村民自治四大發展瓶頸的理論反思

戴玉琴

（揚州大學馬克思主義學院，江蘇 揚州 225009）

在中央的高度關注下，在地方政府的積極探索下，在學者的研究推動下，村民自治不論是在民主選舉方面，還是在民主決策、民主管理、民主監督方面都取得了較大成就。但是，在看到成績的同時不可忽略的理論思考是：村民自治合理的目標預期和實際的踐行效果之間對接嗎？中央相關政策能在實踐中準確執行嗎？村莊四個民主環節實踐形態是什么樣的？村莊政治權力的布局與運作能產生令人滿意的效果嗎？對這些問題的探索，顯然是村民自治深入、可持續發展必備的理論功課，也正是本文所致力思考的問題。

一、村民自治制度的價值預設與實際發展趨向的張力

村民自治制度的價值預設是指村民自治制度實現的應然價值及其發展目標，而村民自治的實際發展趨向指的是村民自治實際推行中的表現狀況。其中前者是從村民自治制度的相關規定和中央層面的主觀愿望出發進行演繹和推理出來的結果，后者是從村民自治實踐出發進行凝練、綜合、概括的結果。而兩者之間張力的分析就是通過實然與應然價值的比較發現差距，并在解決差距中去修改應然目標，提升實然價值。

那么村民自治的應然價值是什么呢？彭真曾經指出：“辦好村民委員會，實行村民自治，我們的社會主義民主進程就會加快，政府工作的很多困難會減少?！盵1](p610)這段話很好地指明了中央選擇村民自治制度的最初價值預設就是發展農村民主政治，實現社會治理，所以對村民自治的評價必須圍繞其設計的最初目標來進行。關于這一點，有學者曾這樣描述：“在《村民委員會組織法》中，不論是1987年試行的法律文本還是1998年正式的法律文本，對民主自治都有明確的表述。其中，自治精神通過《村民委員會組織法》第2條‘村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性組織’體現出來；民主精神則通過‘民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督’四個民主具體體現出來?！盵2](p45)這里明確指出了村民自治的價值預設就是在基層履行自治和民主的功能。除此之外，國家推行村民自治還有這樣兩方面的考慮，“其一為中央政府要通過地方政府實現對民眾的統治或管理；其二為中央政府又需要民眾的自治以遏制地方政府濫用權力、胡作非為，同時避免國家權力過分下沉導致財政支出的激增”。[3]由此可見，在減輕財政負擔的情況下通過村民自治的辦法治理農村，鞏固政權基礎也是國家預設的一個價值。但是，村民自治的現實發展會受制于村莊自身的政治邏輯和諸多要素的制約，這就導致村民自治的實然狀況與最初的價值預設必然存在一定的差距。

