法律詢問答復制度的去留

林彥

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法律詢問答復制度的去留

林彥*

*林彥，上海交通大學凱原法學院副教授，法學博士。本文系2011年上海市哲學社會科學規劃課題一般項目“全國人大常委會法工委法律詢問答復研究”(項目號11D19017)的階段性研究成果。

目次

一、法律詢問答復制度的實施現狀

二、消極影響及改革契機

三、改革的方案設計

摘要作為一種特殊形式的法律解釋，法律詢問答復不但沒能實現《立法法》制度創新的意圖，反而在實踐中面臨諸多尷尬的制度瓶頸。全國人大常委會法制工作委員會作為輔助性的立法機構始終使詢問答復面臨合法性質疑。盡管詢問答復在一定程度上滿足了法律解釋的需求，但也存在與正式法律解釋制度功能交叉重合以及法律效力不確定的窘境。所以，應當利用《立法法》修改的契機對該制度進行改革。一方面，要積極發揮既有詢問答復的制度效用;另一方面，要廢除詢問答復制度，實現法律解釋體系的一元化。

關鍵詞《立法法》法律解釋法律詢問答復法律修訂立法解釋

當前，《立法法》修改已進入實質性階段。全國人大常委會已經對修正草案進行了兩次審議并將草案內容公布征求公眾意見?！?〕《立法法》修正案草案內容，來源: http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/flca/2014－08/31/content_1876205.htm，2014年9月9日訪問。立法權限、立法程序、立法技術中的不少制度都將面臨更新完善以及去留的抉擇?！读⒎ǚā匪_認的且實踐中充滿爭議的法律詢問答復制度的未來走向也已引起實務及理論界的關注?！?〕參見焦紅艷:《爭議立法法修改》，載《法治周末》2013年11月14日第1版;褚宸舸:《論答復法律詢問的效力——兼論全國人大常委會法工委的機構屬性》，載《政治與法律》2014年第4期。

從草案內容來看，本次修正的重點主要涉及立法權限和立法程序的六個方面。在權限方面，對授權立法設置了更多的限制條件，賦予所有設區的市立法權并明確部門規章不得“越權”，特別是不得創設限制公民權利的規范。在程序方面，要求法律草案通過網絡等途徑予以公布，將前評估、后評估、法律清理等納入正式立法程序，以及要求立法機關公布立法規劃、年度立法計劃?！?〕相關評論，參見崔清新、施雨岑:《全國人大常委會首修立法法6大亮點搶“鮮”看》，來源: http://news.xinhuanet.com/2014－08/26/c_126916156.htm，2014年9月9日訪問。值得注意的是，這一草案并未對法律詢問答復制度做任何調整。筆者認為，十多年的實踐不僅沒能消除公眾對法律詢問答復制度的質疑，而且使其始終面臨效力不確定的窘境。該制度雖然滿足了實踐對法律解釋的需求，但是其與法律解釋的功能交叉重合進一步加深了人們對其合法性的質疑。申言之，法律詢問答復至今并未充分發揮其指導具體法律實施工作、補充法律解釋的制度功能?！?〕參見張春生主編:《〈中華人民共和國立法法〉釋義》，法律出版社2000年版，第161、162頁。因此，《立法法》修改應當直面該制度的實施現狀并有的放矢地謀求完善之策。本文愿充當引玉之磚，并期待學界和實務界的灼見。

一、法律詢問答復制度的實施現狀

一項法律制度是否值得保留、應否進行調整關鍵是看其是否實現了設計者的初衷、是否解決了現實問題、是否發揮既定的制度功能。因此，在討論法律詢問答復制度的去留問題之前，有必要對該制度的運行現狀進行盤點摸底。唯有在對現狀進行客觀梳理和評價的基礎上，我們才有可能提出更有針對性的解決方案。主客觀兩個方面共四個層面的運行現狀共同框定了法律詢問答復制度的主基調。在客觀方面，詢問答復既在一定程度上滿足了法律解釋的需求，又與法律解釋存在功能混同的情況;在主觀方面，該制度既面臨著與生俱來的合法性質疑，又遭遇效力未定的尷尬境地。

(一)雖為法定制度卻始終面臨合法性質疑

盡管法律詢問答復是由《立法法》所確認的制度，但無論在《立法法》制定之前，還是在《立法法》生效之后，該制度的合法性、合憲性始終存在疑問。

在《立法法》制定之前，李步云教授就已對詢問答復與立法解釋做出嚴格區分并否定其具有立法解釋的地位和權威。在他看來，盡管“全國人大常委會法制工作機構曾經……對某些法律作過一些解答，在實踐中曾起過良好作用……但是，由于它不是權力機構而是工作機構，這種解釋只能供考慮……”〔5〕李步云:《關于起草〈中華人民共和國立法法(專家建議稿)〉的若干問題》，載《中國法學》1997年第1期。顯然，法工委的組織屬性和地位使其所做的解釋先天缺乏合法性的基因，因而也就無法獲得立法解釋的地位。

