水溶肥料監管體系建設與對策研究——以上海為例

桑亮亮，葉海龍，黃丹楓

（1.上海交通大學農業與生物學院，200240；2.上海市農業技術推廣服務中心）

水溶肥料（Water Soluble Fertilizer，簡稱WSF)，是一種可以完全溶于水的多元復合液體或固體肥料，它能迅速溶解于水中，易被作物吸收，用于灌溉施肥、葉面施肥、無土栽培、浸種蘸根等[1～8]。水溶肥料的種類包括大量元素水溶肥料、中量元素水溶肥料、微量元素水溶肥料、含氨基酸水溶肥料、含腐殖酸水溶肥料、有機水溶肥料[9]。水溶肥料具有配方靈活、針對性強、利用率高、減少化肥使用、施用方便、省時 省工等 優 點[1，0，11]。 大 量 田 間 試 驗 研 究 結果顯示，水溶肥料能夠明顯提高作物產量和質量[1，12～14]。水溶肥料適用于蔬菜、瓜果、經濟作物、糧油作物等多種農作物及嚴重干旱缺水地區和大中城市及鄉鎮經濟作物與農業生產較發達地區等[10]。

我國水溶肥料發展起步于20 世紀80 年代中后期[1，10]，隨著種植業栽培技術的提高以及水肥一體化和節水農業的進一步推廣，2007 年開始，水溶肥料產業迅速發展，2012 年我國水溶肥料產量與使用量達到195 萬t[15]?！度珖r業和農村經濟發展第十二個五年規劃》以及農業部新發布的《到2020 年化肥使用量零增長行動方案》、《關于打好農業面源污染防治攻堅戰的實施意見》等文件，均將發展水溶性肥料、水肥一體化作為農業可持續發展的重要戰略，要求到2020 年，水肥一體化技術推廣總面積達到1 000.5 萬hm2，新增推廣面積533.6 萬hm2。

在水溶肥料行業迅猛發展的同時，水溶肥料產品質量問題變得較為突出，加強對水溶肥料市場的監管迫在眉睫。目前實行的水溶肥料監管體系相對水溶肥料行業的迅猛發展顯得較為滯后。以上海水溶肥料市場為例，分析我國水溶肥料監管體系，針對存在的問題，提出發展建議。

1 水溶肥料市場現狀

在上海推廣使用水溶肥料和水肥一體化技術，是實現化肥科學投入和使用、保護生態環境、提高農產品產量和品質、發展都市現代農業的需要。目前上海水溶肥料市場的現狀很大程度上濃縮體現了全國水溶肥料市場的特點。以上海水溶肥料零售市場為基礎，分析市場現狀。2013 年底統計，上海市9 個涉農區縣約有農藥、肥料經營門店920 家。2014 年10 月，在全市隨機選取了120 家農藥、肥料經營門店，進行了水溶肥料不重復、全面、實價買樣。

1.1 產品種類

本次全市不重復、全面、實價買樣，共購買到樣品327 種，其中大量元素水溶肥料114 種，占35%；微量元素水溶肥料61 種，占19%；中量元素水溶肥料27 種，占8%；含氨基酸水溶肥料55 種，占17%；含腐殖酸水溶肥料46 種，占14%；有機水溶肥料24 種，占7%。

1.2 包裝規格

在采集的327 種樣品中，包裝規格最大的每包（瓶）為5 000 g（mL），最小的為4 g（mL）?！?000 g（mL）的有45 種，占13.8%；100～1 000 g（mL）的有74 種，占23%；≤100 g（mL）的最多，有208 種，占63.6%。水溶肥料標簽應當標注通用名、產品名稱、登記證號、執行標準號、技術指標要求、限量指標要求、使用說明、注意事項、生產企業、生產日期等信息，但在小包裝產品標簽上絕大部分都有促根生長、促進光合作用、?；ū９?、增色等功能性描述。

1.3 零售價格

對327 種水溶肥料價格分析發現，大量元素水溶肥料的平均零售價格為28 635 元/t，中量元素水溶肥料的平均零售價格為50 666.5 元/t，微量元素水溶肥料的平均零售價格為80 086 元/t，含氨基酸水溶肥料的平均零售價格為53 878.5 元/t，含腐殖酸水溶肥料的平均零售價格為27 006.5 元/t，有機水溶肥料的平均零售價格為70 467.5 元/t，水溶肥料總的平均零售價格為45 792 元/t。與普通復合肥的價格調查相比較，國產復合肥（15-15-15）的平均零售價格為3 200 元/t，進口復合肥（15-15-15）的平均零售價格為4 900 元/t，水溶肥料的平均零售價格是國產復合肥（15-15-15）的14.31 倍、進口復合肥（15-15-15）的9.35 倍。