第一，國家設立村民自治制度時的制度預期到農村出現了水土不服。國家推行村民自治就是要在農村推行村級民主，這也就是說所有制度的創新與建構必須在村民自治框架內進行。而在實際運作中村民自治對大多數農村來說，作為一種外在的制度設計和安排，在進入農村社會前缺乏對社會發育程度的通盤考慮。農村社會發育的不足與相對滯后，直接影響了村民自治制度的自治和民主化功能的實現?！坝捎谵r村情況變化而廣大村民已經‘無動力實行自治’、由于農村精英流失而‘無能力實行自治’這兩個最主要的問題”，[4]已經使村民自治工作中應然與實然、理論與實踐之間產生了強烈反差。一方面，村民無動力實行自治。無動力實行自治是從經濟利益層面上考慮的，因為農民關注更多的是其生存邏輯，當農民仍為自己的生計發愁時，對生存倫理的關注顯然遠遠高于對民主的關注，他沒有足夠的精力投入到對政治的關心中，也沒有足夠的資源支撐其去了解政治信息，更不會去想自己是不是權利和義務的主體?！皣乐刎毨У娜罕?，根本無法獲知參加公共事務的足夠信息，對公共事務進行有效地討論，進行有效率地組織，并接觸他們的代表”。[5](p111)而就目前中國大部分農村而言，尤其是中西部落后地區的村莊，正是生存邏輯左右著老百姓的選擇。例如在《村民委員會組織法》正式頒布實施五年后的2003年，中國扶貧基金會的統計結果還顯示：“中國農村人均年收入500元人民幣以下的絕對貧困人口有1459萬，人均年收入1000元人民幣以下的貧困人口有9033萬”。[6]如果這樣龐大人口的基本需求還只是停留在解決溫飽問題階段，那么“民主”的生長基礎也就難以存在。當然我們不排除目前經濟發達地區的村民對民主政治有著較強烈的關注與需求，因為這類村莊有著較多的經濟資源可以支配，對村莊民主政治的參與與否以及積極性如何既影響集體公共福利的分配，又影響集體進一步致富的能力，所以這些地區，村民自治的實然狀態與預期目標差距還不是很大。但在中國，畢竟落后的農村還是占據絕大多數，不少村莊根本沒有集體經濟資源可供支配，一些村莊還存在著相當多的債務，村委會組織村民辦理公共事務的資源和能力都是有限的。這種情況下，村民政治參與就缺乏動力，表現出冷漠、消極，進而制約政治民主的發育和成長。另一方面，村民無能力實行自治。雖然從根源上講無能力也是由經濟引起的，但這里還有其他因素影響。能力是指在眾多因素影響下村民自身形成的對民主政治的認識、把握、操作等多方面綜合水平的體現。如果以能力進行分類的話，農民群體可以分為固守村莊的普通人民群眾，固守村莊的體制內精英和體制外精英，外出務工經商者。其中外出務工經商者在村莊的整體性流失直接引發了整個村莊建設民主政治的能力不足。那些留守村莊的群體，也因知識結構的缺失，信息獲取的困難以及對操作規程的不熟悉而處于無能力自治狀態。

第二，基層執行中央政策產生的偏差帶來了村民自治預期目標的偏離。就偏差產生原因來看，主要可歸結為以下：其一，基層干部本身對中央政策產生的理解偏差。例如，關于村民自治立法是追求公平還是效率這一問題，中央和基層就有不同的認知，中央政府希望借助村民自治制度的推行帶來鄉村民主與公平的實現，而基層政府關注的是如何有效并如期執行上級層層下壓行政任務的效率。這些現象就導致村民自治民主的應然目標在實踐中因種種瓶頸的影響而只能停留于實然狀態，難以有一個質的提升和飛躍。其二，地方利益群體的理性選擇。就目前而言，全國農村大多是村支兩委交叉兼職，“一班人馬、兩塊牌子”的緊密型二元權力結構形成了一個利益團體。這一利益團體本身角色定位是比較模糊的，即村委會的“基層群眾性自治組織”的性質規定與其在實際運作過程中的“政府化”傾向形成的不對稱性。這種地位角色的模糊性，使他們獲得了更多的行為自主空間，導致了他們在政策中心軸上下游離。其三，基層官場一貫的形式主義作風表現在執行具體政策時只在乎是否做了，卻不在乎做的成效。例如，當下中國村莊選舉中，為了追求高投票率，代填選票，物質刺激投票，流動票箱投票都成了各地樂此不疲的游戲，至于這一投票的背后有多少反映了群眾選舉參與的內在意愿和自身利益則不是選舉組織者所關心的。其四，制度本身存在著環境適應性，我們在將村民自治制度嵌入具體農村社會環境中的時候，需要看到政策施行背后所遭遇的制度環境，包括農村的社會環境、農村基層政權的運作邏輯以及更為廣闊的農村社會所獨具特色的文化邏輯。鄉村政治有它自己的運作規則，村民自治制度要想融入鄉村政治，必須學會融入這種運作規則所設定的軌道才能發揮其應有的作用。否則就可能在變通執行中靜悄悄地改變了村民自治制度推行的初衷。

