清末順天府警政建設初探

孟小民

（江蘇省南京市公安局溧水分局 監察室，江蘇 南京211200）

清末，北京地區的社會管控主要依靠步軍統領衙門、五城察院、順天府等來維持。①張宗平、呂永和譯，服部宇之吉（日）著（清）《清末北京志資料》，北京燕山出版社1992年版，第229頁。庚子事變后，清政府在北京推行近代警察制度。作為京師地方行政衙署,順天府于光緒28年（1902年）5月建立順天巡警軍。②沈云龍主編近代中國史料叢刊第一編，陳璧（清）《望嵓堂奏稿》，順天原設捕盜營擬請裁兵加餉改名巡警軍訓練整頓以資得力折（光緒二十八年五月二十三日）。其后順天府警政建設不斷發展，順天五路巡警成為京畿重要的治安力量。光緒34年（1908年）5月順天府設立“順天督捕巡警總局”，③順天府編《順天府光緒三十四年統計表》《順天督捕巡警總局光緒三十四年五月二十六日開起至十二月底止支過經費統計表》。統一了順天府屬下警權。順天督捕巡警總局與京師內外城巡警總廳、步軍統領衙門，形成了清末乃至民初京師基本的治安管控架構。④張宗平、呂永和譯，服部宇之吉（日）著（清）《清末北京志資料》，北京燕山出版社1992年版，第121頁。

一、捕盜營與順天巡警軍

清代，順天府為京師地方行政衙署。順天府雖為直隸一府，但其在京師行政體系中具有特殊的地位?！豆饩w順天府志》認為，順天府“今雖府治，實為帝都”。⑤周家楣、繆荃孫等編纂《光緒順天府志》，日本早稻田大學圖書館藏本，順天府志一，京師志一，城池。清末，順天府轄大興、宛平兩京縣在內的五州十九縣。其行政架構中有順天府署、通永、霸昌二道、四路捕盜同知和順天府下屬州、縣。通永、霸昌二道可直接管轄所屬州縣。四路捕盜同知掌管轄內訴訟、租稅、警察等事務，且有監督州縣之責。⑥張宗平呂永和譯，服部宇之吉（日）著（清）《清末北京志資料》北京燕山出版社1992年版，第289頁。通永、霸昌二道及四路捕盜同知向順天府負責兼統于直隸總督。⑦周家楣、繆荃孫等編纂《光緒順天府志》，日本早稻田大學圖書館藏本，順天府志五十四，經政志一，官吏。

康熙27年，順天府設四路捕盜營，歸捕盜同知掌理，專事轄內捕盜緝匪等治安事務。⑧周家楣、繆荃孫等編纂《光緒順天府志》，日本早稻田大學圖書館藏本，順天府志六十三，經政志十，營制。清末，順天府屬州縣的治安事務由四路捕盜同知分掌。順天府“捕盜營分東南西北中五營，中營歸治中管轄，其余四營系四路同知管轄，分布各州縣，專為彈壓地面，緝捕盜賊，護解餉鞘人犯之用”。光緒26年八國聯軍攻占京師，“自七月間，順屬猝遭兵燹，各路馬步兵散佚，所有庫存餉項一切檔案卷宗蕩然無存”。府尹陳夔龍為彈壓地面，招兵買馬力圖恢復。光緒27年8月，府尹陳璧以閭閻未靖，捕務緊要，札飭陸續招募挑選騐補。⑨沈云龍主編近代中國史料叢刊第一編，陳璧（清）《望嵓堂奏稿》，順天原設捕盜營擬請裁兵加餉改名巡警軍訓練整頓以資得力折（光緒二十八年五月二十三日）。

庚子事變（1900年）后，京師地方警察制度和警察機構逐步確立。光緒28年（1902年）5月23日，兵部尚書兼管順天府尹事務的徐會灃、府尹陳璧，奏請裁改順天捕盜營為順天巡警。當月，府尹陳璧依照“原有各營嚴行裁汰，精選若干營分為常備、續備、巡警等軍，一律添習新式槍炮，認真訓練，以成勁旅”的上諭要求，將轄內捕盜營原額裁撤十成之三?！耙圆锰瓱o用之員弁，增加官兵薪餉，招充洋操之教習，一律操習新式后膛槍之法，先將捕盜中營兵丁全部改名巡警軍。其余各路也陸續招募兵勇，按成案試辦巡警”。⑩沈云龍主編近代中國史料叢刊第一編，陳璧（清）《望嵓堂奏稿》，順天原設捕盜營擬請裁兵加餉改名巡警軍訓練整頓以資得力折（光緒二十八年五月二十三日）。自此順天捕盜營退出了綠營建制。

