大國政治意愿對聯合國維和行動的影響

張逸瀟

(武警學院 基礎部，河北 廊坊 065000)

大國政治意愿對聯合國維和行動的影響

張逸瀟

(武警學院 基礎部，河北 廊坊 065000)

在影響維和行動成敗的諸多因素中，會員國尤其是大國的政治意愿是其中重要的一項。以美國為首的西方國家一直在維和領域占有優勢地位，盡管近年來減少了向聯合國任務區派員，但在政策制定層面依然擁有大部分話語權。亞、非、南美等地的新興維和大國對參與聯合國維和行動越來越積極，并提供了最大數量的維和人員，但存在不少弱點，制約著維和行動的成效。中國在維和行動中起著重要而特殊的作用，表現在實地、理論及政治等多個層面。聯合國需對各國政治意愿有清晰的認識，使各方力量形成合力，保障維和行動的成功。

維和行動；聯合國；政治意愿

維和行動是聯合國維護世界和平的一個重要工具。盡管有著一定的局限性，并在歷史上有過多次失敗的經歷，但總體來說，維和行動在維護世界和平與安全方面有著其他組織無法替代的地位。國際社會參與聯合國維和行動的熱情達到前所未有的高度。據聯合國2015年4月30日的官方統計，目前有122個國家派遣了維和人員，表現出會員國對聯合國的支持和信心。聯合國作為最大的政府間國際組織，不可避免地要受到國際政治格局的影響，維和行動背后也一直有大國政治的影子。在影響維和行動成敗的諸多因素中，會員國尤其是大國的政治意愿是其中重要的一項。

進入21世紀，世界政治、經濟格局發生了新的變化，亞、非、南美洲的一些發展中國家迅速崛起，參與國際事務的愿望和能力都在加強。這些新興大國派出了人數眾多的維和人員，在任務區實地層面具有相當的影響力。中國更是躍居第二大經濟體，政治影響力也迅速上升，加之安理會常任理事國的特殊地位，因而中國在國際事務中的態度和行為備受矚目。聯合國維和行動正日益成為各國展現國家實力、承擔國際責任、進行政治博弈的舞臺。

一、聯合國對會員國政治意愿的認知

冷戰期間的維和行動被稱為傳統維和行動或第一代維和行動，主要處理國家間的武裝沖突，任務包括隔離交戰方、監督?；?、建立安全區等。聯合國安理會被美、蘇控制，能發揮的作用較為有限。冷戰后，聯合國擺脫了被兩個超級大國操縱的陰影，開始希望展現自身的能力和價值，維和行動的數量隨之出現井噴式發展。僅在1989至1993年間，聯合國就新建了17項維和行動，相當于過去40年內維和行動的總和。[1]272同時，世界范圍內武裝沖突的性質從國家間沖突更多地轉變為國家內部沖突，維和行動的任務范圍也日益復雜，擴大到了促進人權、保護平民、協助東道國的能力建設等多項內容，維持和平與建設和平更緊密地交織在一起。參與維和行動的國家也不再以西方國家為主，而是有更多的發展中國家參與。

然而此時的聯合國在維和理論和機構能力上都沒有準備好應對這樣的新局勢，以至于接連在索馬里、盧旺達和波黑遭遇失敗，受到國際社會猛烈批評。聯合國開始反思導致這些失敗的因素。聯合國在1995年發布的對盧旺達大屠殺的調查報告中深刻審視了自身不可推卸的責任，同時指出，會員國缺乏政治意愿也是導致維和行動失敗的一個重要因素。大屠殺發生期間，會員國出于各自的利益考量而遲遲不愿派兵干預，已經部署在那里的各國維和人員對于武力使用和任務授權又有著不同的理解，在行動中產生巨大分歧。比利時率先撤出了自己的維和部隊，隨后其他一些國家也先后撤兵。報告同時指出，會員國越來越傾向于讓聯合國承擔更多、更復雜的維和任務，但又不愿意為其提供相應的人員和資金。這就產生了諸多難題，比如人員數量和素質達不到要求、裝備和后勤保障不力、對武力使用的理解不同而導致難以開展聯合行動等。這是冷戰后聯合國首次深刻認識到會員國政治意愿對維和行動成敗的重要影響。