二、村民自治實踐中四個民主發展的非均衡性

村民自治實施到今天，民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督四個方面都取得了不小的成績。例如，農民民主選舉意識日益提高，民主選舉法規趨于完善，可操作的程序愈加規范；農民進行民主決策有了重要平臺，農民政治參與機會日益增多；廣大農民群眾參與村民自治事務的主動性、積極性和創造性得到了提升，這些都促進了農村基層民主政治的發展。當然在看到村民自治成績的同時，我們還必須看到，不論是四個民主環節的具體實施上，還是村民自治制度的實際成效上，其不平衡性與欠和諧性都一定程度地存在著。

第一，民主選舉應然價值的缺失。民主選舉中，為了確?；鶎狱h委和政府看中的政治力量入主村委會，基層黨委和政府對村委會選舉進行了不恰當的組織干預，一定程度上弱化了民主選舉，這種情況下產生的村委會不但缺乏民意基礎，有時還會滋生因爭奪村委會職位而產生的種種腐敗，這些影響了村民自治制度的公信力。而失去公信力的村委會在對村級成員和村莊資源的政治動員方面或在公共物品供給方面，都可能顯得無能為力或無所作為，這又進一步影響了村民自治制度的執行力。同時，從設計初衷來看，村民自治是直接民主，但在實際運作中村民自治卻存在向精英民主和間接民主復歸的傾向。尤其經濟欠發達地區，一些長期在外務工的村民，隨著與原戶籍所在地利益關聯的疏遠，他們中的大部分人基本是游離于選舉之外。即使在村的村民投票也不積極，有的只是象征性地委托親戚或他人代為填票投票，有的甚至出現厭選情緒。這時如果村民自治僅僅停留在四個民主中的民主選舉，而民主選舉又僅僅停留在少數精英的自治，那么這樣的農村民主政治發展必然存在諸多不利趨向。同時，個別村還出現了宗族、家族勢力干擾選舉，派系矛盾激化，買賣選票，請客送禮，擾亂選舉秩序等現象，這些如果得不到有效遏制都可能消耗民主選舉的應然價值。

第二，村莊政治主體選民資格歸宿與選民權利兌現的困境。從村民自治的原則規定來看，村莊公共參與的主體只能是本村村民。而隨著整個社會開放和農村土地吸附能力的減弱，農村村民發生了諸多變化，“隨著社會經濟的發展，政策的放松，人口流動日益頻繁，戶籍管理的漏洞越來越多，村莊內的戶籍狀況更是紛繁復雜。比如農轉非、藍印戶口、小城鎮戶口、掛靠戶口等，出現了農業戶口中的戶在人不在，人在戶不在等新問題”。[7](p89)這就可能導致選民資格界定的困難，而選民資格又決定了相應主體是否具有民主決策、民主管理和民主監督的權利?！霸诤芏嗲闆r下，選民資格爭議的背后是因為有經濟利益的關系，選舉權往往代表著一定的經濟權益，獲得了選民資格，就獲得了相應的權益與保障”。[8]所以，如何處理好外出務工人員和外來務工人員的政治定位問題，還有非本村村民（大學生、志愿者等）是否有權參加村民委員會成員競選等都成了迫切需要理清的問題。

第三，片面民主觀下導致的后三個民主的失衡。在村民自治發展中，由于過分突出了民主選舉，結果使后三個民主在工作布局上規范不夠或關注不夠而使民主價值實現大打折扣。同時過分突出當選后的政治合法性也使后續對村干部民主管理和民主決策的要求變得更為困難?？墒?，對村民來說，民主管理和民主決策比民主選舉更重要?！斑x舉權僅僅是政治參與的起點，它并不能自動使決策的制定走向平等”。[9](p138)“運用民主選舉的直接目標是要實現民主管理，民主的選舉當然有利于形成民主的管理”。[10](p8)而村民自治的核心正是村民自我管理，要實現自我管理，村民就必須掌握自治權力，而且所掌握的自治權力能夠轉化為決策機制，可在現實中這種轉化并沒有得到很好的解決。同樣，民主監督方面，“在正式組織的治理方面，理論上村民大會和村民代表大會可以發揮村民自治管理決策監督的作用”，[10](P4)但在現實操作中，村民會議呈非常態化，更不要說每年至少召開一次去聽取和審議村委會工作報告了，而且由村委會召開監督機構會議對自身進行監督本身就違背了監督的基本原則。所以，正是民主管理、民主決策、民主監督落實不到位，使大規模選舉中的選擇同選舉后的具體政治體系的運作之間出現了巨大的斷裂帶，使村民有了一定的積怨和不信任感。而如果村委會組織在民主運作方面給村民持續性帶來心理挫折感，農村民主政治的規則就會因缺乏村民的共識而在實際推行中步步維艱，民主的價值目標也就很難實現。