二、五路巡警軍與督捕巡警總局

順天巡警軍設立之初即見成效。府尹陳璧稱：“近來欽奉諭旨交拿匪犯，經臣等密飭該營弁兵，屢有緝獲。此外遇有搶劫盜案，亦能夠覓眼線設法緝獲，以靖地方。是該營弁兵當差勤奮，尚無舊日綠營積習?，F在大亂甫定，伏莽未靖，土匪游勇時虞竊發，尤需認真訓練，餉不虛糜，收巡防警察之效力，除有名無實之弊?！雹偕蛟讫堉骶幗袊妨蠀部谝痪?，陳璧（清）《望嵓堂奏稿》，順天原設捕盜營擬請裁兵加餉改名巡警軍訓練整頓以資得力折（光緒二十八年五月二十三日）。之后，順天府警政建設不斷推進。光緒29年（1903年）沈瑜慶任順天府尹，十二月奏準“添募馬步隊各一營”，進行訓練以彈壓地面。②臺北故宮博物院：《宮中檔光緒朝奏折》（1975年版），光緒三十年（1904）二月十七日，順天府尹沈瑜慶，“奏報添募馬步隊并訓練情形”。光緒31年（1905年）李希杰任順天府尹，八月順天府衙門設立巡緝馬隊，有兵一百六十名，并于光緒32年（1906年）2月初旬分撥近畿各要隘駐扎巡緝。③順天府編《順天府光緒三十三年統計表》，《順天巡警馬隊官弁書記醫匠長警夫役馬匹統計表》；第一歷史檔案館藏:《巡警部檔案》，527-37-2-16-2，光緒三十二年二月十四日，順天府咨文。

光緒31年（1905年）9月，清廷設巡警部，并改設內外城巡警總廳，京師城內的治安狀況有了一定的改善，但城外一帶巡警尚未遍及。原京師地方的治安，城內緝捕歸提督衙門及五城察院，城外緝捕歸順天府及大興、宛平等縣。光緒32年（1906年）五城察院等裁撤，巡警部專辦城內警政，順天府負責京郊州縣鄉村警政建設，為此順天府推廣巡警，陸續開始在基層推設巡警局所。④沈云龍主編近代中國史料叢刊第一編，陳璧（清）《望嵓堂奏稿》，籌辦巡警遵旨奏折（光緒三十二年七月十九日）。

光緒32年因原設巡緝馬隊不甚得力，順天府將巡緝馬隊改編為巡警，并聘請天津警官對巡警進行訓練。⑤《臺灣師范大學歷史學報》1982年第十期王家儉：《清末民初我國警察制度現代化的歷程（1901-1916），第321頁?！俄樚旄饩w三十三年統計表》中記載：“光緒三十一年經前府尹李（李希杰）奏明，將五路巡警軍馬兵調回加添新兵酌更餉章，改為巡緝馬隊。三十二年前府尹陳（陳璧）又將巡緝馬隊一律改編為巡警，另派警官差弁購換新式槍械，分隊訓練”。⑥順天府編《順天府光緒三十四年統計表》，《順天巡警馬隊官弁書記醫匠長警夫役馬匹額數統計表》。四月，又挑選巡警，通過開展警察教育，開始培養警政人才，以期補充各州縣巡警數量，提高基層警察業務素質。⑦沈云龍主編近代中國史料叢刊第一編，陳璧（清）《望嵓堂奏稿》，設立順天巡警講習所兼辦學堂折（光緒三十二年七月二十九日）。同時要求所屬各州縣巡警局所，明確各自警務區域，要求“務須查照天津巡警區域圖式”測繪警務區域地圖。⑧中國第一歷史檔案館：《順天府檔案》，14-018，光緒三十二年七月二十二日，順天府南路廳永清縣申文。