2000年，聯合國秘書長委托一個特別小組對過去維和行動的經驗教訓進行總結，并為新世紀的維和行動提出建議。同年10月，該小組完成了一份具有里程碑意義的文件：《聯合國維和行動特別小組報告》，又稱《卜拉希米報告》，以組長卜拉希米命名。該報告深刻分析了聯合國維和行動在機構設置、運作方式、人員管理上的缺陷，同時也指出，會員國的政治意愿是影響維和行動成敗的一個重要因素。維和行動的成敗不僅取決于安理會、維和行動部和任務區維和人員的努力，更取決于會員國的政治意愿和行動上的支持。沒有會員國的共識，維和領域的改革就不可能成功。

2005年，世界首腦峰會召開，會議通過了一項決議，在維護和平與安全方面著重強調了會員國的政治意愿，尤其是會員國以區域組織的形式加強與聯合國的合作，維護地區與世界安全。2009年，聯合國發布《新視野報告》，著重強調在維和行動中建立新型伙伴關系，從政治意愿到政策制定以及行動實施層面，都要與會員國、區域組織等建立有效的合作，以保障維和行動的成功。至此，聯合國對加強與會員國合作的重視程度已經非常清晰，其迫切心情也溢于言表。

與聯合國的熱切期盼相比，各會員國對維和行動卻有著復雜的心情。盡管從總體趨勢上來說越來越多的國家參與維和行動，但大多是出于各自國家戰略的考量，對符合自己國家戰略利益的維和行動就愿意派員，而與自己利益關系不大的就不參加，或只是象征性地參加。這種情況不僅在西方國家中明顯存在，在發展中國家和新興維和大國中也都不同程度地存在。這在很大程度上影響著維和行動的有效實施。

除了國家整體利益的考量，在技術層面也有一些共同的因素影響著會員國的決策。如對人員傷亡的承受能力。大多數國家都不愿承受人員傷亡。比如在索馬里行動中損失了18名美軍士兵后，美國立即撤出了所有維和人員，并對美軍以后參與維和行動設定了嚴苛的限制。在此后不久的盧旺達大屠殺過程中，美國遲遲不肯同意安理會增派維和部隊，甚至不肯承認在盧旺達發生的是種族滅絕的行為，在一定程度上影響了安理會對盧旺達局勢做出迅速、恰當的反應。相比之下，也有一些國家(如南亞、非洲的一些國家)對人員傷亡的承受能力較強一些，受到了聯合國和當地民眾的贊揚和感激，但在其國內也有強烈的輿論對政府進行批評，使政府在決定向海外派兵時承受了一定的壓力。

另外，各國對于將自己軍隊/警隊的指揮權讓渡給聯合國大多心存不安，擔心這些隊伍會被不正確地使用。根據聯合國與派遣國政府簽署的協議，在執行任務期間，維和人員(尤其是維和部隊和防暴隊等成建制的戰斗隊伍)應聽從聯合國的指揮，而不是各國政府的指揮。這是因為一項行動往往由幾個部門、多個國家的維和人員共同進行，協同行動本來就會出現語言、通訊等方面的困難，如果再有部分人員不予配合，則容易導致行動失敗。但實際上，各國維和人員卻不可能完全不顧國內指揮層的態度，尤其是對武力使用的理解，從而導致在多個任務區(如安哥拉、波黑、柬埔寨、剛果、盧旺達、塞拉利昂、索馬里等)都出現過自行其是的軍隊、警隊。[2]58這也是聯合國指揮系統在效率和協同作戰能力方面一直為人詬病的原因。而聯合國對此除了在各個層面加強與會員國的溝通、談判之外，別無他法。