三、村級會議組織體系法律規定的有限性與實際操作的復雜性

農村四個民主是一個操作性和程序性很強的環節，如果缺乏系統的程序保障，缺乏可以操作的具體議事規則，那就有可能使四個民主流于形式而沒有實效。所以，以村民會議、村民代表會議、村委會會議為參照系，對村莊議事規則進行解讀，我們也能從中看出村莊民主政治運作的具體取向，可以部分解釋當前農村民主政治運作的實際過程。

第一，村民會議。就村民會議而言，唯一可以依據的法律條文就是1998年《村組法》17條和18條的規定，在這兩條規定中，既規定了會議參加者的資格認定、召集方式，也規定了合規數據、表決額度以及這一會議機構的法律權力。例如，資格認定上，只有同時滿足本村村民身份并年滿十八周歲才有資格成為村民會議的組成成員，只有在必要的時候，才可以邀請駐在本村的企、事業單位和群眾組織派代表列席村民會議。召集方式上，規定村民會議由村民委員會召集，但如果有十分之一以上的村民提議，也應當召集村民會議。合規數據上，規定村民會議的召開必須是具有參與會議資格的村民過半數參加，或者本村三分之二以上的戶代表參加。表決額度上，規定相關決定的作出必須經到會人員的過半數通過。但是在實際操作中，村民會議的召開相當困難，就其原因來看，一是隨著自然村的合并，行政村涵蓋區域越來越大，方圓十幾里，要想召集所有村民（即使通融到半數村民）召開會議，是相當困難的；二是對全國大部分農村地區來說，人員流動性很大，外出務工人員的大量輸出導致他們無法履行村民主體權利；三是留守村莊的村民，如果撇開諸多不便，政治主體意識的缺失也可能使其缺位村民會議。為此，現實操作中，村民會議基本形同虛設，很難按照法律要求正常召開。所以，以村民代表會議代替村民會議，也就成了大部分農村變通的選擇。

第二，村民代表會議。村民代表會議的相關規定主要反映在《村組法》21條，該規定提出在人數較多或者居住分散的村，可由村民代表會議來代替村民會議討論決定村民會議授權的部分事項。村民代表的產生方式主要是推選，按每五戶至十五戶推選一人，或由各村民小組推選一定人員組成，召集村民代表開會的機構是村民委員會。由此可見，村民代表會議權力來源的重要依據是村民會議的明確授權。首先，從其規定程序來看，這一條是原則性的規定，缺失統一操作性。例如，村民代表會議的權力是怎樣獲得了村民會議授權沒有明確規定；同時，從理論上講，村民代表應該由村民選舉產生，可是村民代表按照什么要求和什么方式推選，同樣缺失明確規定；還有獲得授權的代表會議召開的時間、權力和義務、法定人數、表決權成員的指定和產生都沒有形成文字性的說明。這一條文付諸實施后必然因缺乏統一操作性，而各自變通，這不僅不利于培養村莊法治精神，而且也難以對村民代表會議的產生和運作進行統一評估和認定。其次，從其規定的實際效用來看，雖然從理論上推理，村民代表和村民代表會議發揮著村干部和村民之間橋梁的作用，發揮著提升村莊合作能力和提高村民一致行動能力的作用，發揮著對村干部違規行為的制約和監督作用，但這些作用的發揮需要下列前提條件：一是村民與村民代表以及村民代表與村干部之間已經建立了比較好的信任關系；二是村民代表對自身角色和作用的認同及積極性作用的發揮。反之，如果村民代表本身因種種原因沒得到村民信任，或者村民代表缺乏代表應有的政治責任感和義務感，其行為選擇考慮更多的是自身利益，甚至為此而與村干部結成同盟，村民代表會議就會失去其應有的監督和管理效能。