《立法法》通過之后，又有學者對定位模糊的詢問答復發出強烈的合法性質疑:“《立法法》對法工委答復的法律定位似乎尚不清晰，是‘有權解釋’抑或‘無權解釋’?若定位其為‘有權解釋’的話，那么，《立法法》第42條第1款關于‘法律解釋權屬于全國人民代表大會常務委員會’的規定必將形同虛設。更關鍵的是，法工委只是全國人大常委會的工作機構，這一性質和地位決定了它絕不能行使‘有權解釋’權，否則它將會對我國現行的立法權限體制乃至民主政治體制造成不小的沖擊。若將這種答復定位為‘無權解釋’，僅具有研究性或參考性，那么，何必動用有限的立法資源去規范一個無法律效力的行為?這種未經仔細考慮的立法沖動顯然有損立法權威?！薄?〕徐向華、林彥:《我國〈立法法〉的成功與不足》，載《法學》2000年第6期。此后，也有教授在承認詢問答復實踐價值的同時指出，法工委“畢竟行使了全國人大常委會的職權，與中國建設社會主義法治國家的憲法目標不相符合，不具備制度上的合憲性?！薄?〕周偉:《憲法解釋案例實證問題研究》，載《中國法學》2002年第2期。

歸根到底，動搖詢問答復合法性基礎的主要是兩個因素，即法工委的機構性質以及其與全國人大常委會的法律解釋權之間的關系。憲法和《立法法》都將法律解釋權排他性地授予全國人大常委會。因此，唯有以全國人大常委會名義做出的解釋才能成為法律解釋。法工委只是全國人大常委會的輔助機構，也無權代表全國人大常委會。盡管法工委也負責“擬定法律解釋草案”，〔8〕《立法法》第44條。盡管解釋草案可能被確認為法律解釋，但即便這種程序參與也無法使法工委升格為法定的解釋機構。同時，如果將詢問答復視為法律解釋，那么它必然要具有與法律同等的效力。要想獲得這種效力，答復的主體必須是法律制定主體，而其制作的程序也必須與立法程序一致。但是，詢問答復的制作主體及程序均不符合這兩個標準。

(二)在一定程度上滿足了法律實踐對解釋的需求

盡管無法消除與生俱來的合法性質疑，但是法工委仍然通過一系列的答復回應法律實施過程中提出的各種問題?！读⒎ǚā穼嵤┮詠?，詢問答復不僅在數量上大大超過法律解釋，而且其所涉及的法律部門之多、法律問題復雜程度之高、對解決現實問題產生影響之大不僅可以與法律解釋相提并論，甚至超越后者。

據全國人大常委會法工委的統計，2000年之前以全國人大常委會名義做出的立法解釋共有20件左右，具體包括三種:第一種是已經明確屬法律解釋的，有12件;第二種是雖然沒有明確過是法律解釋，但從內容上看應屬法律解釋的，至少有3件;第三種是從內容上看應屬于立法解釋(其中3件應屬于憲法解釋)，但全國人大常委會工作報告將其列為“法令”的，有7件?！?〕張春生主編:《〈中華人民共和國立法法〉釋義》，法律出版社2000年版，第140－142頁。另據統計，自1996年至今，全國人大常委會共發布過16份法律解釋?！?0〕參見張維煒:《法律解釋是加強和改進立法的重要形式》，載《中國人大》2014年第9期。如此有限的規模根本無法滿足法律實踐對法律解釋的需求。

正是在這種情況下，法律詢問答復至少在規模上有效地填補了有限的法律解釋所無法滿足的需求空白。據統計，從2000年7月1日《立法法》頒布實施至2005年12月31日，全國人大常委會法工委共做出164份詢問答復?！?1〕參見全國人大常委會法制工作委員會編:《法律詢問答復》( 2000－2005)，中國民主法制出版社2006年版。法律詢問答復所涉及的法律部門遠遠超過現有的法律解釋。全國人大常委會的法律解釋主要針對《香港基本法》、《澳門基本法》、《國籍法》、《刑法》等法律實施中所遇到的問題。近期，也僅僅擴展到《刑事訴訟法》?！?2〕參見崔清新、陳菲:《全國人大常委會通過關于刑法、刑訴法有關規定的解釋》，來源: http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2014－04/25/content_1861228.htm，2014年9月10日訪問。其他法律在實施過程中也時不時地出現解釋的現實需求，但這些需求均無法通過全國人大常委會的法律解釋得以解決。法律詢問答復則幾乎涵蓋了所有的法律部門。憲法類的答復分別涉及《憲法》、多部組織法、《立法法》、《選舉法》和《代表法》等。例如，答復曾就公民通訊秘密、通訊自由與人民法院調查取證權的關系進行解答?！?3〕《如何理解〈中華人民共和國憲法〉第40條、〈中華人民共和國民事訴訟法〉第65條、〈中華人民共和國電信條例〉第66條》，參見全國人大常委會法制工作委員會編:《法律詢問答復》( 2000－2005)，中國民主法制出版社2006年版，第129頁。根據《人民檢察院組織法》，在民主集中制下，就某一具體案件的處理，檢察長與檢察委員會多數成員意見不一致應當如何協調?〔14〕例如《如何適用人民檢察院組織法第三條第二款》，來源: http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/xwdf/2007－02/25/content_ 358431.htm，2014年9月10日訪問。地方性法規能否設立罪犯駕駛保證金、保外就醫保證金?〔15〕《設立罪犯假釋保證金、保外就醫保證金是否屬于中央立法權，地方性法規可否對此作出決定》，參見全國人大常委會法制工作委員會編:《法律詢問答復》( 2000－2005)，中國民主法制出版社2006年版，第1頁。個別省份部分縣(市、區)人口數在沒有行政區劃變動或重大工程建設的原因下出現較大變動，是否應當重新確定本級人大的代表名額?〔16〕《人口增長較多的縣(市、區)代表的名額可否重新確定》，來源: http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/xwdf/2007－01/04/content _356081.htm，2014年9月10日訪問。在取保候審期間，人大代表能否參加代表大會或閉會期間的代表活動、履行代表職責?〔17〕《暫停執行代表職務的法定情形》，參見全國人大常委會法制工作委員會編:《法律詢問答復》( 2000－2005)，中國民主法制出版社2006年版，第113頁。