1.4 市場占有率

截至2014 年9 月，上海共有水溶肥料生產企業28 家，擁有各類水溶肥料登記證79 個。其中14家生產企業擁有大量元素水溶肥料登記證20 個，11 家生產企業擁有微量元素水溶肥料登記證14個，8 家生產企業擁有中量元素水溶肥料登記證8個，13 家生產企業擁有含氨基酸水溶肥料登記證15 個，15 家生產企業擁有含腐殖酸水溶肥料登記證20 個，2 家企業擁有有機水溶肥料登記證2 個。就全國而言，上海水溶肥料的生產能力比較強，但是本地生產的水溶肥料產品市場占有率不高。在采集的327 種樣品中，本市生產企業生產的為47 種，僅占14%， 外省市生產及進口產品共280 種，占86%。

1.5 水溶肥料質量

將購買到的327 種水溶肥料標簽與《肥料登記管理辦法》及相關標準、規定比對發現，標簽合格率為48.9%。主要存在無肥料登記證、假冒登記證、未標明添加植物生長調節劑或其他成分、無技術指標含量或技術指標含量與登記不符、生產企業與登記不符、無登記作物或登記作物超范圍、無通用名或通用名與登記不符等問題。經對部分產品送檢及根據相關報道[16～19]發現，水溶肥料中存在添加胺鮮酯（DA-6）、復硝酚鈉、萘乙酸鈉、吲哚丁酸鉀、6-芐氨基嘌呤、蕓薹素內酯、赤霉素、氯吡脲、矮壯素等植物生長調節劑，養分含量不合格，重金屬或縮二脲等限量指標不合格等質量問題。

1.6 問題分析

目前上海零售市場的水溶肥料種類繁多，以小包裝為主，多宣傳具有較強功能性，價格嚴重偏高。由此推測，在上海水肥一體化技術還未普及的情況下，水溶肥料還是以少量葉面噴施為主的輔助性肥料，水溶肥料還處于“補品”向“主食”角色轉變的初期。由于水溶肥料被視為高價功能性強的“補品”，水溶肥料多被施用于經濟價值較高作物的關鍵時期。使用者對其效果抱有迅速、明顯的心理訴求。不法廠家為降低成本、提高效果、牟取暴利，往往會在原料上以次充好，造成水溶肥料產品養分不足，限量指標超標，同時添加植物生長調節劑等隱性成分，造成效果明顯的假象，對農業生產和農產品質量安全造成隱患。由于本市水溶肥料零售市場的產品主要來自外地生產企業，產品非本地化的現象給水溶肥料市場監管增加了難度。

2 水溶肥料監管體系現狀

根據 《中華人民共和國農產品質量安全法》、《中華人民共和國農業法》、《肥料登記管理辦法》及國務院“三定”（定機構、定職能、定編制）方案的規定，農業行政主管部門對水溶肥料實施登記管理制度，對流通領域中的水溶肥料實施監督抽查，對使用環節開展技術服務。農業部門對水溶肥料的管理貫穿水溶肥料的生產、銷售、使用各環節?，F行水溶肥料監管體系有力地促進了我國水溶肥料行業的發展和農業生產安全，但仍暴露出一些問題，亟待進一步完善。

2.1 登記管理制度

①法律依據不充分 《中華人民共和國農業法》和《中華人民共和國農產品質量安全法》均規定農藥、肥料、種子等可能危害人畜安全的農業生產資料的生產經營，須依照相關法律、行政法規的規定實行登記或者許可制度。但水溶肥料施行登記管理制度由2000 年頒布實施的《肥料登記管理辦法》規定?！斗柿系怯浌芾磙k法》屬于農業部的部門規章，級別低于法律和行政法規?！吨腥A人民共和國行政許可法》規定法律可以設定行政許可，尚未制定法律的，行政法規可以設定行政許可。而部門規章不具有設定行政許可的權力，《肥料登記管理辦法》設定的行政許可制度不具有法律效力。另外《肥料登記管理辦法》中只提出葉面肥的概念，直到第五屆農業部肥料登記評審委員會第六次會議才將可溶肥料、葉面肥料等通用名稱規范為“水溶肥料”，葉面肥不再作為通用名稱，現行的肥料規章中根本沒有水溶肥料概念。

