增強列席人員列席會議的積極性，贏得他們對人大工作的支持和理解。

注釋：

[1]陳寒楓：《談談進一步完善人大及其常委會列席制度的問題》，《人大研究》2008年第6期。

[2]全國人大常委會辦公廳研究室編：《中華人民共和國人民代表大會文獻資料匯編(1949-1990)》，北京：中國民主法制出版社1990年，第235頁。

[3]《陜西省第一屆人民代表大會第一次會議綜合簡況》，《陜西政報》1954年第8期。

[4]全國人大常委會辦公廳研究室編：《中華人民共和國人民代表大會文獻資料匯編(1949-1990)》，第254、255頁。

[5]全國人大常委會辦公廳研究室編：《中華人民共和國人民代表大會文獻資料匯編(1949-1990)》，第295頁。

[6]《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公告》1995年第1期，第47頁。

[7]《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》，北京：中國民主法制出版社，2010年，第18頁。

[8]《重慶市人民代表大會議事規則》，《重慶日報》2009年1月14日。

[9]已定列席是指“在法律法規或有關規范性文件中，列席者的指向具體明確，即已經具體化到確定的列席主體”；未定列席是指“在法律法規或有關規范性文件中，列席者的指向不夠具體，即沒有具體化到確定的列席主體，還需要另外的程序來確定具體的列席者?！眳⒁婈惡畻鳎骸墩務勥M一步完善人大及其常委會列席制度的問題》，《人大研究》2008年第6期。

[10]田必耀：《解析地方人大會議“列席權”》，《人大研究》2005年第6期。

[11]滕修福：《選舉單位依法“決定”人大代表無權自定》，《人民代表報》2013年1月8日。

[12]《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》，第12、23頁。

責任編輯 余 茜

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1006-0138(2015)02-0082-06

北京市哲學社會科學規劃項目“區縣人民代表大會行使法定職權的狀況研究”（08BaKD057）

黃小鈁，北京行政學院政治學教研部副教授，政治學博士，北京市，100044。