在行政法類的答復中，法工委也直接回應了如下問題:交通事故責任認定是否屬于可訴的具體行政行為?〔18〕參見《交通事故責任認定行為是否屬于具體行政行為，可否納入行政訴訟受案范圍》，來源: http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/xwdf/2005－01/05/content_363206.htm，2014年9月10日訪問。國土資源部門解除土地使用權有償出讓合同是否屬于行政爭議?〔19〕參見《國土資源部門解除國有土地使用權有償出讓合同屬于民事爭議還是屬于行政爭議》，來源: http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/xwdf/2004－12/25/content_337521.htm，2014年9月10日訪問。根據《行政處罰法》，違法行為“二年未被發現”免于處罰，“發現”應當如何界定?〔20〕參見《如何認定行政處罰追訴時效“二年未被發現”》，來源: http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/xwdf/2004－12/24/content_ 363201.htm，2014年9月10日訪問。企業年度檢驗是否屬于行政許可?〔21〕參見《企業年度檢驗是否屬于行政許可》，來源: http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/xwdf/2004－08/19/content_363188.htm，2014年9月10日訪問。行政復議期間，行政機關能否申請人民法院強制執行?〔22〕參見全國人大常委會法制工作委員會編:《法律詢問答復》( 2000－2005)，中國民主法制出版社2006年版，第16頁。

此外，詢問答復也解答了民法、刑法、社會法、訴訟法等其他法律部門實施中提出的問題。民事法律方面，答復曾就道路交通事故損害賠償責任是否應當使用《民法通則》做出回應?！?3〕《關于道路交通事故損害賠償責任的法律適用問題》，參見全國人大常委會法制工作委員會編:《法律詢問答復》( 2000－2005)，中國民主法制出版社2006年版，第196、197頁。在刑事法領域，法工委也對見習醫生出現醫療糾紛是否構成非法行醫罪進行定奪?！?4〕《如何認定〈中華人民共和國刑法〉第三百三十六條規定的“非法行醫罪”的含義》，參見全國人大常委會法制工作委員會編:《法律詢問答復》( 2000－2005)，中國民主法制出版社2006年版，第52頁。訴訟法方面，答復也回應了諸如民辦學校因資不抵債無法繼續辦學人民法院能否依照《民事訴訟法》組織破產清算〔25〕參見《民辦學校因資不抵債無法繼續辦學，應如何清算》，來源: http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/xwdf/2004－12/24/content _337525.htm，2014年9月10日訪問。等問題。社會法方面的答復中則包括了諸如職工被檢察院做出不予起訴的決定，用人單位不能以此為由解除勞動合同等解釋?！?6〕《關于職工被人民檢察院作出不予起訴決定用人單位解除勞動合同適用依據問題》，來源: http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/xwdf/2003－10/22/content_363177.htm，2014年9月10日訪問。

有學者總結，法律詢問答復分別在擴大憲法效力、公民選舉權、裁決立法沖突三個領域推動了憲法的實施?！?7〕周偉:《憲法解釋案例實證問題研究》，載《中國法學》2002年第2期。事實上，答復所發揮的作用遠不止于此。在一系列的答復中，法工委通過對《立法法》第8條的解釋，進一步明確了中央與地方立法權在一些具體領域的劃分，而劃分的結果是地方立法權被普遍抑制?！?8〕參見林彥:《法律保留制度的現狀——基于詢問答復的考察》，《憲法研究》(第十卷)，四川大學出版社2009年版。這一類答復是國務院、最高人民法院、最高人民檢察院無法做出，而全國人大常委會又無暇做出的。

另一方面，有不少答復對司法過程也產生了實質的影響，特別是對法院如何審理以及執行案件。盡管其數量有限，無法與龐大的司法解釋規模相比，但它在功能上與司法解釋相似并對人民法院處理個案及類案提供了指導。例如，在刑事司法方面，答復曾就見習醫生出現醫療糾紛是否構成非法行醫罪，隱匿、銷毀會計憑證、會計賬簿、財務會計報告構成犯罪的主體范圍，能否在法定刑以下判處被告人受賄罪等問題做出回應?！?9〕參見全國人大常委會法制工作委員會編:《法律詢問答復》( 2000－2005)，中國民主法制出版社2006年版，第45、52、123頁。在民事糾紛處理方面，法工委也曾就民辦學校因資不抵債無法繼續辦學應如何清算、依法取得法人資格的全民所有制企業應如何承擔法律責任等進行解答?！?0〕參見全國人大常委會法制工作委員會編:《法律詢問答復》( 2000－2005)，第133頁。就行政爭議的處理，法工委也對交通事故責任認定行為是否屬于具體行政行為以及可否納入行政訴訟受案范圍、工商行政管理部門對醫療機構購買工業氧代替醫用氧用于臨床的行為是否具有處罰權、行政復議機關能否加重對申請人的處罰等做出答復?！?1〕參見全國人大常委會法制工作委員會編:《法律詢問答復》( 2000－2005)，第32、33、90、186頁。另外，答復也直面了諸如犯罪嫌疑人被監視居住期滿后能否轉取保候審等執行層面的問題，金融機構拒不協助人民法院凍結、劃撥存款并造成相關款項被轉移且無法追回情況下能否由金融機構承擔賠償責任?！?2〕參見全國人大常委會法制工作委員會編:《法律詢問答復》( 2000－2005)，第5、125頁。