二、大國政治意愿對聯合國維和行動的影響

進入21世紀以來，更多的會員國愿意參與聯合國維和行動，借以尋求在國際事務中的話語權，提高其國際地位。在所有向聯合國維和行動派員的國家中，某些大國的影響力明顯強于其他國家，甚至對維和行動的走向產生影響。這些大國既有以美國為首的西方國家集團，也有亞、非、南美等地區一些新興的政治、經濟、維和大國。

(一)美國及西方國家對維和行動的影響

從1948年建立第一項維和行動到上世紀末，西方國家一直是維和行動的主導者。來自瑞典的聯合國前秘書長哈馬斯舍爾德首創了“維和行動”這一概念。早期維和行動的主要參與者大都是歐洲、北美國家，如北歐諸國、比利時、加拿大等。瑞典更是擁有專門的維和培訓機構和研究機構，在歐洲地區具有一定的代表性。冷戰后維和行動的規模和任務范圍都迅速擴大，從管理國家間沖突轉變為應對一國內部武裝沖突，建設和平與維持和平的任務齊頭并進。此時的綜合性維和行動建立在西方國家倡導的“自由和平”模式之上，其理論依據是：一國內部武裝沖突的根源主要是因為國家管理不善，缺乏民主制度和自由的市場經濟。而民主國家能夠保障人權，并且對決策者具有強有力的制度約束，因而不太容易產生武裝沖突。[2]23因此，綜合性維和行動都試圖通過建立民主政治和相應的管理機制，達到積極的和平，具體手段包括協助選舉、加強當地政府的能力建設、進行安全部門改革并督促其遵守基本的人權準則等。但自由和平理論實際產生的效果并不像設想的那樣順利，即使是在相對穩定的利比里亞、科特迪瓦等任務區，當地也面臨著安全形勢脆弱、政治進程艱難、經濟發展緩慢、民眾生活困苦等諸多問題。剛果(金)、南蘇丹、馬里等地更是內亂不斷，當地政府對聯合國倡導的“改革”不感興趣，“自由和平”模式遭遇挫折。

進入21世紀，隨著世界政治格局的變化，以美國為首的西方國家減少了向聯合國任務區派員，而更愿意以區域組織或聯盟的形式開展“和平行動”，比如北約、歐盟在科索沃、波黑、阿富汗等地的行動。目前聯合國維和行動面臨著人員、資金、管理等多方面的困境，不得不求助于區域組織?！堵摵蠂鴳椪隆返诎苏乱裁鞔_強調了區域組織的重要性。歐洲的維和人員在專業素質、協同作戰經驗、資金支持和后勤裝備等方面都要優于其他區域組織，其工作效率和質量都有保障。但西方國家對參與聯合國管理下的維和行動卻較為冷淡，甚至只把聯合國作為一個幌子，尋求安理會的授權只是為了證明其行動的“合法性”。一旦得不到安理會的支持，就采取單邊行動或超出安理會授權范圍的行動。但是，西方國家減少向聯合國維和行動派員并不意味著他們在該領域的影響力下降；相反，美、英等大國及其追隨者借助其在安理會的特殊地位和在維和領域的傳統影響，可以很方便地影響聯合國維和政策的制定。最為鮮明的例子就是近幾年出現的“人權高于主權”之說，認為當一國出現大規模侵犯人權的情況時，國際社會可以不必征得當事國的同意而強行干預。這一觀念反映在維和行動中的平民保護和武力使用上，被稱為“強勢維和”。聯合國近幾年開展的維和行動都有此趨勢，比如在南蘇丹、利比里亞、海地等任務區，都給予了維和人員更多的武力授權。這實際上已對傳統的維和三原則(各方同意、中立、武力只用于自衛)進行了部分修改。

聯合國是建立在威斯特伐利亞體系上的政府間國際組織，強調國家主權的不可侵犯。而聯合國在維和行動中傾向于人權高于主權的態度和做法，是否預示著該組織準備進入“后威斯特伐利亞”時代，而這又會引起全球政治及安全的怎樣變化？這些都是在聯合國和學術界存在著激烈爭議、有待進一步探討的問題。