光緒34年（1908年）袁樹勛任順天府尹后，認為“原編馬隊雖已漸有成效，而步隊僅供差遣，有失巡防之義”，著手對順天巡警步隊進行改革，添設員弁，督率教練。重組各路警察隊伍，重新配置人員、馬匹和武器，先在中路巡警步隊增設“探訪隊”。⑨順天府編《順天府光緒三十四年統計表》，《順天五路步隊改編警隊員弁長警匠役馬匹額數統計表》。5月26日，順天府在衙署西側成立“順天督捕巡警總局”，統率辦理京畿治安，由順天府委任之道員主管，通永道、治中協助。順天督捕巡警總局居中策馭，一統順屬警察事權。⑩順天府編《順天府光緒三十四年統計表》，《順天督捕巡警總局光緒三十四年五月二十六日開起至十二月底止支過經費統計表》；《政治官報》(十一)，第492頁。光緒三十四年(1908)七月十四日，“順天府直隸總督會奏設整頓順屬捕務警務折”。

三、順天府巡警講習所與辦警經費

順天府開辦巡警后，因原捕盜營、巡緝隊弁兵未受警察業務教育，遂設立巡警講習所，以求補救。順天府尹陳璧認為，“惟巡警為內政基礎，策治安之效清盜賊之源，必須脈絡貫通乃能標本兼治，第行政在人而樹人以學?！惫饩w32年（1906年）4月，順天府挑選招考50名學生附入巡警部警務學堂速成科學習。旋因巡警部警務學堂改為三年制高等巡警學堂，無法繼續學習，便在順天府衙左側修蓋巡警講習所兼設初級巡警學堂，調回速成科學生繼續學習肄業。

順天府巡警講習所及初級巡警學堂，參酌巡警部及天津警務各章程，于光緒32年（1906年）7月21日開學。初級巡警學堂招收學生50名，學制一年于次年八月畢業。其后又續招第二班學生50名，于光緒33年（1907年）9月開學，至次年8月畢業。以后雖停招新班，但“舊有警隊仍按期到所聽講”。11沈云龍主編近代中國史料叢刊第一編，陳璧（清）《望嵓堂奏稿》，設立順天巡警講習所兼辦學堂折（光緒三十二年七月二十九日）。府尹陳璧“商諸警部勻派日本教習，分班教導”學生，12沈云龍主編近代中國史料叢刊第一編，陳璧（清）《望嵓堂奏稿》，籌辦巡警遵旨奏折（光緒三十二年七月十九日）。命令“馬步巡警，則按期輪班到所講習，俾得逐漸改良”。同時要求“各州縣未有此項學堂者，準其湊集成班，籌備學費，附入該速成班，畢業后再添辦高等班，以期陸續推廣辦到完全程度，13沈云龍主編近代中國史料叢刊第一編，陳璧（清）《望嵓堂奏稿》，設立順天巡警講習所兼辦學堂折（光緒三十二年七月二十九日）?！币源藢ρ簿M行警察業務和技能的培訓。順天各路廳所轄州縣巡警局所，也陸續開設巡警講習所。14順天府編《順天府光緒三十三年統計表》，《順天巡警講習所兼辦學堂額支活支經費統計表》；順天府編《順天府光緒三十四年統計表》,《順天巡警講習所兼辦學堂額支活支經費統計表》。

順天府開辦巡警講習所及初級巡警學堂后其所需經費，在順屬東南兩路州縣征收地糧銀內解決。15周家楣、繆荃孫等編纂《光緒順天府志》，日本早稻田大學圖書館藏本，順天府志八，京師志八，兵制。光緒32年順天府改編巡警馬隊，截止年底巡警馬隊、步隊在地糧銀項下動撥各款后，支剩地糧實存庫平銀64630兩。16順天府編《順天府光緒三十三年統計表》，《順天府巡警馬步隊薪餉乾折收發各款統計表》。光緒33年共新收地糧銀30266.7兩，該年巡警馬隊、步隊薪餉乾折收發各款，發款共計庫平銀47456.2兩。其中五路巡警步隊實支洋槍子藥價銀1757兩。支剩地糧實存庫平銀47 4 40.61256兩。①順天府編《順天府光緒三十三年統計表》，《順天府巡警馬步隊薪餉乾折收發各款統計表》。光緒34年，順天府新收地糧銀35601.2兩，順天巡警馬隊步隊共支庫平銀75794兩。其中五路巡警實支洋槍子藥146兩，改編五路巡警步隊支薪餉34260兩，督捕巡警總局經費6916兩。同年支剩地糧銀7247兩。②順天府編《順天府光緒三十三年統計表》，《順天巡警馬步隊兵餉收發各款統計表》。