正如周偉教授在評論詢問答復有關憲法性解釋問題時所言:“透過這些實際存在的解釋案例，可以看到它們在中國憲法實施過程中的合理性與必然性。無論憲法，還是憲法性法律，都不可能窮盡一切，在實施過程中離不開解釋，更需要解釋……只要憲法與憲法性法律實施，必然存在對它們的解釋，而無論憲法規定的憲法解釋與法律解釋制度是如何設計、安排的?！薄?3〕周偉:《憲法解釋案例實證問題研究》，載《中國法學》2002年第2期。

(三)與法律解釋功能的交叉重合

《立法法》起草者試圖對法律解釋與詢問答復在功能上進行區分?！读⒎ǚā访鞔_規定，法律解釋的適用條件主要包括以下兩個方面: (一)法律的規定需要進一步明確具體含義的; (二)法律制定后出現新的情況，需要明確適用法律依據的?！?4〕《立法法》第42條第2款。根據全國人大常委會法工委的解釋，第一種適用條件又具體包括以下三種情況:一是，需要進一步明確法律界限的。二是，需要彌補法律規定的輕微不足的。三是，對法律規定含義理解產生較大意見分歧的?！?5〕張春生主編:《〈中華人民共和國立法法〉釋義》，法律出版社2000年版，第143、144頁?；谏鲜鼋缍?，法律詢問答復并未被納入到法律解釋的外延之中?！?6〕張春生主編:《〈中華人民共和國立法法〉釋義》，第140－143頁。

與此同時，法工委對于法律解釋的范圍及適用程序又做了如下限定:“第一，只有在法律執行中遇到的問題，才可以提出解釋要求，不是法律執行中遇到的問題，如研究中或普法中遇到的問題，可以采取討論或法律詢問的方式解決，不需要采用立法解釋的方式解決。第二，在法律執行過程中遇到需要作法律解釋時，應當先向其上級機關提出，上級機關能答復解決的，則無需提出立法解釋要求?！薄?7〕張春生主編:《〈中華人民共和國立法法〉釋義》，第145、146頁。

簡而言之，只有那些在法律執行過程中遇到的必須由全國人大常委會做解釋的問題，才需要啟動法律解釋的程序。這種立場事實上是承認在我國存在一個多元的法律解釋體系。

法工委也對設立詢問答復制度的必要性說明如下:“在法律實施中，有關部門與地方往往向立法工作機構提出一些法律詢問，要求予以答復，以指導工作。這些法律詢問的內容一般不屬于本法第四十五條規定的由常委會解釋的兩種情況……這些詢問很經常，量也很大，有的時候要求答復的時限很短。如果將這些問題都提請常委會作法律解釋，既沒有必要，也不可能?！薄?8〕張春生主編:《〈中華人民共和國立法法〉釋義》，第161頁。

在此基礎上，法工委對詢問答復的適用范圍進行歸納:“(一)國務院所屬機構在執行法律過程中提出的具體法律問題; (二)最高人民法院、最高人民檢察院的工作機構在司法過程中提出的具體法律問題; (三)省、自治區、直轄市人大常委會工作機構在工作中提出的具體法律問題; (四)向全國人大常委會提出的法律解釋要求，經研究不需要進行法律解釋、可以采用法律詢問答復的問題; (五)全國人大常委會領導交辦的其他需要研究答復的問題。另外，還有人民團體和全國性社會團體在法律實施過程中向法制工作機構提出的具體法律問題?！薄?9〕張春生主編:《〈中華人民共和國立法法〉釋義》，第161頁。

上述說明進一步模糊了法律解釋與法律詢問答復之間的功能區別。在承認存在多元解釋主體的基礎上，法工委進一步承認詢問答復可以就法律執行中的問題進行解釋。這就意味著，全國人大常委會法律解釋的適用條件并非是排他性的。也只有在這一前提下，才有了根據必要性原則對全國人大常委會和法工委進一步進行解釋分工的安排。

在實踐中，大部分的答復是針對法律實施中引發的問題而做出的，且適用的條件與法律解釋完全重合。例如，如何理解《法官法》《檢察官法》中的“從事法律工作”、〔40〕參見全國人大常委會法制工作委員會編:《法律詢問答復》( 2000－2005)，中國民主法制出版社2006年版，第53、55頁?！胺欠ㄐ嗅t罪”的含義、〔41〕參見全國人大常委會法制工作委員會編:《法律詢問答復》( 2000－2005)，第52頁。如何認定行政處罰追訴時效“二年未被發現”、〔42〕參見全國人大常委會法制工作委員會編:《法律詢問答復》( 2000－2005)，第128頁?！稌嫹ā返?條中的“其他組織”是否包含居民委員會?！?3〕參見全國人大常委會法制工作委員會編:《法律詢問答復》( 2000－2005)，第142頁。這些都是針對“法律的規定需要進一步明確具體含義的”所做的解釋。

