政治新常態下黨代會常任制的價值及推進路徑

萬雪芬

(中共杭州市委黨校 浙江 杭州 310024)

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政治新常態下黨代會常任制的價值及推進路徑

萬雪芬

(中共杭州市委黨校 浙江 杭州 310024)

在當前黨中央把“四個全面”作為基本治國方略的政治新常態下，深化黨代會常任制改革具有十分重要的政治價值。盡管常任制的兩輪試點取得了一些成果，但總體來看，試點地區仍比較有限，黨內權力關系仍然沒有完全理順。因此，進一步深化常任制改革，重點需要解決一些深層次的問題，包括明確常任制改革的總體規劃，合理配置黨代會、全委會、常委會的權力；理順黨代會、黨委會、黨的紀律檢查委員會之間的關系。

黨代會；常任制；價值；路徑

黨代會主要有常任制和非常任制兩種運作模式。長期以來，中共采取的是非常任制模式，即黨代會每隔幾年(通常是五年)召開一次，黨代會盡管在名義上是黨的最高領導機關和權力機關，但實際運行中這一最高權力機關地位卻難以真正有效體現。為此，黨的十八大提出要：“落實和完善黨的代表大會代表任期制，試行鄉鎮黨代會年會制，深化縣(市、區)黨代會常任制試點?！边@為推進黨代會改革指明了方向。

一、黨代會常任制的發展歷程

黨代會常任制是與非常任相對應，其核心詞“常任”，也就是黨代會的作用不再時有時無，若隱若現，而是要通過一整套基本制度設計使黨代會的主要構成要素，包括代表大會會議、黨代表、黨代會組織機構、工作機制始終起作用，從而真正體現黨代會作為黨的最高領導機關的地位。具體來說，黨代會常任制的內涵包括以下四方面基本內容：一是黨代會的最高權力機關地位明確，這是常任制的基本目標和主要著眼點。二是黨代會常開。從實踐來看，通常是采取年會制。這是保障黨代會最高權力機關地位的關鍵環節。三是黨代表常任。即實行黨代表任期制，代表資格在整個任期內始終有效，這是常任制的重要內容。四是組織機構常設。常任制必然要求有專門的組織機構作為載體，承擔黨代表的選舉、服務、組織以及黨代會召集等事宜，這是常任制的組織保障。

黨代會常任制是一個中國特色的概念，它是中共對馬克思主義黨代會理論的一大創新。馬克思、恩格斯強調黨的權力中心在實行年會制的黨代會，中共在成立后的幾年也堅持了黨代會年會制。但之后由于處于嚴酷的戰爭環境，年會制難以得到落實，黨代會召開時間不規律，而且間隔往往較長。以毛澤東為代表的中共逐漸意識到了這一問題，提到是否可以仿照人民代表大會的辦法，設黨的常任代表。在此基礎上，鄧小平向八大所作的《關于修改黨的章程的報告》中明確提到黨代會常任制思想：“黨中央委員會在黨章草案中，決定采取一項根本的改革，就是把黨的全國的、省一級的和縣一級的代表大會，都改作常任制，多少類似各級人民代表大會那樣。這三級代表大會一律每年開會一次?！秉h的重要決策都要在每年的黨代會上討論，黨的各級委員會向同級黨代會報告工作，答復它的詢問，從而使代表大會可以成為黨最高決策機關和最高監督機關。同時，由于每年進行黨代表選舉會牽涉到相當大的精力，耗費高額的成本，現實意義不大。中共又創造性地提出了黨代會每年召開，但為了減少年會制造成每年選舉代表的負擔，改為只有換屆才改選代表?？上У氖?，此后由于指導思想越來越“左”的影響，常任制的實踐探索沒有持續下去。然而，黨代會常任制的主要內涵卻在這一時期的探索中已經基本確定下來。

隨著對黨內民主重要性認識的進一步推進，十三大報告提出要“在黨的建設上走出一條不搞政治運動，而靠改革和制度建設的新路子?！盵1]黨代會常任制再一次引起中央的關注。1988年至1989年起，中組部先后選擇了浙江省臺州椒江區、紹興市，黑龍江省林甸縣，山西省大同市礦區等12個市、縣進行常任制試點。雖然由于第一輪試點時，中央對推進常任制還沒有形成一個明確而統一的思路，試點效果有限。但通過第一輪試點，常任制模式的基本形態初見雛形。2002 年黨的十六大提出了“黨內民主是黨的生命”的論斷，強調要“擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點?！睆亩殉Ｈ沃铺剿髯鳛榘l展黨內民主的一個重要改革舉措，之后很快全面啟動了第二輪試點，這次常任制試點不僅涉及的省份大大拓展，而且在深度上也有了較大的發展，在黨代表產生方式、行權模式、黨代會、黨委會和常委會的關系等方面都進行了新的探索，形成了各具特色的做法，包括為學界經常提及的“椒江模式”、“雅安模式”、“宜都模式”等。同時，在對這些試點成果總結推廣的基礎上，十八大明確要落實黨的代表大會代表任期制，作為常任制改革重要內容的黨代表任期制得以全面實行。

