淺析農村留守未成年人監護制度

羅燕圓

摘要：隨著社會經濟的快速發展，農村到城市務工人員不斷增長，相對應的農村中的留守未成年人也在不斷增多。由于缺少必要的監護，農村留守未成年人所引發的社會問題也隨之不斷增多。例如，留守未成年人的撫養問題、教育問題、監護問題、犯罪問題，等等，并已引起國家和社會的廣泛關注。立足于我國農村留守未成年人權利保護現狀，配之以對我國法律相關規定的分析，適度考量國外相關方面的立法，探索既適合我國國情，同時有利于保護留守未成年人權利的監護制度，以豐富我國的農村留守未成年人監護制度。

關鍵詞：農村留守未成年人；監護制度；委托監護；親權；制度完善

中圖分類號： G913.5文獻標志碼： A 文章編號：1672-0539（2015）02-0065-05

一、農村留守未成年人概述

（一）農村留守未成年人的概念

留守未成年人相關概念提出的最早時間還得追溯到1994年。上官木子在《留守兒童問題應引起重視》一文中提出了“留守兒童”這一概念[1]。目前對農村留守未成年人的概念問題，學界還存在著許多爭議。比較具有代表性的認識便是段成榮和周福林的主張。他們認為：農村留守兒童是指父母雙方或者一方因外出打工而離開戶籍所在地，不得不將孩子留在家鄉，因此留守兒童不能和父母在一起共同生活[2]。

在本文的研究當中，筆者認為，應當從兩個方面對農村留守未成年人的概念進行界定。一方面，是對“留守”狀態和時間的界定；另一方面，是對“未成年”人的界定。

“留守”的前提是指一個家庭中，未成年人的父親或者母親一方或者雙方離開家庭，到外地打工謀生，留下他們未成年的孩子在家中由其他親屬進行照看。但是，對于父母離開多久才能稱得上是“留守”，社會各界也存在爭議。根據現有的研究表明，當未成年人離開其父母的時間長達半年以上，他們的成長狀態就會受到明顯影響，即無論是在心理上的成長還是在生理上的成長，都會產生不同程度的影響。由此可見，當未成年人離開父母的時間達到半年以上，便具備了“留守”的時間要件。我們可以將處于以上情況之下的未成年人稱為“留守”未成年人。

“未成年”的概念已經很明確。根據我國《未成年人保護法》第二條之規定，未成年人是指未滿十八周歲的公民（1）。

綜上可知，農村留守未成年人是對在農村中未滿十八周歲的公民，其父親或者母親一方或者雙方離開家庭到外地打工謀生，留下他們在家中由其他親屬進行照看，時間長達半年以上的這一類人總稱。

（二）農村留守未成年人的群體特性

隨著市場經濟的迅速發展，我國城市化、工業化和現代化的步伐加快，越來越多的農民工進城務工，這樣一來，農村留守未成年人的數量也呈現出不斷上升的趨勢。農村留守未成年人的問題也越來越多。例如，留守未成年人的撫養、教育、監護、犯罪問題，等等。這些問題已引起國家和社會的關注?？v觀留守未成年人這樣一個特殊的群體，其特性可以歸納為以下三點：

1.農村留守未成年人的數量不斷增多

中華全國婦女聯合會2008年3月發布的《全國農村留守兒童狀況研究報告》顯示，全國農村留守兒童約5800萬人[3]。而2013年5月10日全國婦聯發布的《我國農村留守兒童、城鄉流動兒童狀況研究報告》中提到：農村留守兒童數量超過六千萬，總體規模擴大；根據《中國2010年第六次人口普查資料》樣本數據推算，全國有農村留守兒童6102.55萬，占農村兒童總數的37.7%，占全國兒童總數的21.88%。與2005年全國1%抽樣調查估算數據相比，五年間全國農村留守兒童增加了約242萬[4]。

2.農村留守未成年人的監護力度薄弱

留守在農村的未成年人大多數是由其父母委托給祖父母或者外祖父母進行照看，而這些所謂的“監護人”大多是上了年紀的老年人，在有些情況下，他們自身的照料都成問題，就更不要提及他們對留守未成年人的監護能力。在這種情況下，農村留守未成年人的監護就成為一大社會問題。

3.農村留守未成年人的問題愈加嚴重

隨著社會的發展和科技的進步，農村留守未成年人暴露出來的問題也不斷增加，例如撫養問題、監護問題、教育問題、心理問題和犯罪問題等不斷暴露出來，加之家庭和社會對這些問題不能及時地處理和解決，導致問題的嚴重性不斷積累，這勢必成為影響社會安全穩定的一大隱患。