《地方組織法》尚未規定的自治區人大常委會任命的地區人大工委副主任因犯錯誤應如何給予行政處分、〔44〕參見全國人大常委會法制工作委員會編:《法律詢問答復》( 2000－2005)，第1、2頁。犯罪嫌疑人被監視居住期滿后能否轉取保候審、〔45〕參見全國人大常委會法制工作委員會編:《法律詢問答復》( 2000－2005)，第5頁。道路交通事故賠償責任究竟是依據《道路交通安全法》還是《民法通則》、〔46〕參見全國人大常委會法制工作委員會編:《法律詢問答復》( 2000－2005)，第196頁。交通事故責任認定是否屬于具體行政行為?！?7〕參見全國人大常委會法制工作委員會編:《法律詢問答復》( 2000－2005)，第186頁。這些問題則屬于“法律制定后出現新的情況，需要明確適用法律依據的”情形。

(四)法律效力處于不確定狀態

《立法法》雖然將法律詢問答復制度予以法定化，但也留下一個不應有的制度空白——對答復的效力不置可否。這一沉默不僅在實踐中形成不同機關對于答復的不同態度，學界也因此對其效力無法形成共識。

在實務界，對于答復的效力存在不同的理解。全國人大常委會法工委最初曾經提出，“法律詢問答復對法律的理解是比較權威的，各部門、地方應當把它作為理解執行法律的依據?！薄?8〕參見張春生主編:《中華人民共和國〈立法法〉釋義》，法律出版社2000年版，第162頁。按照這一理解，答復與全國人大常委會所做的法律解釋在效力上并不存在實質性的區別，盡管法工委工作人員同時并未將詢問答復視為一種法律解釋。但在近期，全國人大常委會法工委原副主任張春生則指出，“答復并沒有法定效力”?！?9〕焦紅艷:《爭議立法法修改》，載《法治周末》2013年11月14日第1版。有學者通過實證研究認為，答復至少對于提出詢問的機關而言具有約束力，即個案約束力?！?0〕參見林彥:《法律保留制度的現狀——基于詢問答復的考察》，《憲法研究》(第十卷)，四川大學出版社2009年版;梁洪霞:《論法律詢問答復的效力》，載《重慶理工大學學報(社會科學版)》2010年第4期。例如，在頗有影響的李寧組織同性賣淫案中，南京市警方根據全國人大常委會法工委的答復對李寧等組織賣淫者采取了強制措施?！?1〕單步:《組織男青年賣淫犯罪如何認定人大作出答復》，載《南京日報》2003年12月22日，來源: http://www.people.com.cn/GB/14576/14528/2260527.html，2014年9月16日訪問。能夠佐證答復僅具個案效力的另一個重要事實是，全國人大常委會法工委曾經應不同詢問主體的請求多次就相同或相似的問題做出答復?！?2〕參見周偉:《憲法解釋案例實證問題研究》，載《中國法學》2002年第2期;林彥:《法律保留制度的現狀——基于詢問答復的考察》，《憲法研究》(第十卷)，四川大學出版社2009年版。重復詢問的存在意味著既有的詢問并未被所有的詢問主體所知曉或者部分詢問主體對答復內容依然持保留態度并試圖通過再次詢問最終確認法工委的態度。顯然，此類答復尚不具有廣泛的約束力。

但是，也有學者指出，法律詢問答復已“得到最高人民法院、最高人民檢察院、國務院各部、委員會和各省、自治區、直轄市地方各級國家機關的認同與遵循”?！?3〕周偉:《憲法解釋案例實證問題研究》，載《中國法學》2002年第2期。另有學者提出:“實際上，部分答復經由詢問機關的認可，也可以在某些行政、司法系統內部獲得類似抽象行政行為的普遍約束力并得以執行?！薄?4〕褚宸舸:《論答復法律詢問的效力——兼論全國人大常委會法工委的機構屬性》，載《政治與法律》2014年第4期。的確，在實踐中，有些機關對于答復，特別是對其有利的答復予以高度認可，并通過一定的機制使其具有普遍的效力。例如，2012年3月22日，住房與城鄉建設部向省級建設廳、建委及新疆建設兵團建設局轉發了全國人大常委會法工委《對關于違法規劃許可、工程建設強制性標準建設、設計違法行為追訴時效有關問題的意見》，〔55〕參見http://www.hngy.gov.cn/sitepublish/site67/zwgk/tzgg/content_31882.html，2014年9月16日訪問。使這一答復成為全國建設行政管理部門的執法標準。此后，這一答復也在行政訴訟中被各地法院所援引?！?6〕參見重慶市江北區人民法院行政判決書，( 2013)江法行初字第00157號，來源: http://www.court.gov.cn/zgcpwsw/cq/zqsdyzjrmfy/zqsjbqrmfy/xz/201404/t20140403_701967.htm，2014年9月16日訪問;浙江省紹興市中級人民法院行政判決書，( 2013)浙紹行終字第43號，來源: http://www.court.gov.cn/zgcpwsw/zj/zjssxszjrmfy/xz/201404/t20140402_682727.htm，2014年9月6日訪問;湖北省十堰中級人民法院行政判決書，( 2014)鄂十堰中行終字第00002號，來源: http://www.court.gov.cn/zgcpwsw/hub/hbssyszjrmfy/xz/201403/t20140325_605026.htm，2014 年9月16日訪問。不可否認的是，效力的不確定及相對化在一定程度上弱化了詢問答復的權威性，也抑制了其潛在的制度功能，尤其是在統一對法律的理解方面。