(二)新興大國

冷戰結束后，亞、非、南美等大洲的國家參與國際事務的愿望大大增強，較有代表性的有非洲的尼日利亞、南非，亞洲的印度、孟加拉、巴基斯坦，南美洲的巴西、阿根廷等。根據聯合國2015年4月的統計數字，排名前十位的出兵國都是發展中國家，它們分別是：

名次國家人數1孟加拉93072巴基斯坦81633印度81124埃塞俄比亞78645盧旺達55756尼泊爾53167塞內加爾35708加納30539尼日利亞297510埃及2937

這些維和大國提供了數量最多的維和人員，支撐著維和行動的進展。聯合國對這些主要出兵國非常倚重，尤其對派員最多的印度、孟加拉、巴基斯坦等南亞國家，幾任主管維和事務的副秘書長都曾到訪，對他們在維和領域的貢獻給以高度評價。

21世紀，這些新興維和大國與聯合國的關系將會更加緊密，互助性也更為明顯。一方面，在西方國家不愿意向聯合國派員的情況下，聯合國依賴新興維和大國提供大量的維和人員；另一方面，這些國家也愿意參與聯合國維和行動，尋求在國際事務中的話語權，提升自己的國際地位。但是，新興維和大國存在著一些共同的弱點，比如在裝備、人員素質、管理方法等方面都與歐洲國家有很大差距，有些甚至達不到聯合國規定的最低標準。這些短板在一定程度上制約著維和行動的成功，且在短期內難有大的改觀。

發展中國家要想得到更多的話語權，不僅要派出高素質維和人員，還需在理論層面上貢獻更多，如維和理論、和平理論等，打破西方國家在該領域的壟斷，使維和行動有更寬廣的視野。對比歐洲、北美國家數量眾多的維和培訓、研究機構，新興國家在該領域的力量還非常薄弱。加納的科菲·安南培訓中心和印度的維和培訓中心是比較有地區影響力的機構，但它們都以培訓為主，研究工作所占比重較少。這一狀況使發展中國家在聯合國維和政策制定中難以占據優勢。

在新興維和大國里，非洲國家的角色變得越來越引人注目。非洲集中了數量最多、規模最大、任務最復雜的維和行動，是當前及未來較長時間內維和行動的熱點地區。非洲國家對本地區事務的主導權意識逐漸增加，越來越注重在本地區事務中發揮自身的作用，而不愿外部行為體(包括聯合國)過多地干涉。他們感到自己的作用沒有得到充分的發揮，呼吁聯合國協助他們進行能力建設。尼日利亞、南非是非洲兩個最有影響力的大國。它們不僅派出了數量眾多的維和人員，并且都有著強烈的國家意愿，尋求在國際政治舞臺上增強各自的影響力。它們分別在西非經濟共同體、非盟等組織內具有舉足輕重的地位，而這兩個區域組織都是非?；钴S的維和力量。區域組織和域內大國相對于域外國家，在處理本地區沖突時有著一定的優勢。一國的沖突容易產生“外溢”效應，影響到鄰國乃至地區的穩定，所以區域內國家有著更迫切的管理沖突的愿望。再者，相鄰國家有相似的文化背景，在身份認同上比域外國家更占優勢，因而更有利于沖突的調解和處理。在未來的維和行動中，非洲國家將成為不可忽視的力量。聯合國和會員國應充分認清這一形勢，進行相應的戰略和行動調整，以保證維和行動的成功。

三、中國與聯合國維和行動

中國在聯合國維和行動中的作用是重要而特殊的，并且其重要性將日益凸顯。從政治意愿上來說，中國政府意欲通過實際行動來塑造負責任大國的形象，近幾年更加大了參與維和行動的力度，比如派遣作戰部隊到馬里、南蘇丹任務區，對南蘇丹沖突進行調停。

