外國人管理經驗探析——以黑龍江省黑河市為視域

屈佳

（中國人民公安大學，北京100038）

外國人管理經驗探析
——以黑龍江省黑河市為視域

屈佳

（中國人民公安大學，北京100038）

黑河市公安機關針對黑河市近年來外國人數量增多、成分復雜、落腳點分散等特點，采取了一系列行之有效的措施：規范制度，完善管理機制，廣泛開展法律宣傳工作，強化信息采集、信息共享，形成了一套較為完整的外國人管理體系。多年的實踐證明，黑河市外國人管理體系取得了良好的社會效果，為我國其他邊境地區外國人管理提供了可借鑒的管理思路和方法。

黑河；外國人管理；服務

黑龍江省黑河市是我國外國人管理工作80個重點城市之一，也是中俄邊境線上開放最早的城市。它與俄羅斯阿穆爾州首府布拉戈維申斯克市隔江相望①黑河市基本概況.黑河市人民政府門戶網站http://www.heihe.gov.cn/html/zjhh/index.html；，下轄7個縣（市）區，其中有3個邊境縣區（孫吳縣、遜克縣、愛輝區）、2個國家一類口岸（黑河、遜克）。近年來，來黑河市旅游、經商、投資、就業、留學、探親的外國人數量逐年上升，外國人管理難度進一步加大，黑河市公安機關出入境管理部門不斷更新管理理念，創新工作方法，多措并舉，強化外國人管理和服務工作，積極推進外國人管理工作由粗放型向集約型、精細化轉變。經過多年的努力，外國人住宿登記“申報率、及時率、準確率”[1]達到100%，外國人管理工作總體上基本實現“底數清、管得住、服務好、涉案少”的目標[2]。經過多年的摸索和研究，黑河市外國人管理的經驗已趨于成熟，總結其成功經驗，對于探索適合我國邊境地區外國人管理模式，具有十分重要的意義。

一、黑河市外國人的基本情況和特點

自黑河市對外開放以來，往來黑河市的外國人呈現出數量持續增加、人員成分復雜、落腳點分散、涉外案事件總體保持平穩態勢等特點。

（一）數量增多

2004年以前，黑河市中俄邊民互市貿易僅僅局限于大黑河島。2004年以后，經黑龍江省人民政府批準，中俄邊民互市貿易區范圍擴大到整個黑河市區，俄羅斯公民免辦簽證在黑河市最多可持護照停留三十天[3]。經黑河口岸入境，前來旅游、經商、購物的俄羅斯公民猛增，由1988年黑河口岸開通初期的每年2000人次左右增加到目前的每年數十萬人次。以2013年1月至12月份為例，從黑河口岸出入境的外國人達567，666人，其中持簡化手續進入互市貿易區的外國人占總人數的51.08%。

（二）成分復雜

在黑河市停留、居留的外國人主要有俄羅斯公民，另有少數的白俄羅斯、烏克蘭、老撾、菲律賓、韓國、喀麥隆、英國、加納等國家的公民；入境目的，由從前的以探親、旅游為主轉變為現在的就業、經商、留學、探親、旅游等多種形式并存。以黑河市區為例，2013年，在黑河長期居留的外籍教師27人，分別來自俄羅斯、菲律賓、加納、英國、喀麥??；留學生44人，主要來自俄羅斯、韓國、烏克蘭、尼泊爾等國家；通婚24人，分別來自俄羅斯、越南、喀麥隆、柬埔寨等國家；探親訪友25人①該數據由黑河市公安機關出入境管理部門提供。。

（三）落腳點分散

入境的外國人有住在賓館、旅店和洗浴場所的，也有租房、購房、借房住在居民區的，還有居住在學校公寓的。以黑河市區為例，2013年，在黑河租、借房居住外國人共49戶98人，多集中在市區較繁華地段，購房居住的外國人25戶，多集中在開發區②該數據由黑河市公安機關出入境管理部門提供。。

（四）涉外案事件總體保持平穩

2010年發生涉外案事件11起，2011年發生涉外案事件10起，2012年發生涉外案事件16起，2013年發生涉外案事件15起。案件類型以治安案件為主，其中“三非”案件發案情況是：2011年發生外國人非法居留1起，2012年發生外國人非法居留3起，非法就業3起，2013年發生非法就業1起，非法居留4起。由此可見，涉外案件發案率保持平穩態勢。