第三，村民委員會會議。就村民委員會會議而言，在村莊真正長期起作用的實際是村民委員會，所以村民委員會產生時的選舉規則和產生后的議事規則直接影響村民自治事務的具體運作。在村民委員會產生這一環節上，相關規定主要體現在《村組法》11、14、16條上。這些條文規定了村民委員會組成成員的產生和罷免方式，任期期限和選舉程序等。在其具體運作上，相關規定主要體現在2、24條上，這些條文不僅界定了村民委員會的權力、職能，而且就其運作的四個環節也予以了明確規定，即堅持民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督四個環節中的“民主性”，討論決定相關事務嚴格按照少數服從多數的原則進行。但村民委員會怎么體現這種“民主性”，其決策、管理事務時，表決額度是什么，是過半數表決（所有出席人員和所有成員之分）、三分之二表決、還是相對多數表決（是指在有三個或三個以上競爭者的情況下，得票相對最多者獲勝，稱作“贏得相對多數”），這顯然也需要通過一定的議事規則進行明確化。

由此可見，如果僅僅從村莊議事這一方面來講，村莊自治中的實際變更已經嚴重地違背了村民自治的“直接民主”的價值追求，在民主決策中存在著用間接民主代替直接民主的傾向。所以，建立一個明確、具體、操作性強的村民議事規則就尤為必要。

四、村莊權力配置不順導致的民主政治運行的不暢

這里的村莊權力指對村莊政治運作具有強制控制和制約能力的公權力。如果以村民自治為參照系就包括鄉鎮行政權力、村級自治權力、村兩委會權力，當然從權力的公共性這一特征來看，村民代表會議的權力也可歸為這一類。另外出于分析的需要，我們還把權利納入進來，作為與公權力的對應概念提了出來，這里的權利本身不具公共性，僅僅是指社會主體（我們這里指所有村民）的利益，但由于社會主體利益的實現在很大程度上與村莊公權力的配置和運行方式相關，所以在分析村莊權力配置時，我們將其作為一組對應觀念提了出來。

第一，村級自治權力與鄉鎮行政權力之間的關系。從權力本源上看，村民是村級自治權的最終擁有者，其履行自治權的組織載體是村委會，所以村委會是自治組織，它與鄉鎮行政權力的關系是“指導和被指導”的關系。但是在村民委員會和鄉鎮政府的實然關系中，這兩者之間并不順暢，在村民自治實踐中，行政權力和自治權力之間始終處于一種此消彼長的博弈狀態，其“指導——協作”的理想關系狀態并沒有普遍出現在村民自治活動中。其一，從鄉鎮視角來看，鄉鎮政府仍習慣沿襲過去“命令—服從”為特征的行政思維方式，傾向用國家的公權力去干預村莊的自治權力，這就導致村民自治權利與國家行政權力之間的關系處于失衡、扭曲甚至破裂狀態，直接引起村民與政府之間的沖突與矛盾，甚至是對抗。其二，從村委會視角來看，由于治理問題的復雜性或治理資源的有限性，村委會需要鄉鎮政府提供一些幫助，在這種利益關系下，許多村委會便會聽命于鄉鎮政府，盡可能貫徹鄉鎮政府的行政意圖，用行政權力擠壓村民自治的自主和獨立空間。當然有的村委會又表現為過度自治化，以自治的名義拒絕承擔協助鄉鎮政府開展工作的責任和義務，甚至與鄉鎮政府明爭暗抗，這也一定程度上影響了村民自治權力與鄉鎮行政權力之間關系的順暢運行。其三，黨支部的介入也使鄉鎮政府與村委會法律上界定的關系產生實質性變異。因為農村黨支部必須接受上級鄉鎮黨委的領導，鄉鎮黨委又是整個鄉政的核心領導力量，往往與鄉鎮政府在事實上合二為一，這樣以黨支部為平臺，鄉鎮行政權力對村委會的干涉自然而然就由體制外上升為體制內。所以在當前“鄉政村治”治理格局下，要使村級自治權力與鄉鎮行政權力之間的關系得到密切配合和良性互動，既需要鄉鎮政府對鄉村社會的有效指導與協作，也需要村民自我管理意識和水平的及時提升，同時還需鄉鎮政府與村民自治組織之間有益的互動。