隨著中國在全球事務中的地位日益提高，中國對聯合國維和行動乃至全球安全治理可以做出更多層次的貢獻。中國派出的人員應在隊伍結構上更加豐富，地域分布上更加廣泛，以便能夠執行更加多樣的綜合性維和任務。目前中國軍方在九個任務區派有2 723人，人員結構較為合理，既有軍事觀察員、軍事參謀、工程隊、運輸隊、醫療隊，又有戰斗部隊。而中國的維和警察目前僅在利比里亞、南蘇丹和塞浦路斯等三個任務區共派176人，與軍方相比，在人員數量和區域分布上都顯得有些單薄?？紤]到全國的警察總數，警方在維和領域還有很大的潛力。國內學界對中國參與聯合國維和行動的研究大多是站在國家利益的角度進行利弊分析，這自然是一個很重要的視角。然而過多的“利益說”忽略了中國對聯合國、維和東道國的貢獻，容易使人誤以為中國參與維和行動只遵循利己原則。另外，過多的利益分析也忽視了對維和理論與實踐本身的研究，而使研究視野偏于狹窄。

除了在實地層面和理論層面的貢獻，中國參與維和行動更大的意義在于其示范和引導作用。作為安理會常任理事國，中國對維和行動的積極態度表明了對聯合國這個政府間國際組織的尊重，意在倡導在聯合國框架內平等協商、管理沖突，反對任何國家采取單方面行動，侵犯他國主權。在維和行動中，中國一貫堅持不侵犯他國主權的原則，不把自己的政治制度和價值觀強加于人。這可以說是中國參與維和行動與西方國家的主要不同。聯合國維和行動的出發點首先是沖突國的和平與發展，而不是哪個組織或國家的利益。偏離了這個主題，維和行動就不可能成功。中國今后應致力于推動聯合國和其他國際行為體成為沖突后國家維持和平與建設和平進程的支持者和促進者，而不是干預者。

四、結語

冷戰后隨著世界政治格局的變化，聯合國維和行動的成功越來越多地依賴會員國(尤其是大國)的支持。傳統和新興大國對維和行動有著各自的貢獻和影響，也有著不同的動機和顧慮。聯合國需要對此進行準確的理解、適度的協調，使各國的力量形成最大合力而不是阻力，保障維和行動的成功。對維和東道國，維和行動應根據各國的具體情況，協助其探索出解決沖突的方法，而不是將某種發展模式強加于人。同理，維和人員派遣國也不能只考慮本國的利益，而要將東道國、聯合國的利益綜合考慮，使自己對維和行動的貢獻既利己又利他，避免狹隘的實用主義。作為聯合國常任理事國，中國應繼續秉持尊重他國主權的原則，在維和行動中發揮示范和引領作用，推動維和行動乃至全球安全治理向著更公正、更有效的方向發展。

[1] 夏爾-菲利普·戴維.安全與戰略[M].北京：社會科學文獻出版社，2010.

[2] ALEX J BELLAMY,PAUL D WILLIAMS. Understanding Peacekeeping[M].Cambridge: Polity Press,2010.

(責任編輯 李獻惠)

The Impact of Political Will of Major Countries on UN Peacekeeping Operations

ZHANG Yixiao

(DepartmentofBasicCoursesTeaching,TheArmedPoliceAcademy,Langfang,HebeiProvince065000,China)

Among the factors that affect the success of UN peacekeeping operations (PKOs), political will of member states (especially that of major countries) is an important one. The US and some other western countries have dominated peacekeeping since the latter’s establishment. Although sending much fewer peacekeepers to UN missions in recent years, these countries still enjoy more discourse power in policy-making. Rising powers in Asia, Africa and South America are taking an increasing interest in UN PKOs, and contribute the largest number of peacekeepers. But these contingents have some weak points, which negatively affect their work in the field. China, being a permanent member of the UN Security Council, is playing an important and unique role at many levels, including the field level, academic research and global politics. The UN needs to understand and coordinate the political will of its member states and make united effort to ensure the success of PKOs.

peacekeeping operations; UN; political will

2015-03-19

張逸瀟(1972— )，女，天津薊縣人，副教授。

●國際安全與維和研究

D813.2

A

1008-2077(2015)11-0026-05