二、黑河市外國人管理實踐經驗

黑河市公安機關以公共治理理論、新公共服務理論為理論依據，以《中華人民共和國出境入境管理法》等相關法律法規為依據，從黑河市口岸城市的實際情況出發，建立了一套具有邊境特色、適于本地、體系完備、科學合理的外國人管理模式。具體內容如下：

（一）完善相應的外管工作機制

健全的外管工作機制是做好外國人管理工作的重要保障。為此，黑河市公安機關建立、健全相應的外管工作機制，保障外國人管理工作順利進行。

1.建立政府職能部門聯動協作機制，制定外國人管理聯席會議制度，定期組織公安、旅游、商務、外僑辦等相關職能部門負責人召開外國人管理聯席會議，共享信息，互商對策，形成以公安機關為主導、全市各部門共同參與的外國人管理工作格局。

2.建立公安內部各警種聯動協作機制，制定了一套完整的外國人管理辦法，明確各警種、各部門在外國人入境管理、住宿管理、出境管理等環節中的具體工作職責和任務，公安機關內部形成部門聯動、分工明確的外國人管理工作格局。

3.建立外管工作考評機制和激勵機制，實現外管工作與其他公安工作“同部署、同檢查、同考核、同評比”，由出入境管理部門負責對派出所等相關職能部門開展外管工作情況，進行督導檢查和對口考核。

（二）組建專業外管人才隊伍

黑河市公安機關積極響應上級部門的號召，實施“人才強警”戰略，重視人才的引進、發展和培養。黑河市各基層公安機關明確專職或兼職外管民警，負責轄區內外國人的管理工作；出入境管理部門發揮業務指導職能，定期對基層外管民警進行業務培訓；針對黑河市地處中俄邊境，轄區內停留、居留的俄羅斯公民多，俄語使用頻率高的特點，黑河市公安局整理并出版了《警務俄語》一書，書中收錄了警務工作中需要經常使用的俄語詞匯、語句，如“派出所”、“交通執勤”、“110指揮中心”，便于民警學習俄語，運用俄語更好地開展工作；針對目前公安機關翻譯人才短缺的問題，招賢納仕，從黑河學院等大中專院校招募外國人管理服務志愿者，建立社會兼職翻譯人才庫，配合公安機關開展外國人管理工作。

（三）加強涉外法律法規的宣傳

針對往來黑河外國人的特點，黑河市公安機關不斷加大涉外法律法規的宣傳教育力度，方便入境的外國人了解我國關于外國人在華停留、居留的有關規定，從而提升其遵紀守法的意識，最大限度地減少因其不知法、不懂法造成的各種涉外案（事）件。黑河市公安機關在黑河口岸將中俄文對照的“外國人入境溫馨提示卡”和“警民聯系卡”發放給入境的外國人；在轄區內的賓館、旅店、洗浴場所、飯店、商場都張貼了中俄文對照的《外國人在華住宿停留有關規定須知》；建QQ群發布各類消息和提示；走上街道，走進居民區、涉外企業、口岸聯檢大廳，向群眾宣傳《中華人民共和國出境入境管理法》及相關涉外法律法規。

（四）強化外國人信息采集

信息采集是我國外國人管理的最基礎性的工作，信息的完整、準確直接關系到管理工作的成敗。1999年，公安部取消了外國人定點住宿限制，入境外國人分散居住在各賓館、旅店，或租購的房內，外國人住宿分散化特點日益突出。如何實現對散居在社會面上外國人的動態管控，成為公安機關對外國人管理亟需解決的難題。針對這一問題，黑河市公安機關依據公共治理理論，重視社會參與，建立了以公安機關為主導，政府各職能部門、社會團體、中國公民、外國人共同參與的互動型外國人管理模式。

1.在旅店業住宿的外國人登記管理

賓館、旅店、洗浴場所是入境外國人作短期停留居住的主要選擇，因此，收集匯總賓館、旅店、洗浴場所外國人住宿登記信息成為外國人管理的第一要素。黑河市公安機關制定并出臺了旅店業場所接納外國人住宿許可制度，規定旅店業及洗浴場所須安全設施齊全，具備接待條件，才可留宿外國人；公安機關與旅店業及洗浴場所負責人簽訂《外國人管理工作責任書》，明確其職責；旅店業及洗浴場所安裝“證照通”，提高住宿登記的準確率、及時率；出入境管理部門聯合治安部門，定期組織旅店業及洗浴場所的前臺人員進行集中培訓，經培訓考核合格后，發放“培訓證”，前臺人員持證上崗；治安、出入境管理部門、轄區派出所聯合開展大檢查，發現外國人信息登記不及時、資料填寫不齊全的，或存在中國人登記外國人住宿、一人登記多人住宿等問題的，當場糾正，對存在安全隱患及管理漏洞的突出問題，責令其立即整改，并作出相應處理。