二、農村留守未成年人監護立法現狀

我國《民法通則》、《未成年人保護法》、《民通意見》等法律及司法解釋中規定了未成年監護制度的相關內容，并且未成年人監護制度框架基本上已經搭建。但是隨著新問題的不斷出現，現行有關立法已滿足不了實踐的需要，其中對于未成年的健康成長特別是農村留守未成年人的健康成長及其合法權益的保護遠遠不夠。原因主要在于以上法律及司法解釋中有關未成年人監護制度的實際操作性偏弱、相關內容規定得也過于簡單、粗陋。具體體現在以下幾個方面：

（一）監護制度覆蓋親權制度的立法混淆了二者的區別

我國理論界對于親權的概念界定不一，但基本內涵是一致的，均認為“親權系父母基于其身份，對未成年子女以教養保護為目的之權利義務之集合?！盵5]而一般來說，監護指的是對于不在親權照護之下的未成年人、精神病人等無民事行為能力人和限制行為能力人以及民事行為能力不充分的老人、連體人、植物人等，為其人身權利、財產權利的照護而設置的民事法律制度[6]。親權和監護是兩個不一樣的法律制度，這一點從它們的概念可以看出，主要體現在三個方面。第一，主體不同。親權制度的主體僅為父母；監護制度則還涉及親友、組織機構。第二，客體不同。未成年人是親權針對的唯一對象，而精神病人、連體人、老人等卻還是監護制度的范疇。第三，內容不同。親權的內容是關于未成年子女的監護，而監護強調被監護人人身、財產的監督和保護。

從上面的比較可知，監護和親權有著明顯的差別，但是在我國立法中卻采取監護制度覆蓋親權制度的方式，這勢必造成實踐中對兩者的混淆和認知錯誤。因此，我國監護制度的缺陷之一就是將監護和親權不區別立法。endprint

（二）我國未成年人監護權轉移和委托監護在立法上過于籠統

我國關于未成年人監護權委托轉移的主要依據，來源于《未成年人保護法》第16條和《民通意見》第22條的規定（1）。但是該內容只是給未成年人委托監護權提供了合法依據，而對于委托監護的法律性質、父母與受委托監護人在監護事務中的權限、受委托監護人的權利義務、委托人與受托人之間的關系、受委托監護人違反監護職責或要求提前辭去委托是否需承擔責任，以及如何承擔責任等問題，都沒有做出明確具體的規定，因而在實踐中可操作性不強[7]。目前，以口頭形式設立委托監護是我國農村留守未成年人委托監護的通常做法，這種非要式合同的行為將導致委托權限不明、委托事項含糊的結果，再加上委托的期限一般都比較長，一旦父母與受委托監護人在監護事務中的分工不明確，就必定導致受委托監護人不能全面履行監護職責的情況，并且部分留守未成年人還頻繁更換受委托監護人，這對于留守未成年人的成長來說都相當不利。

（三）我國關于監護人職責的規定可操作性不強

我國《民法通則》第18條規定了監護人職責，《民通意見》第10條對其進行了補充。從法條中我們可以知道，在監護人職責上，我國立法并沒有規定具體的內容，這在實踐中可能會產生監護人對其職責片面履行的情況。此外，部分委托監護人自身監護能力的欠缺也造成他們履行監護職責的缺失。相關統計資料顯示，目前中國的“留守未成年人”數量超過5800萬人，其中的79.7%由祖輩撫養。這種隔輩監護對于留守未成年人來說，加大了其健康成長的風險性。理由如下：

首先，從監護的內容上看，由于監護人一般年齡偏大、文化水平不高、健康狀況不佳以及教育方式傳統滯后，導致隔輩監護通常情況下只能照護留守未成年人的基本生活，而對于未成年人的文化課學習、心理需求滿足、法制教育等方面幾乎起不到任何作用。對于留守未成年人這個特殊群體來說，他們與自己的父母聚少離多，自身心理狀況跟正常未成年人肯定不同，此時如果監護人不能夠對留守未成年人進行心理疏導和價值觀、社會觀的良好培育的話，很容易使其心理健康、性格等方面出現偏差，嚴重的還會使未成年人走上犯罪道路。此外，受傳統思想的影響，留守未成年人監護人在性教育方面幾乎是缺失的，這對于未成年人的健康成長來說也是一大隱患。據法制網報道，留守女童被性侵的比例高達94%。

其次，逆向監護使留守未成年人的成長也十分不利。在一些經濟落后且資源不足的農村，因生活所迫農民不得不外出打工，留守未成年人此時交由祖輩照顧。但是由于一些老人年齡偏大、身體狀況不佳，他們不僅無法盡到自己身為臨時監護人的職責，甚至還需要留守未成年人來照顧他們的起居生活。在此種情況下，留守未成年人是否能夠得到全面、健康的成長實在令人擔憂。