二、消極影響及改革契機

(一)消極影響

如前所述，法律詢問答復制度的實施現狀是令人尷尬的。一方面，由于《立法法》定位不清，該制度不僅與法律解釋存在功能交叉重合的現象，而且其效力也處于不確定的狀態。另一方面，盡管該制度在客觀上滿足了法律實施過程中的解釋需求，但對其合法性的質疑實際上抑制了其功能的進一步發揮。

主客觀兩方面所包含的矛盾凸顯了詢問答復作為一種正式制度的尷尬。這種尷尬境地很可能是立法者始料未及的。然而，對于這一現實的存在無動于衷的態度至少將帶來以下三個方面的問題。

首先，是浪費了寶貴的立法資源。立法的目的是為了承認、確立和形成良好的社會關系，包括更加合理地配置國家權力、為公民提供更為周到的權利保障、形成更為和諧穩定的社會秩序等。在我國，實體意義上或立法管轄權意義上最重要的立法資源是由全國人大及其常委會掌握的?！?7〕參見《立法法》第8條。也就是說，最重要的國家和社會制度的立法塑造是由最高國家立法機關實現的。然而，由于受成員規模、會期制度等剛性條件的制約，立法的程序資源又是極其稀缺的。因此，國家立法權層面的供需矛盾是極其突出的。在這種供需矛盾格局下，數量有限的法律本應該做得物盡其用、甚至事半功倍。否則，就是對本就稀缺的立法資源的無端浪費。作為一種正式制度，法律詢問答復本應該發揮其應有的制度功能，明確法律含義并解決法律實施過程中出現的問題。但是，由于配套制度的缺乏，特別是對其效力的緘默以及對其與法律解釋關系的模糊處理，深深制約了其潛在功能的發揮。尤其在法律解釋功能不彰的前提下，如此浪費立法資源不僅令人扼腕，也值得我們深思。

其次，是影響立法機關的權威。毫無疑問，懸而未決的合法性問題削弱了全國人大及其常委會作為立法機關的權威。作為行使國家立法權的機關，全國人大及其常委會的核心任務之一便是通過立法來界定合法性、生產合法性及捍衛合法性。這也是確保法律被執行、被遵守、甚至被信仰的道德前提。如果立法者所建立的制度本身存在合法性質疑，那么，要求執法者、司法者和守法者無條件地遵從就顯得過于苛刻。在諸如違憲審查制度等立法問責制度尚付之闕如的情況下，立法者的自律及其對憲法的自覺遵從和捍衛便成為倡導和落實嚴格執法、守法的必要條件。同時，在要求并監督其他立法機關依憲依法立法的同時，最高國家立法機關也應當通過自覺遵守憲法，通過維護而非削弱制度的合法性來樹立權威。法制統一這一目標的實現，不僅依賴于下級立法機關不越權立法，而且也應當要求最高立法機關所創制的制度不存在合法性爭議?！稇椃ā返?6條明確規定:“全國人民代表大會代表必須模范地遵守憲法和法律……并且在自己參加的生產、工作和社會活動中，協助憲法和法律的實施?！比珖舜蠹捌涑Ｎ瘯袚瑯拥牧x務應當也是憲法的題中應有之義。

最后，是無法實現對司法解釋的監督。嚴格意義上說，司法解釋權并非法定制度，因為該制度的創立者全國人大常委會在1981年并不具有立法權?！?8〕參見林彥:《勞動教養是法定制度嗎?——兼論立法體制的憲法構建》，載《交大法學》2014年第3期。同時，這一權力也并未被1982年制定的現行《憲法》所明確認可。然而，不可否認的是，司法解釋在實踐中早已成為最重要的法律解釋形態且在法院系統內具有約束力?！?9〕《最高人民法院關于司法解釋工作的規定》(法發〔2007〕12號)第5條規定:“最高人民法院發布的司法解釋，具有法律效力?！钡?7條規定:“司法解釋施行后，人民法院作為裁判依據的，應當在司法文書中援引?！北M管全國人大常委會已經通過建立備案審查制度〔60〕參見《監督法》第31條、第32條、第33條。明顯加強了對司法解釋的監督，但是，只要法律解釋、法律詢問答復的功能不彰，司法解釋就仍然有其存在意義。另一方面，由于詢問答復制度也存在合法性問題，因此，全國人大常委會便缺乏以合法性缺失為由監督和約束司法解釋的底氣。

(二)改革契機

綜上，筆者認為，改革和完善詢問答復制度勢在必行。事實上，現在也是總結該制度經驗并對其進一步完善的最佳時機。一方面，《立法法》的修改已經啟動，這為系統總結和完善立法制度提供了共同的契機。對于法律詢問答復制度而言，無須單獨選擇時機解決其實踐中存在的問題，將大大降低立法和改革的成本。如果錯過這樣的改革時機，那么該制度運行中的問題不僅不能及時解決，而且還將進一步擴大。實踐證明，法律詢問答復制度不僅始終未能解決其與生俱來的合法性困境，而且也未能充分發揮其應有的制度功能。如果對這一現狀無動于衷，那么，詢問答復制度的存在不僅將繼續影響全國人大常委會的權威，而且也是對2000年《立法法》創設該制度時所動用的立法資源的不必要的浪費。無論是保留該制度并對其進行完善，還是將其予以廢止以解決合法性危機，都應當利用本次法律修改的機會進行決斷。