2.散居在租、借、購房中的外國人的登記管理

將散居在租、借、購房中的外國人納入派出所實有人口管理范圍，派出所社區民警通過調查走訪，及時收集外國人基礎信息，掌握其活動軌跡，做到“知來去時間、知自然情況、知來華事由”。在涉外企業、學校、涉外社區物建外國人管理聯絡員、協管員，居民區設立“樓長”，拓寬信息來源渠道，及時收集外國人住宿情況；加強出租屋管理，派出所與出租、出借、出售房屋的房主簽訂《安全責任保證書》，明確其治安責任，并填寫《境外人員租、借、購房情況登記表》，登記房主的聯系方式，建立一戶一檔的涉外房屋管理檔案。

（五）信息共享

在現代社會中，信息交換和信息共享是實現有效管理的可靠保障。為此，黑河市公安機關實施“科技強警”戰略，向科技借力，自主研發了黑河市公安機關外國人管理綜合信息平臺。該平臺含關聯信息查詢、旅店業比對、出入境比對、重點人員比對、統計查詢、數據維護、系統管理等七個數據庫，具有外國人住宿信息查詢、外國人出入境信息查詢、“8.39”外國人信息查詢、護照號碼勘誤、入住勘誤等二十四項功能，有效整合了外國人入境、住宿、出境等信息資源，實現了外國人管理信息“全警采集，全警共享，全警應用”，提高了外國人管理的質量和效能。通過外國人管理綜合信息平臺，將公安機關掌握的已辦理住宿登記的數據與邊檢部門的入境、出境數據進行綜合比對，掌握未按規定辦理住宿登記、簽證超期滯留等外國人動態信息，為公安機關的信息研判提供保障。

（六）將服務理念貫穿于外管工作的始終

黑河市公安機關以新公共服務理論為指導，加快職能轉變，加強公共服務能力建設，積極推進外國人管理由管控型向管理與服務并重型轉變，深化服務內涵，提升服務水平。服務的內涵不僅僅是向外國人提供各種便利措施，還應包括提供安全的居住環境，保護其人身和財產安全等多個方面的內容。

1.提供各項停留、居留便利。本著“特事特辦、急事急辦”的原則，方便特需人員辦理簽證和居留許可；針對部分在黑河市長期居住的老、弱、病、殘外國人，實行上門服務；以電話、短信等方式，提醒簽證、居留許可即將到期的外國人及時到公安機關辦理延期手續。

2.實施“警燈閃爍”工程，將外國人密集場所列為重點防控區域，加大治安巡邏力度，提高對外國人報警求助的快速反應能力，創建良好的社會治安秩序，有效保護外國人的人身和財產安全。

3.在涉外場所張貼黑河市公安機關制作的“夜間出行要多人結伴，出行時間宜早不宜晚，出行路線宜亮不宜暗”等中俄文警示標語，提高外國人自我保護和防范意識。

4.實行中俄文接警，同時與外事、醫療等部門形成聯動機制，確保外國人的報警求助得到及時受理、處置。2013年3月23日，一俄羅斯兒童在黑河市停留期間突發疾病，被父母送至醫院就診，因語言不通，醫護人員無法進行有效的救治，便報警求助，黑河市公安局接警后，立即派員趕到現場，通過翻譯幫助醫生了解情況，最終患者得到了及時的救治。2013 年5月31日，黑河市愛輝區一賓館內發生一起俄羅斯公民被盜案件，涉案財物為10萬盧布和1200元人民幣。接警后，出入境管理部門配合刑偵部門立即展開調查，于6月1日將犯罪嫌疑人抓捕歸案，案件得以成功偵破，為受害人挽回了損失①該資料由黑河市公安機關出入境管理部門提供。。

（七）加大涉外案事件查處力度

涉外案（事） 件敏感性強，處置難度大，處置不當易引發外交交涉，造成不良影響。為此，黑河市公安機關努力提高執法水平，在執法辦案中，嚴格遵循原則性和靈活性相結合、實體公正與程序公正并重的處置原則，做好涉外案（事）件處置工作。