二、政治新常態下深化黨代會常任制改革的重要價值

革。結合習近平“四個全面”戰略布局，政治新常態主要可以理解為：在政治發展理念上，推進人民主體的社會主義民主建設，在政治發展路徑上，通過全面深化改革；在政治發展保障上，著力推進社會主義法治建設；在黨的自身建設上，強調健全黨的制度和全面從嚴治黨等。在此背景下，深化黨代會常任制改革顯得非常必要。

(一)推進黨內民主改革，凸顯黨員主體地位的需要

中共作為唯一執政黨，在我國民主政治發展中起著主導作用，黨內民主發展狀況直接制約著我國社會主義民主政治建設的進程，也是全面深化改革的基本要求。而從黨內權力授受關系看，推進黨內民主的首先任務是保障黨員在黨內的主體地位。當黨員人數超過一定規模，黨員主體地位不再簡單表現為一切事情都由全體黨員共同討論決定，不得不采取委托代表制的形式。對于中共來說更是如此。因此，黨的代表大會制度是實現黨員民主權利的重要載體，黨代表的權利正是黨員通過代議制進行權利委托的結果。然而在非常任制下，黨代會長期閉會，使黨員難以通過黨代會和黨代表這一主渠道來行使他們的權利，表達他們的意愿。只有在實行常任制后，黨代會和黨代表作用有效發揮，推動了黨員民主權利的實現，也更有利于黨內決策和各項改革符合廣大人民的要求。從實踐調研看，無論是黨員還是黨代表也都比較認同推進黨代會常任制。在筆者對925名黨員的問卷中，問及“您對推行黨代會常任制的看法是什么？”時，45%的黨員認為“十分必要”，約25%的黨員認為“有必要，但只適合縣級以下層面”。只有近30%的黨員認為“沒有必要”，“反而可能有副作用”或“無所謂”。而黨代表在履職過程中充分感受到常任制的重要性，因此對于認可度更高，從筆者對125名黨代表的問卷中，高達82.4%的代表認為“常任制是保障黨代表權利的基本平臺，應大力推進”，9.6%的黨代表認為“有必要，但不適合縣級以上層面”，僅有8%的代表認為“沒什么必要”，“可能反而有負面效應”或“無所謂”，如下表：

(二)貫徹依規治黨，確立黨代會最高權力機關地位的需要。

表1 對推行黨代會常任制的看法

鄧小平曾明確指出: “黨章是最根本的黨規黨法?！盵2]推進依規治黨，首先要尊重黨章的權威性，把黨章作為各級黨組織和全體黨員活動的根本準則。黨章明確，黨的各級領導機關是黨的各級代表大會和他們選舉產生的黨委會。而領導機關的地位需要經過一定的民主程序和形式，才能得到保障。如果黨代會實行非常任制，代表大會五年一次，黨代會真正作為最高權力機關存在的不過就是開會的幾天，在絕大多數時間里都沒有真正體現其作為最高權力機關的作用，這就導致了黨代會在最高權力一定程度上被“虛化”，這種“虛化”不可避免地導致黨的執行機關(黨委)高度集權并凌駕于權力機關和監督機關之上，出現了黨內權力結構的“倒置”。從筆者對925名黨員的問卷調研來看，問到“當前黨代會是否需要改革？”時，925名黨員中有58.1%的黨員給出了肯定答案，僅有9.9%的黨員認為“不需要”，32%的黨員因為對黨代會不熟悉等原因則選擇 “說不清”。如下圖：

圖1 黨員對黨代會改革的看法

而常任制改革的價值就在于恢復黨代會應有地位，使“黨的最重要的決定，都可以經過代表大會討論。黨的中央、省、縣委員會每年必須向它報告工作，聽取它的批評，答復它的詢問”。[3]同時黨代表即使“在代表大會閉會期間，也可以按照適當的方式，監督黨的機關的工作?！盵4]因此，常任制應成為完善黨代會制度、發展黨內民主的當務之急和根本之點。