第二，村委會權力與黨支部權力之間的關系。村委會與黨支部的權力，如果從法理依據看，有兩種解讀，一種認為村委會是民意選舉出來的村級自治組織，它更具有合法性基礎；一種認為村黨支部才是村莊的“一把手”。這些規定單從學理分析，可以看出農村基層黨組織的領導核心作用與村民借助村民委員會直接行使民主權利是不矛盾的。但實踐上由于對兩種法律文本依據的不同理解及不同利益群體的博弈，還有以黨代政傳統體制的影響，往往導致農村基層組織權力的“二元制”：來自于上的執政黨的執政權力和來自于下的村民民選的自治權力?！斑@種二元權力結構在現階段的農村治理過程中，出現了村委會和黨組織圍繞農村內部權力資源和利益資源的控制權之間的博弈”。[11]而在村莊內部，代表自上而下權力體系的是黨支部書記，代表自下而上權力體系的是村委會主任，兩種權力體系的紛爭往往表現為以書記與主任分別為代表的兩委關系的沖突上。一定意義上說，兩委關系的沖突和扯皮所形成的內耗，已嚴重侵蝕了村莊有限的自治資源。為了解決此類問題，雖然很多地方采用了一肩挑的做法，目前這一做法也被民政部所肯定，但是這種做法存在一定的隱患，這種模式有可能進一步弱化自治權的行使。

第三，村委會、村民代表大會權力與村民的權利之間的關系。村民自治權是村民通過村民自治組織依法處理與村民利益相關的村內事務的自治權利（力），雖然自治權最終屬于村民，但這種權利的行使方式不是單個的，它不同于村民依照憲法和法律規定所享有的對個人事務的自主決定權，它必須借助于村民自治組織以公權利方式來行使。而村民自治組織從結構來看有兩個層次，一是全體村民參與的村民大會或由村民推選產生的村民代表會議，二是選舉產生的村民委員會。其中村民大會是村民自治權行使的最基本組織載體，是村民自治的最高決策組織，而村委會則是負責執行村民在會議上形成的決議，是村民會議的執行機構。但如前文所析，實際執行中村民大會基本折中為村民代表會議，而不少村民代表又被簡化為“村組長以上干部和黨員大會”，這就無形削弱了村民代表的代表性。另外，《村組法》19條在明確列舉了提交村民會議討論的具體事項后，又有一句模糊性的規定，即“村民會議認為應當由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項”，這一規定本身為各自理解提供了足夠自由裁量的空間。因為哪些“應當”，哪些“不應當”，村民和“兩委會”認識是不同的，認識的差異也為“兩委會”機會主義行為的發生提供了空間，村委會就可能在法律名義下對討論事項和公開事項加以取舍，避重就輕，使村民想知道的無法如實公開。這種情況下，村民自治就可能演化為村委會自治了。至于對村委會成員的罷免，法律雖然規定只需五分之一以上村民聯合簽名，就可以要求村委會召開村民會議行使罷免權，但罷免決議卻須經由選舉權的村民過半數通過方可，這雖然是為了確保罷免權行使的慎重性，但這一人數的硬性規定卻人為地提高了罷免權行使的門檻，而原子化方式存在的村民又缺少一致行動的能力。

總之，以上四點足以說明當前村民自治制度運行的實際狀況與最初自治和民主的價值預設是有差距的，這里還沒考慮村級組織對民主的規則和程序的執行力問題。所以，“村民自治作為國家在鄉村社會引入的民主和治理制度，要使其在農村真正獲得長久發展的穩定基礎，就不能仍然停留在只是訴諸‘民主’這種動員性的政策話語上，而是應該與農村社會的治理環境和農民的生活規則相契合，并從自治的每個環節上具體落實民主的制度，以此讓其成為農民的一種生活方式”。[12]

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