1.及時受理、偵辦轄區內發生的涉外案事件，對外國人采取強制措施后，在規定的時限內，呈報黑龍江省出入境管理部門，由其通知其所屬國家駐華大使館、領事館[4]。

2.加大“三非”外國人清理整治工作力度，維護涉外治安秩序。首先，將聚集區、居民樓、商場、6個毗鄰關口和150多家旅店業列為重點管控部位，突出清查工作重點；其次，拓寬信息來源渠道，建立舉報獎勵機制，鼓勵中國公民提供線索；最后，出入境管理部門聯合相關警種開展清理整治“三非”外國人專項行動，做到一經發現，堅決予以處理。2013年8月16日，黑河市孫吳縣公安局在工作中發現一名非法入境的越南籍公民，后成功將其遣返②該資料由黑河市公安機關出入境管理部門提供。。

三、黑河市外國人管理對邊境地區的啟示

分析和總結黑河市的外國人管理經驗，可以從中獲得以下啟示：

（一）放眼全局，構建全方位、立體化的管控體系

積極爭取地方黨委、政府的支持，成立外國人管理領導小組，強化政府部門間的協調與配合，形成外管合力，實現對外國人“入境—住宿—居留—出境”的全方位、立體化跟蹤管理；邊境地區公安機關應加強與邊檢部門的合作，掌握第一手的入境外國人信息，實現公安機關被動受理外國人住宿申報到主動發現，上門走訪登記的轉變。

（二） 著手基礎，做好外國人管理基層基礎工作

信息采集、錄入是外國人管理的基層基礎工作，邊境地區公安機關應建立科學、規范、高效的信息采集工作機制；利用社區民警人“頭熟、信息靈、反應快”的優勢，社區民警負責上門走訪，做好信息采集、錄入工作；發動社會參與，充分發揮涉外企業、學校、居民區信息員、聯絡員、協管員的作用，及時掌握轄區內外國人的動態活動軌跡；強化旅店業住宿登記的管理，確保外國人住宿登記及時、準確；加強涉外出租房管理，建立一戶一檔的涉外出租房檔案，從而實現基礎工作信息化，信息工作基礎化。

（三）立足實際，采取富有邊境地區特色的外管措施

邊境地區公安機關應從自身實際情況出發，探索符合當地實情，且科學合理的外國人管理模式，采取相應的管理與服務措施，有效提高外國人管理與服務的質量和效率。針對鄰國公民往來頻繁，轄區內停留、居留外國人以鄰國公民為主的特點，推行雙語接警，張貼雙語宣傳標語等措施，提高外國人服務水平。

總之，黑河市外國人管理工作取得了令人矚目的成就，形成了頗具地方特色的外國人管理方式與方法，為其他邊境地區的外國人管理提供了可以借鑒的經驗,有理由相信，推廣黑河市外國人管理的經驗可以使我國邊境地區外國人管理工作邁上一個新的臺階。

[1]王勝德.論強化外國人臨時住宿登記管理之對策[J].湖南公安高等?？茖W校學報，2008，（6）：95-98．

[2]潘向瀧等.走向有序:廣州流動人口犯罪問題研究[J].北京警察學院學報，2010，（3）：84-88.

[3]黑河中俄貿易區由大黑河島延伸到黑河市城區［EB/ OL］.新浪新聞中心［2004-1-18］http://news.sina.com.cn/c/ 2004-01-18/08061616404s.shtml.

[4]向黨.涉外警務概論[M].北京：中國人民公安大學出版社出版，2013.231.

[5]崔明錫.當前公安邊防派出所執法執勤工作存在的主要問題及對策[J].湖南公安高等?？茖W校學報，2008，（4）：111-113．

An Exploration and Analysis on the Experience in the Management of Foreigner——Take Heihe City in Heilongjiang Province as an Example

QUJia
(Chinese People's Public Security University,Beijing,100038)

Under the new situation,such as the increase of foreigners,complicated sources and dispersed foothold,public security organs in Heihe City have been taking a series of effective measures to perfect the management mechanism:make extensive law propaganda,strengthen information collection and information sharing,and form a relatively complete foreigner management system.It has been proved that Heihe City foreigner management system has achieved good social effects,and has offered referential ideas and methods in foreigner management experience for other border areas.

Heihe;Management of foreigners;Service;Experience;Enlightenment

D631.42

A

2095-1140（2015）01-0043-05

2014-11-28

屈佳（1983-），女，貴州都勻人，中國人民公安大學2012級涉外警務專業研究生。

（責任編輯：左小絢）