另一方面，十二屆全國人大常委會已經開始釋放出加強法律解釋的強烈信號，法律詢問答復的去留必須在此刻予以定奪。在四月底結束的第八次會議上，本屆全國人大常委會通過了關于《刑法》、《刑事訴訟法》有關規定的七個法律解釋，進一步明確了《刑法》、《刑事訴訟法》有關規定的具體含義和適用問題。這也是首次就《刑事訴訟法》進行解釋。在這次會議上，張德江委員長專門強調了加強法律解釋工作的計劃。他指出，“解釋法律是憲法和立法法賦予全國人大常委會的重要職權，也是全國人大常委會加強和改進立法工作的重要內容……要認真總結經驗，加強法律解釋工作……做好法律解釋工作，既要順應客觀規律和實踐發展，注重通過法律解釋解決現實問題，又要充分尊重立法原意，保證法律解釋與法律的基本原則相一致?！桓畠稍骸趯嵺`中遇到法律規定需要進一步明確具體含義、出現新的情況需要明確適用法律依據等問題，應當依照立法法的規定向全國人大常委會提出法律解釋要求。全國人大常委會依法作出的法律解釋，同法律具有同等效力，有關方面要認真貫徹執行?！薄?1〕《張德江委員長在第十二屆全國人大常委會第八次會議閉幕會上的講話》( 2014年4月24日)，來源: http://www.npc.gov.cn/npc/wyzzy/2014－05/22/content_1864011.htm，2014年9月16日訪問。

上述講話是《立法法》實施以來全國人大常委會委員長就法律解釋工作所作出的最系統、最重要的表態。它不僅強調法律解釋工作在整個立法工作中的重要性，而且也表達了解釋主體一元化、增強解釋約束力的愿望。如果這一思路是全國人大常委會未來立法工作的一個重點和改革方向，那么對法律詢問答復制度的調整不僅勢在必行，而且迫在眉睫。

(一)已有的建議方案

就法律詢問答復制度的存廢及去留，學界已有一些討論和方案的儲備。比較有代表性的建議是由梁洪霞教授和褚宸舸教授提出的。

梁教授提出了三種不同的改革方案。其中，保守型方案是保留法律詢問答復制度，并將其適用范圍僅限于人大工作且只能做應用解釋。穩健型方案也主張保留該制度，但并不具體限定法律詢問答復的范圍。同時，該方案主張法工委定期將法律詢問答復提交全國人大常委會進行表決并公布，使其可獲得普遍的約束力。創新型方案則主張廢除法律詢問答復制度，同時在全國人大常委會之下設立專門的法律解釋部門來行使法律解釋權?！?2〕梁洪霞:《論法律詢問答復的效力》，載《重慶理工大學學報(社會科學版)》2010年第4期。

褚宸舸教授對穩健型及創新性方案表示明確的質疑。他認為，穩健型方案不可行，因為“該做法實際又回到了由常委會做立法解釋的原點，與現有的立法解釋并無區別”。對于創新性方案，褚教授也不抱樂觀態度，因為“由法工委將答復報專司解釋的機構批準并賦予其普遍約束力的做法，不但無法解決快速、靈活的要求，而且有疊床架屋的弊病”。同時，他認為新設的機構很可能像法律委員會那樣“無暇顧及到法律解釋”。他還進一步指出，“答復法律詢問這一制度本身，的確是具有有益因素并應繼續發揮積極作用的”。他的方案是繼續保留該制度，但將法工委的功能定位為輔助性的和程序性的，同時讓法律委員會發揮更實質的作用。具體而言，就是讓法工委先承擔答復的起草工作，經法律委員會批準之后該答復便具有個案效力。如果全國人大常委會進一步批準了某些答復，那么這些答復將成為正式的法律解釋并具有普遍約束力?！?3〕褚宸舸:《論答復法律詢問的效力——兼論全國人大常委會法工委的機構屬性》，載《政治與法律》2014年第4期。

此外，全國人大常委會法工委原副主任張春生近期也主張，在《立法法》修改過程中“可以嘗試規定將詢問答復有選擇地上升為法的解釋”，之所以是有選擇的，他認為，“帶有一定普遍意義的答復上升為法的解釋才有意義，這有利于法律更好地實施”?！?4〕參見焦紅艷:《爭議立法法修改》，載《法治周末》2013年11月14日第1版。

梁教授的保守型方案事實上是在保留詢問答復制度的前提下進一步限制其適用范圍及效力。這一方案與《立法法》制定前的實踐類似，但其局限性也很明顯。其一，只要該制度仍然存在于《立法法》框架內，對其合法性質疑依然無法消除。其二，如果法律解釋無法在短期內滿足解釋的需求，全面抑制詢問答復的功能并非良策。

創新性方案不僅存在褚宸舸教授所指的效率低下、疊床架屋等問題，更關鍵的是它實際上與現有的制度并無二致，因為無論是新設的“專門的法律解釋部門”還是法工委都隸屬于全國人大常委會，因缺乏憲法及組織法上明確授權將無法解決詢問答復制度所面臨的合法性問題。因此，該方案并不具有創新性，而是兜圈子后回到現有制度的起點。

梁教授的穩健型方案、褚教授的方案以及張春生先生的建議具有一定的共識，即都強調通過一定的機制和程序將法律詢問答復制度與法律解釋制度對接起來，兼顧解釋需求的“實”與解釋合法性的“名”。同時，上述所有的方案也都是以未來制度設計為著眼點，關注的是“增量”。對于如何處理已經存在的大量詢問答復這一“存量”問題，三位專家則均未專門討論。