②登記制度過于復雜 農業部門實施的肥料登記管理制度旨在從源頭上對產品質量進行把關，保證農業生產和農產品質量安全。對水溶肥料產品登記實行省級農業行政主管部門初審，農業部批準登記的流程。登記過程對水溶肥料的有效性、安全性和適用性審查把關。登記過程中除了要提交生產企業資質、產品標簽、內在質量、生產工藝等基本信息外，還要開展田間試驗和田間示范試驗。綜合比較國內外的水溶肥料管理制度以及國內一般復混肥料的登記管理制度，發現我國水溶肥料登記制度過于復雜，存在必要性爭議。第一，我國的水溶肥料登記制度注重行政主管部門對企業和產品的審查，程序復雜，與日本、韓國、歐美等國家簡化登記管理程序，注重質量承諾的備案性質的管理制度存在較大區別；第二，我國水溶肥料登記比一般復混肥料登記更為嚴格，首先一般復混肥料由省級農業行政主管部門登記審批，其次一般復混肥料不需要開展田間實驗和田間示范實驗；第三，對每個水溶肥料單品開展有效性、安全性、適用性審查把關，存在必要性的爭議和監管過度的質疑；第四，水溶肥料登記只對質量指標的加和值進行規定 （如：N+P2O5+K2O≥50.0%；Cu+Fe+Mn+Zn：0.2%～3.0%）， 生產企業可以在批準區段內設計不同的元素比例，該登記管理制度無法實現“一品一證”。

③缺乏委托生產相關規定 近幾年水溶肥料行業迅猛發展，很多傳統肥料生產企業、農藥生產企業或者其他行業轉型加入水溶肥料生產經營。很多已經投入建立了生產設備、廠房，申請了多個肥料登記證的生產企業受制于產品的推廣銷售能力，自主品牌水溶肥料產品的銷售量無法消化已有生產能力，存在嚴重產能過剩，需要依據產能和登記證優勢通過代生產消化產能；很多企業或個人希望進入水溶肥料行業，但受制于資金投入，現階段不能自建廠房，無力申請多個登記證，需要委托貼牌生產。所以，目前在水溶肥料生產環節，普遍存在委托生產行為?！斗柿系怯浌芾磙k法》只粗放地規定不得生產、銷售未取得登記證的肥料產品；不得假冒、偽造肥料登記證、登記證號；不得轉讓肥料登記證或登記證號。 造成對委托生產行為的定性存在爭議，主要體現在：一是水溶肥料是否允許委托生產；二是如果允許委托生產，是否委托方、受委托方一方獲得登記證即可，還是雙方均需獲得登記證，亦或可借用第三方登記證；三是如果不使用受委托方登記證，產品標簽是否需要體現受委托方信息。

2.2 質量管理制度

①缺乏質量相關的法律法規 水溶肥料的質量管理相關規定主要是作為一般肥料商品分布于《農產品質量安全法》、《農業法》、《水污染防治法》、《基本農田保護條例》、《肥料登記管理辦法》 等法律、法規、規章中?，F有的質量規定以粗放的概念性要求為主，沒有能夠具體體現水溶肥料在假劣定義上的特殊性，而且農業行政主管部門沒有對質量不合格的水溶肥料制定實施行政處罰的罰則依據。農業部門對水溶肥料質量實施監管，目前只能勉強使用《肥料登記管理辦法》中“有效成分與登記不符”概念。

②質量檢測體系不夠完善 農業行政執法部門對水溶肥料質量開展監管，需要依據具有相應檢測能力和資質的檢測機構出具的檢測報告。但是一方面，截至目前上海沒有一家具有水溶肥料養分質量檢測資質的檢測機構，經認證的水溶肥料質量檢測機構相對缺乏；另一方面，水溶肥料與植物生長調節劑、殺菌劑、殺蟲劑混合“藥肥”產品的相關國家或行業標準更是完全空白，對水溶肥料中隱性添加的農藥成分缺乏檢測能力。

③對不合格的產品行政處罰力度不夠 通過對比國內外肥料及種子、農藥等農業生產資料的監管要求，發現我國對不合格水溶肥料的行政處罰力度不夠，根本不足以威懾違法犯罪分子。首先，我國水溶肥料監管制度向行政執法方面配制的監管力量不夠。目前水溶肥料的監管模式更加重視政府的行政許可，是一種與計劃經濟體制和政府主導型的市場經濟體制相適應的事前控制模式。所以對水溶肥料的質量抽查的頻次很低，對不合格產品以限期改正或在登記上進行限制為主。其次，農業行政執法部門對生產、經營不合格水溶肥料的行為處罰力度不夠。在行政處罰種類上，只能采取警告和罰款兩種行政處罰， 無法采取沒收違法所得和非法財物，責令停產停業，暫扣或者吊銷許可證或執照等更嚴厲的處罰種類，更不能采取查封扣押等行政強制；在行政處罰力度上，依據《肥料登記管理辦法》最多只能處以3 倍，且不得超過3 萬元的罰款。