（四）缺乏科學有效的監護監督制度

我國民法通則第18條和《未成年人保護法》第53條以及《未成年人保護法》第62條是我國監護監督制度的主要法規（1）。但是，在這些法規條文中都只是一般性的規定，在實施程序和要求上都模糊不清。這對于實踐的應用來說肯定會產生一系列的問題。一個成熟完善的制度，必須配備一套科學有效的監督體系。我國在監護監督制度上的缺失必然增加留守未成年人的合法權益受侵害的機率，同時也對留守未成年人的全面成長十分不利。

三、我國農村留守未成年人監護制度的完善

（一）明確區分親權與監護權

親權與監護權概念的混淆導致了我國未成年人監護制度的缺失，將親權與監護權區別開，明確親權是父母對子女的教養保護，而監護主體不限定為父母，保護的是限制民事行為能力人、無民事行為能力人的合法權利。這能消除社會上存在的“父母健在，別人都不能為監護人”的錯誤認識。筆者認為，我國可以參照大陸法系國家的普遍做法，對親權與監護權分別作出規定，即在有親權人存在的情況下不適用監護制度，因為親人之間存在一種天然的血緣關系，相比于監護人而言，這在某種程度上更有利于維護留守未成年人的利益。這樣的一個立法體例有利于明確二者之間的區別，使我國的監護制度更加完善。我國可以在法律中分別規定親權和監護制度，在親權方面可以分為人身權和財產權，未成年人在親權方面的人身權具體可以分為受教育權、生命健康權和懲戒權，而在財產權上可以分為財產管理權、使用收益權、處分權和財產代管權[8]。在設立親權的時候我們應該在法律中明確規定親權制度的使用優先于監護制度，只有當親權人無法對未成年人進行保護的時候，我們才可以使用監護制度。而對于那些不能由委托監護人行使的權利，如受教育權、懲戒權、生命健康權等，必須由親權人親自行使，不得委托于其他監護人。

（二）進一步完善我國未成年人委托監護制度

眾所周知，未成年時期是一個人的人格形成和身心成長的決定性時期，父母在孩子的成長中扮演著不可替代的角色。因此，留守未成年人的父母在提高家庭生活水平、為子女創造更好生活條件的初衷下，應提高認識，清楚子女最本質的需求是父母的關愛。權衡利弊，父母應盡量將子女帶在身邊撫養和接受教育。沒有條件的，應該從子女的最大利益出發，為留守在農村的子女選擇合格的委托監護人，明確約定委托監護人應盡的職責和享有的權利。在定期給子女提供物質生活條件的同時，也要經常通過網絡視頻、電話或書信與他們進行溝通，對子女進行精神上的教育，在精神層面上確保親情到位。節假日時，進城務工人員應?；丶铱纯?，或將子女接到身邊生活一段時間，增加與孩子面對面生活的時間，縮短父母與子女分離的期限。對于留守的未成年人來說，委托監護是非常重要的。針對委托監護的問題，筆者認為，應該重視以下三個問題：首先，監護人的形式問題，我國法律對于未成年人的監護一般是不存在書面合同的，但是在處理留守未成年人這個問題上，筆者認為，我們應該訂立書面合同，這樣能夠明確雙方的權利義務，在遇到糾紛時也能依據條款解決問題，不會傷害親戚朋友之間的感情，有利于維持彼此之間的友好關系。但是并不是所有的委托監護都需要訂立書面合同，例如短期的委托監護就不需要訂立書面合同，而且如果是留守未成年人的近親屬也不需要訂立書面合同。其次，委托監護人的資格問題。親權人在選擇監護人的時候，不僅應考慮監護人的道德品質，還應對監護人的教育水平有一個初步的了解。筆者認為，我國法律應為留守未成年人監護人的資格設定一定條件限制。例如，可以規定受過刑事處罰的人不宜作為留守未成年人的監護人，或是下落不明滿6個月以上的人不適合作為監護人，或是無民事行為能力人或限制民事行為能力人不能作為留守未成年人的監護人，等等。最后，監護人的權利問題。委托監護畢竟只是親權的一個補充，我國法律應允許其有權辭去監護人的資格。同時，在我們的現實生活中很多的委托監護是無償的，這其實不利于更好地保護留守未成年人的權益?？梢栽诤贤屑s定給予監護人一定的報酬，這樣能促進監護人更好地維護留守未成年人的各項權利，讓留守未成年人更好地成長。endprint