(三)落實從嚴治黨，破解黨內權力過于集中難題的需要

習近平總書記在群眾路線教育實踐活動總結講話中強調：“從嚴治黨靠教育，也靠制度，二者一柔一剛，要同向發力、同時發力”。十八大以來，黨中央通過“集中式”教育和“巡視式”查處腐敗，在短時間內取得了明顯成效，然而，這些成果最終要落地生根，還是必須通過制度。1980年鄧小平曾在《黨和國家領導制度的改革》一文中就提到權力過分集中問題，即“不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導?！盵5]三十多年過去了，這一問題改革的成效仍不如人意。黨委特別是“一把手”仍然一權獨大，缺少足夠的制約和監督，這是當前腐敗高發的根源所在。從根本上說，民主才是反腐的治本之策，是把權力關進籠子的關鍵手段。解決腐敗問題離不開沒有民主制度的健全。只有構建完善的黨內民主制度，才能根子上得到解決腐敗問題。而深化黨代會常任制改革正是以黨內民主制度的完善，改變黨內權力結構的倒置，理順權利授受關系，實現黨員群眾通過黨代會對領導干部權力的監督與制約，防止權力濫用，破解黨內權力過分集中、監督不足難題，實現清廉政治。

我累得滿頭大汗，敲門后，開門的是她媽，我氣喘吁吁地叫了句：“阿姨好！”緊接著雙腿不聽使喚，一下就跪在她媽面前……

三、深化黨代會常任制改革的三個維度

盡管常任制兩輪試點探索都取得了一些成果，但總體來看，試點地區仍然比較有限，很多試點地區還是沿用非常任制條件下黨內權力機構的設置模式，部分領導干部對實行常任制的必要性認識不足。這導致各地對常任制的推進力度大小也不同，并且同一地區也容易隨著領導人的認識與關注點變化而變化。因此，進一步深化常任制改革，需要重點解決一些深層次的問題。

(一)確定常任制改革的總體規劃

中國政治體制改革總體遵循的是漸進式道路，特別是由于常任制試點作為一項敏感的、涉及黨內權力結構調整的創新性工作，既沒有現成的套路可以用，也沒有固定的模式可循，需要首先選擇一些基層進行試點，逐漸積淀一些行之有效的制度，積累比較豐富的經驗，然后進行總結和逐步推廣。這既有利于問題的解決，又能降低成本、化解風險、保證大局的穩定。然而，漸進性改革并不意味著可以隨意而為或者任其自然發展，試點乃至最后的全面推進仍然需要有一個時間表，特別是發展到一定階段，必須及時進行科學總結和積極穩妥地全面推進，否則試點可能出現碎片化、無序化，試點地區也可能因此對這項改革喪失信心和動力，從而造成資源的浪費。

自上個世紀80年代以來，常任制已經經歷了兩輪試點，試點在取得成果的同時也存在進展緩慢，甚至很長時間只是在同一水平線上徘徊的問題，其主要原因就在于中央對常任制推進缺乏從全局高度來加以整體規范和逐步推廣的措施，沒有一個推進這項工作具體、明確的時間表。盡管政治改革的發展本身的確存在一定的階段性與曲折性，但由于沒有明確的發展思路和目標的指引，這樣的迂回和反復就在實際工作中可能造成發展方向的不明確，難以循序漸進地有序推進，也造成一些領導干部和學者對于常任制是否應該作為黨內民主發展方向的爭論和質疑。在實踐中，這也造成了曾在一段時間里，常任制的改革試點因缺乏足夠的外部支持而失去動力，因缺乏明確的發展方向而一定程度上流于形式。筆者在臺州等地調研時一些干部也談到有時候感覺常常自己是在“孤軍奮戰”。因為實行試點的地區不多，在推進這項工作中既缺乏兄弟單位必要的相互經驗交流借鑒，如果難以得到來自上級的足夠政策支持，黨員干部隊伍中就可能出現消極、觀望的情緒，這影響了試點的效果。