2.3 投訴調處制度不夠規范

目前水溶肥料多使用于經濟價值較高作物的關鍵時期，隨著使用量逐漸增大，水溶肥料合格率不高導致因使用水溶肥料造成肥害的投訴糾紛呈增長趨勢。因此，加大水溶肥料質量投訴處置力度，正確、公正、及時地調解處理水溶肥料質量投訴糾紛，成為水溶肥料質量監管的重要工作。由于肥料管理制度中缺乏類似于《農作物種子質量糾紛田間現場鑒定辦法》的規章，目前對水溶肥料投訴糾紛的處理， 多以臨時性的組織協調相關部門開展為主。肥料行政主管部門在明確水溶肥料執法、管理、技術推廣及質量檢測等相關各方職責和規范投訴受理、肥害認定、損失評估、糾紛調解等處置程序和處置行為方面缺乏長效機制。

3 水溶肥料監管體系發展展望

3.1 推進立法，完善監管依據

無專業法可依，是農業部門依法監管水溶肥料面臨的最大問題。農業部門應組織專家開展肥料管理制度及肥料立法相關研究，對我國肥料管理制度現狀及問題進行深入剖析，分析和借鑒國際肥料管理的成功經驗，提出完善肥料管理制度的建議。推進《肥料管理條例》制定出臺，結合行政審批改革工作，制定體現企業質量責任主體地位，符合市場經濟體制的肥料管理制度； 結合不同肥料產品的特點，制定詳細的肥料質量管理要求，配套科學、合理的行政處罰依據； 明確農業部門內部各相關方職責、規范監管程序，強化執法管理，切實加強市場監管。

3.2 取消登記，提高監管效力

結合行政審批改革工作，為適應市場化經濟發展，建議取消水溶肥料登記制度。實行水溶肥料標簽備案制度，簡化備案程序，注重質量承諾，體現企業主體責任。強化對市場上水溶肥料產品的質量執法監管，嚴厲打擊制假售假行為。加強對新工藝、新原料、新成分的有效性、安全性和適用性研究及標準制定，從基礎上指導和規范水溶肥料行業發展。取消登記制度，有利于水溶肥料生產經營企業縮短產品上市時間，降低成本，促進創新；有利于監管部門高效合理分配監管資源，提高監管效力，減少權力尋租，維護政府形象。

3.3 完善標準，提升檢測能力

最近幾年，農業部門相繼出臺了大量元素水溶肥料、中量元素水溶肥料、微量元素水溶肥料、含氨基酸水溶肥料、含腐殖酸水溶肥料行業標準，但是有機水溶肥料標準遲遲未能出臺，應加快研究制定有機水溶肥料標準，完善水溶肥料標準體系。同時，肥料和農藥主管部門要加強協作，研究制定“藥肥”質量標準。另外，充分利用目前現有的具有復混肥料檢測能力和資質的檢測機構，合理布局，認證一批具有水溶肥料檢測資質檢測機構，為執法監管提供技術支撐。

3.4 多措并舉，完善良法實行善治

良法和善治是農業部門依法監管好水溶肥料市場的雙重基礎。在水溶肥料相關法律逐漸完善的過程中，農業行政主管部門應充分結合當下實際，多措并舉，規范水溶肥料市場健康發展。

①統一要求，加強宣傳培訓 自上而下，讓監管部門和生產銷售企業明確水溶肥料監管要求。

②推廣技術，合理使用觀念 農業技術推廣部門要開展水肥一體化技術試驗示范，加強對水肥一體化設施建設、使用的技術指導和資金扶持。逐步改善種植戶的肥料運籌方式，實現水溶性肥料由“補品”向“主糧”轉變，提高水溶肥料的使用量，促使水溶肥料向大包裝發展，使水溶肥料的價格回歸到合理區間，同時提高種植戶對水溶肥料的科學認識，幫助種植戶對水溶肥料心理預期的理性回歸，從需求上減少水溶肥料夸大宣傳、添加植物激素提高效果等違法行為。

③從嚴查處，打擊假冒偽劣 全國農業行政主管部門要統一部署，開展水溶肥料專項整治行動，加強水溶肥料質量抽檢。在標簽方面，重點對無肥料登記證和假冒肥料登記證的行為實施行政處罰。內在質量方面，重點從嚴查處一批生產、銷售有效成分與登記不符的水溶肥料產品，對被實施行政處罰的水溶肥料生產企業和產品要向社會廣泛公布，營造對不合格水溶肥料嚴打的高壓氛圍。

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