（三）在立法中明確規定監護人的職責

針對我國現行立法關于監護人職責的規定操作性不強這一問題，筆者認為，應結合實際，以維護兒童最大利益為出發點和原則，改革和完善我國未成年人監護制度，具體規定監護人及代理監護人的權利義務以及對違反監護制度的懲處措施，并且規定對監護人進行監督的相關制度。目前我國民法對于未成年人的監護人的權利問題有較為完善的規定，但對于未成年人的監護人的義務規定卻相對較少。在未成年人的監護人的職責義務方面法律規定應更加明確。例如，在未成年人犯罪問題上可以適當規定未成年人的監護承擔部分責任等。并且，在監護人違反監護制度的相關規定的情形出現的時候，也應當具有相應的懲罰條款，不能讓監護成為監護人不承擔自己責任的借口。最后，筆者還認為，應制定監護制度的監督制度，無論是從公眾個人角度監督，還是從國家社會新聞媒體的角度監督，我們應當在法律上先完善這種監督制度，并將其付諸于實踐。

（四）建立監護監督機構，為保護留守未成年人保駕護航

監護是一個復雜的過程，而對于監護人的監督是一個至關重要的環節。我們可以在法律上建立一個至上而下的體系，從國家層面說，可建立一個專門的留守未成年人保護中心，主要負責監護成立的登記管理，監護人、監護監督人的選任、更換與撤銷，被監護人財產目錄制作與移交的審查，監護人報酬的確定等工作[7]；在基層，我們可以要求居（村）民委員會定期對留守未成年人的監護情況進行登記，這樣定期的登記能夠起到對監護人的監督作用，促使監護人能夠更好地履行自己的監護職責，而且居（村）民委員會也可以將孩子的近況和監護人的監護情況如實地反映給孩子的家長，能夠使家長及時發現問題并盡早解決。這樣更加有利于留守未成年人的健康成長。我們還可以從另外一個方面對監護人進行監督，例如我們可以讓其他有監護資格的人對留守未成年人的監護人進行監督，這樣能夠更加全面地對監護人進行監督，從而更好地保護留守未成年人的權益。

四、結語

隨著我國經濟的高速發展，農村青壯勞動力大量流向城市，農村留守未成年人的數量不斷上升，未成年人的權益保護已經影響到社會的安全穩定。在當今社會生活中，農村留守未成年人的權利保護出現許多新問題。這種局面產生的根源在于農村留守未成年人的特性，導致當前農村留守未成年人的監護不力，難以行之有效地保護留守未成年人的權益。因此農村留守未成年人監護制度的完善十分必要。本文立足于我國農村留守未成年人權利保護現狀，配之以對我國法律相關規定的分析，適度考量國外相關方面的立法，探索既適合我國國情，同時又利于保護留守未成年人權利的監護制度。希望此研究能夠完善和豐富我國的農村留守未成年人監護制度。

注釋：

（1）中華人民共和國未成年人保護法，1992年1月1日起施行； 中華人民共和國民法通則，1987年1月1日起施行.

參考文獻：

[1]上官木子.留守兒童問題應引起重視[J].神州學人，1994，（6）：15-16.

[2]段成榮，周福林.我國留守兒童狀況研究[J].人口研究，2005，29（1）：18.

[3]中華全國婦女聯合會全國農村留守兒童狀況研究報告[R/OL]（2008-03-05）[2014-05-18].http：//www.360doc.com/content/10/0531/09/983037-30437383.shtml.

[4]中華全國婦女聯合會中國農村留守兒童、城鄉流動兒童狀況研究報告[R/OL].（2013-05-18）[2014-05-18].http：//www.china.com.cn/newstxt/2013-05/18/content-28862083-2.htm.

[5]史尚寬.親屬法論[M].北京：中國政法大學出版社，2000：658.

[6]楊立新.民法總論[M].北京：高等教育出版社，2007：81.

[7]孔東菊.農村留守兒童監護權缺失問題的民法研究—以未成年人監護制度為視角[J].廣西社會科學，2008，（4）：33，89.

[8]王利明.民法總則研究[M].北京：中國人民大學出版社，2003：364.

Analysis of Rural Staying Minors Guardianship System

LUO Yanyuan

（School of Law Fujian Normal University，Fuzhou Fujian350117，China）

Abstract：With the rapid development of social economy， rural-to-urban migrant workers continues to grow， the corresponding minors left behind in rural areas is constantly increasing， due to the lack of necessary care， rural staying minors with social problems caused by the growing， for example， stay minors support issues， education issues， custody issues， crime and so on. These problems have caused widespread concern in the state and society. In this paper， the concept of rural staying minors from starting， by staying on the current status of rural Minors analysis to identify at which deficiencies and propose appropriate recommendations for the improvement of the problem.

Key words： minors left in rural areas； guardianship system； delegate custody；parental rights； system improvement.

責任編輯：劉玉邦endprint