俗話說：“孤軍深入，難以為繼?！比绻Ｈ沃圃圏c始終只是停留在基層的局部試點層面，那么由于其范圍小、層級低，難以自發產生足夠的橫向輻射效應和縱向聯動效應。特別是實行黨代會常任制必然會削弱地方黨委和黨委領導成員的權力，推動這項制度就相當于給自己套上個“緊箍咒”。如果缺乏上級的推動和來自黨員群眾的壓力，黨委推動這項改革可能存在動力不足。因此，常任制改革要想獲得持續的推動力，中央必須有推動常任制改革向更高層級、更廣范圍推進的戰略目標和具體規劃?？梢栽诳偨Y當前試點經驗和學者理論研究基礎上，在黨代會上形成決議，對常任制的基本目標、意義、內容、實施方案等予以明確，在此基礎上有一個推進常任制改革的路線圖和時間表，明確分哪幾個階段，各個階段推進常任制的戰略重點和主要舉措是什么，同時根據實踐需要及時出臺指導性文件和強制性的制度措施，為各地試點提供充足的法理依據和政策支持。如12年浙江在省第十三次黨代會上明確提出鄉鎮全面試行黨代會常任制的目標，出臺了黨代表相關的五項制度，推進的力度比較大。中央也完全可以在全面落實黨代表任期制的基礎上提出鄉鎮、縣級全面實行黨代表常任制的時間要求，在一定地區的試點和經驗積累后及時、全面推進到所有鄉鎮、縣，并在條件成熟之時，向全黨全面推開。

(二)合理配置黨代會、全委會、常委會的權力

圖2 黨內權力關系圖

按照權力授受的邏輯，黨內一切權力來源于廣大黨員，并以代議的形式授予給黨的各級代表大會，黨代會選舉產生黨委全委會，全委會再通過選舉產生黨委常委會。因此，三者的關系應當是黨的代表大會是黨的最高權力機構，地位最高、權力最大，全委會要服從代表大會，向黨代會負責并報告工作，常委會則服從于全委會，向全委會負責并報告工作，如下圖所示：

但黨章第十條規定：“黨的最高領導機關，是黨的全國代表大會和它所產生的中央委員會。黨的地方各級領導機關，是黨的地方各級代表大會和它們所產生的委員會?！盵6]領導機關包含著二個部分：一個就是黨的代表大會，一個就是黨的委員會。由于黨代會作為黨的最高權力機關，其發揮作用的基本形式是會議，而在非常任制下，三、五年開一次會，大多數時候處于閉會狀態，而全委會召開的次數也非常有限，黨對重大問題決策的權力在很大程度上就落在了常委會。這導致事實上黨內權力關系出現了錯位、倒置現象。這種倒置的權力結構盡管在非常任制條件下有其存在理由，但卻違背了權力授受的本來邏輯，應該予以扭轉。深化黨代會常任制，必然要根據“三會”各自的權力來源和基本功能進行職權的重新劃分，從而構建黨內權力的合理結構：

首先，確保黨代會始終成為黨的最高權力機關和領導機關，成為保障黨員權利和作用發揮的制度平臺，而不是現在這樣在一定程度上只是以虛置的狀態存在。為此，黨章需要明確只有各級黨的代表大會才是黨內最高權力機關，其他所有機關的權力都來源于它的授予和委托。黨代會實行年會制，明確每年召開黨代會的具體的時間，黨代會的主要功能是負責對年度大政方針和主要任務進行決策。

其次，充分發揮全委會作用。針對全委會的開會次數過少，作用發揮不充分。不少地區如上海閔行區等進行了改革試點。從試點地區對全委會功能的探索看，主要是要明確全委會具有根據黨代會的總方針，對重大事項、重要干部任免、重大項目安排等單項重要工作進行決策的權力，常委會僅僅可以在黨代會或全委會授權下，對一些常規性工作和突發事件進行決策。同時，在常任制下還可以對全委會進行適當改革，增加全委會開會頻率，減少全委會委員人數，并使它成為黨代會的常設機構，在黨代會閉會期間行使決策權?？梢試L試恢復黨的八大對中央委員會每年至少召開2次的規定，地方黨委全委會則每季度召開一次，甚至在條件成熟時采取月會制，同時建立與之相匹配的財經、人事、提案工作委員會等。

最后，在“三會”之間不僅要明確分工，更要形成監督鏈。黨代會主要以聽取及審議報告的方式監督全委會的工作。而全委會同樣要通過定期聽取常委會工作匯報、進行年度評議、詢問、質詢等方式保持對常委會行權狀況的監督。一旦發現全委會不能按照黨代會的要求行權，黨代會有權通過重新選舉收回自己授予給全委會的權力；同理，如果常委會不能按照全委會的意志行使權力，全委會也可以收回權力，重新選舉。