(二)新的方案建議

本文認為，改革和完善法律詢問答復制度不僅要立足于未來構建新制度，而且也要對現有的制度成果進行梳理并加以妥善利用。在梳理和利用既有制度成果時，要系統地利用各種立法制度加以消化;在構建新制度時，也要盡可能兼顧制度合法性以及對解釋需求的滿足。

1.充分發揮已有詢問答復的制度功能

眾所周知，既有的大量法律詢問答復已經對憲法和諸多法律的條文進行有針對性的解釋，也解決了憲法、法律實施過程中所面臨的具體問題。這些答復對于解決未來法律實施過程中相同和類似問題具有極大的參考價值，某些答復甚至可以被原封不動地援引作為解決未來類似問題的方案。例如，法院無權以案件調查為由要求電信公司向其公開用戶的通信記錄這一答復既是對憲法保障的通信秘密和通信自由的重申和強調，又是對該項基本權利的更嚴謹界定?！?5〕參見全國人大常委會法制工作委員會編:《法律詢問答復》( 2000－2005)，中國民主法制出版社2006年版，第129頁。對于見習醫生能否作為非法行醫罪主體的答復，不僅有助于法院處理類似的個案，而且可以在《刑法》修訂的過程中加以吸收而成為一般規則。一系列圍繞《立法法》第八條法律保留事項的答復也對進一步科學合理地劃分中央與地方立法權限無疑具有重要的參考意義。

即便某些答復富有爭議、甚至可能是錯誤的，也不妨作為未來法律解釋、修改參照和批判的對象，以彰顯法律制度以及法律認知的時代性和變動發展軌跡。對能否在街道設立城市區級人大派出機構未做明確回應的答復，〔66〕參見全國人大常委會法制工作委員會編:《法律詢問答復》( 2000－2005)，第174頁。也可以作為未來完善《地方組織法》討論時一個重要的資料參考。如果我國今后建立行政合同制度，那么將國土資源部門解除國有土地使用權有償出讓合同定位為民事爭議的答復〔67〕參見全國人大常委會法制工作委員會編:《法律詢問答復》( 2000－2005)，第119頁?？赡軙玫街匦聦徱?，甚至可能被認定為行政爭議。將交通事故責任認定行為排除在受案范圍之外的答復〔68〕參見全國人大常委會法制工作委員會編:《法律詢問答復》( 2000－2005)，第186頁。也可能在未來被推翻。

對這些詢問答復視而不見或者棄之不用無疑都是對法律資源不必要的浪費。在立法資源、尤其是解釋規范尚稀缺的情況下，我們應當積極有效地利用這些資源。筆者認為，應當有所區別地利用這些規范資源。首先，法工委應當將所有的詢問答復進行編撰，以答復時間先后順序進行編號并對社會公布。其次，由法工委對這些答復進行甄別審查，并將符合憲法、法律原則精神的答復按照法定程序提交全國人大常委會上升為憲法解釋、法律解釋。例如，有關通訊秘密、通訊自由的答復完全可以上升為憲法解釋。再次，在法律修改的過程中，將既有的詢問答復作為當然的參考對象，充分吸收其中的合理規范。例如，有關何為“從事法律工作”的答復，也完全可以在修改《法官法》、《檢察官法》時加以吸收借鑒。

2.廢除詢問答復制度，強化法律解釋職能

如前文所述，決定法律詢問答復制度去留的關鍵在于如何平衡其合法性危機與有效滿足解釋需求之間的關系。與前文討論的三位專家具有共性的方案一樣，本文也強調將繼續發揮法工委作用與強化法律解釋制度對接起來。但是，本文主張采納一種更為徹底的改革方案，即廢除法律詢問答復制度，與此同時進一步強化全國人大常委會的法律解釋功能，使其成為滿足解釋需求的唯一程序。

梁洪霞教授的穩健型方案、褚宸舸教授的方案以及張春生先生的建議都主張保留法律詢問答復制度，同時也都強調通過法律解釋制度將部分答復進一步合法化。這些方案都注意到法律解釋需求的客觀存在以及法工委在這方面所能發揮的積極作用。但是它們也存在明顯的缺陷。其一，合法性質疑依然無法消解。其二，答復與解釋的雙軌制不利于法制統一。因此，這些方案只能是暫時的、過渡性的和不徹底的。

本文所主張的改革方案對于法工委而言是“削其名，但夯其實”。的確，詢問答復制度的廢除使法工委喪失了一項法定權力，這也可能在一定程度上影響其參與法律解釋工作的積極性。但是，“夯其實”的要義在于強化法工委在起草制定法律解釋中的程序性功能。事實上，《立法法》已賦予法工委在法律解釋程序中實質性的決策權。該法第44條規定，“常務委員會工作機構研究擬訂法律解釋草案”。從一定意義上說，現有法律詢問答復與法律解釋的區別僅僅在于最終是否通過全國人大常委會的立法程序進行審議、表決及發布。在這些程序的前端，法工委的功能和權力在兩個制度中幾乎沒有實質性的區別。因此，廢除法律詢問答復制度對于法工委而言并非是“削權”的舉動，而是使其專注于在法律解釋的程序中發揮其更大的作用。

同時，這一方案還具有以下幾個方面的優點:其一，合法性問題迎刃而解。其二，依然可以發揮法工委的作用，甚至會進一步強化其作用。其三，能夠滿足解釋的需求。其四，將解釋制度一元化，而不再實行雙軌制，有利于法制統一。最后，它也符合全國人大常委會加強法律解釋功能的趨勢。

(責任編輯:李秀清)