對照光緒33年、34年順天府警察機構經費收支情況，可以看出巡警步隊的規模進一步縮小，彈藥等費用在壓縮。由于改編五路巡警步隊加之成立順天督捕巡警總局和總局緝捕隊，全年經費支出增加了60%。順天府警察系統經費，光緒32年前一直以地糧銀為支撐，年有余銀，但光緒32年后，經費收不抵支現象愈發突出。光緖28年10月，順天府開始整頓京西保甲經收的駝馬捐，以充巡警局經費。過去該捐收入為地方私用，地方積極按戶勒派?；綖楣?，雖有“酌給咨獎”之規定，但始終收不上來。

四、直隸總督衙門及京師巡警總廳

順天府本為直隸一府，因地位特殊雖受直隸節制但節制有限，實屬清廷直接領導。但在諸多事務上，順天府需與直隸總督衙門協調一致后方能施行。順天府警察機構的經費，主要由直隸布政司于順天府屬州縣地糧項下撥給。其“緝捕之費由直隸籌撥，巡警之費由本衙門籌撥”，“緝捕經費，如緝捕隊辦案川資、獲盜犒賞、人犯口糧等項皆關緊要，難以預定確數，奉準先由尹庫暫行墊發，后再匯案咨請歸墊”。順天府警察的相關制度，也大多參照直隸而定，警員、武器以及警察教育，也得到了直隸的支持。順天巡緝馬隊改編巡警后，在直隸總督袁世凱的幫助之下，天津警官對其“勤加教練，購換槍械，數月以來略有進步?！雹凵蛟讫堉骶幗袊妨蠀部谝痪?，陳璧（清）《望嵓堂奏稿》，籌辦巡警遵旨奏折（光緒三十二年七月十九日）。清末，順天府地域遼闊，盜風素熾，地方不靖，順天警政薄弱，而直隸警政成績之佳冠于全國。無論是在警察經費、武器，還是在警察教育，甚至具體的警務活動中，順天府都需要直隸總督衙門予以支持協助。直隸總督衙門在諸多事務上對順天府也是支持大于節制，在警政建設等方面給予了順天府有力的支持。

順天府警察機構在京師治安管理方面，與巡警總廳相互協同，名義上共同負責京師，但順天府巡警主要負責京師州縣治安，支持和輔助內外城巡警總廳的工作。如配合城內警察機構，彈壓京師地面的秩序，特別是“革命黨人”的暗殺行動；協助維持易引發群體性事件的廟會等活動的秩序；協同內城巡警總廳，遞解處理久留在京流浪癡癲之人回籍看管；協助羈押監禁京師區域的犯罪人員；通過貧民教養局兼辦習藝所，收押京城之內的無業游民和輕罪人犯，以緩解京城社會面的不穩定因素。

五、評議

清末京畿遭戰亂影響，時局不穩、搶盜成風，物價上漲，民生艱難。在職責上，順天府巡警仍以捕拿盜賊兇徒為主要任務，其維持社會治安之外的衛生、風俗、交通、營業管理等業務，并未像內城那樣完全開展，警政建設與城內相比有很大的差距。宣統元年，順天府尹委道員對順天府所屬州縣巡警進行查驗，順天府所屬州縣警政僅粗具形式。清末京師治安體制繁雜，也掣肘了順天府警政的發展。在內外城巡警總廳、步軍統領衙門、順天府這種多頭的管理體制下，各衙門之間各自為政，日常警務協同困難。在處理治安事務時，順天府一方面要受步軍統領衙門、巡警總廳乃至來自直隸總督衙門的制約，另一方面還要接收中央部、院的命令。在涉及京師及大興、宛平二京縣的警務時，還需得到步軍統領衙門、巡警部和民政部的協同。而順天府所屬各州縣警費的保障，更是困難重重。清末，清政府日薄西山，奄奄一息。在警政建設方面，雖然順天府一直在不斷進行改革和調整，但波折重重效果不彰，順天府警政難有進步也難有作為。