(三)理順黨代會、黨委會、黨的紀律檢查委員會之間的關系

列寧曾強調“無產階級政黨的黨員，無論居于多么重要的崗位，都必須無條件地接受黨的監督”。然而，當前我國看似具有龐大的監督體系，但實際上監督效果卻沒有充分顯現。黨內監督特別是對黨委會及主要領導的監督，仍然是一個薄弱環節。黨的紀委作為黨代會授權的專門監督機關，具有其他任何機關不能代替的監督職能。然而，目前黨代會、黨委會、紀委之間的模糊關系卻制約了其監督功能的發揮。黨章第十九條明確規定，聽取和審查中央紀律檢查委員會的報告以及選舉中央紀律檢查委員會是黨的全國代表大會的職權之一。由此可見，黨代會的權力高于委員會和紀委，委員會和紀委一樣是由代表大會選舉產生的，兩者的權力來源相同，理應是平行的。但黨章第四十三條同時規定：“黨的中央紀律檢查委員會在黨的中央委員會領導下進行工作。黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領導下進行工作?！盵7]黨章第四十四條還規定：“黨的各級紀律檢查委員會的主要任務是……，協助黨的委員會加強黨風建設和組織協調反腐敗工作?！盵8]這兩條規定卻又使得紀委在一定程度上變成了同級黨委的一個組成部門，并且在工作條件和人財物的資源配給等方面在很大程度上又受制于同級黨委，因而處于一種比較尷尬的地位。鄧小平提出專門監察機關要發揮它鐵面無私的監督作用，但在目前這樣的情況下，它缺乏應有的獨立性和權威性，鐵面無私不起來。盡管目前浙江、廣東、河南等省進行改革試點，實行“兩個為主”，即“查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主”，在一定程度上加強了紀委的獨立性，但仍未從根本上說解決同級監督的體制難題。

實際上，列寧對于如何理順黨代會、黨委、紀委之間的權力關系，曾提出詳細的構想，他主張監察機構直接由黨的代表大會選舉產生，工作重點就是監督同級黨委會，并提出它們應有權參加政治局的所有會議，“凡與政治局會議有關的文件，一律應在會議前24小時送交中央委員會和中央監察委員會的各委員，刻不容緩的事情除外，這類事情要通過特別程序通知中央委員會和中央監察委員會委員并加以解決?！盵9]同時，中央監督機構的成員和中央以及各級黨部委員不得交叉任職。監督機構的成員可以列席政治局的會議，有發言權而沒有表決權，如果政治局成員和監督機構成員之間出現了較大意見分歧，則要通過開聯席會議或者提交代表大會討論解決?？梢?，根據分權理論的基本精神和列寧關于合理配置黨代會、黨委、紀委之間權力的設想與實踐，改革的重點就是改變黨委高度集權的狀況，實現黨內權力向黨代會轉移，統一于黨代會，同時決策權、執行權和監督權又采取適當分權。黨代會、黨委、紀委之間形成以下權力配置與運作方式：即在實行黨代會年會制的條件下，黨代會選舉產生政治地位平等的黨委和紀委；黨代會行使黨內決策權、黨委和紀委同為黨代會的具體執行機構，黨委行使黨內執行權、紀委行使黨內監督權。黨委和紀委都對黨代會負責，受代表大會領導和監督；而同級黨委和紀委地位平等，相互之間不存在領導關系。各級紀委實行垂直領導，經費來源、干部配備使用及其待遇等都應由紀委系統統一管理，不再受同級黨委的領導，從而確保紀委監督同級黨的委員會及其干部這一最重要職能得以順利履行，如下圖所示：

圖3 黨代會、黨委和紀委的基本架構圖

[1]十三大以來重要文獻選編(上)[M].北京：人民出版社，1991.54.

[2]鄧小平文選(第二卷)[M].北京：人民出版社，1994.147.

[3][4]鄧小平文選(第一卷)[M].北京：人民出版社，1994.233.

[5]鄧小平文選[M].北京：人民出版社，1994. 329.

[6][7][8]中國共產黨黨章(2012年11月14日通過)[A].中國共產黨黨內法規選編(2007-2012)[M].北京：法律出版社，2014.10.

[9]列寧全集(第43卷)[M].北京：人民出版社，1987. 376.

(責任編輯：育 東)

本文系筆者主持的2013年度國家社科基金項目“完善黨代會代表提案制度研究”(13CDJ024)的階段研究成果。

2015-09-01

萬雪芬(1980-)，女，浙江上虞人，中共杭州市委黨校黨史黨建教研部副教授，同濟大學博士。

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1672-1071(2015)05-0074-06