在押人員投訴處理檢察監督實證研究*

?

在押人員投訴處理檢察監督實證研究*

張勤，范向利，李燕，李艷琳

(菏澤市人民檢察院，山東菏澤274000)

摘要：長期以來，“重打擊輕保護”刑事政策的施行、在押人員法律意識的淡薄、侵權行為救濟渠道的不順暢等多種因素疊加，致使看守所在押人員合法權益經常處于被忽視或者被損害的境地。作為承擔刑事執行檢察職責的專門機構，監所檢察部門依法保障在押人員的投訴權成為應有之義。本文在分析我國在押人員投訴現狀的基礎上，從檢察監督的角度，提出完善在押人員投訴處理的對策建議，以期對保障在押人員合法權益有所裨益。

關鍵詞：在押人員；投訴處理；檢察監督

范向利(1980-)，男，菏澤市人民檢察院助理檢察員。

李燕(1984-)，女，菏澤市人民檢察院助理檢察員。

李艷琳(1983-)，女，菏澤市人民檢察院助理檢察員。

近年來，隨著我國法治化進程的逐步推進，公民民主和法治意識不斷增強，看守所從相對封閉逐步進入了大眾視野，在押人員的生存狀態成為社會關注的熱點。尤其是肇始于2009年的“躲貓貓”等在押人員非正常死亡事件，將監管場所管理、在押人員的權利保護等問題推向了輿論的風口浪尖，與在押人員合法權益息息相關的投訴保障問題隨之成為專家學者和社會公眾研究和關注的焦點。作為專門的法律監督機關，如何做好基于檢察職能的在押人員投訴處理檢察監督工作，也成為監所檢察同仁研究和探索的重點。

一、在押人員投訴處理檢察監督概述

(一)相關概念

廣義的在押人員是對依法被羈押在監獄、看守所、未成年犯管教所等監管場所內的人員的統稱，包括犯罪嫌疑人、被告人和已決罪犯。狹義的在押人員通常指看守所內羈押的犯罪嫌疑人、被告人和留所服刑罪犯。由于監獄服刑罪犯的思想和生活狀況相對穩定，投訴相對較少，故本文研究的對象為狹義的在押人員。

關于“投訴”一詞，當前我國《看守所條例》等有關法律、法規中，均沒有表述，代而存在的是“控告”、“申訴”、“舉報”。因“投訴”的外延更為廣泛，所以，相關部門和學者們更青睞使用“投訴”，并將保障看守所在押人員救濟權利的制度命名為“在押人員投訴處理機制”。［1］

關于在押人員投訴的定義，目前司法理論和實務界的專家學者進行了積極探討，但并沒有作出明確統一的界定。有人認為，在押人員投訴是指被羈押在看守所的犯罪嫌疑人、被告人、罪犯等，在其人身權利、生活待遇和訴訟權利遭受非法的侵犯、剝奪或者限制時提出的一種救濟方式。［2］也有學者認為，在押人員投訴是指看守所在押人員對其生活待遇、人身權利、訴訟權利等相關方面，存在不滿時向監管者提出并尋求解決的一種救濟方式，投訴不必以人身權益遭遇侵犯為前提。［3］結合司法實踐，筆者傾向于第一種觀點，即應對在押人員的投訴范圍進行價值評價和科學界定，以其權利受到侵犯為必要條件。

關于在押人員投訴處理機制的研究，中國人民大學訴訟制度與司法改革研究中心聯合安徽蕪湖、寧夏中衛等地檢察機關進行了有益探索，總結了一定的實踐經驗，并形成了相關的工作機制，但關于在押人員投訴處理的檢察監督，卻很少有系統的研究，也沒有權威明確的概念表述。在對在押人員投訴處理認真研究的基礎上，結合陳衛東教授等研究成果，筆者認為，在押人員投訴處理檢察監督，是指檢察機關依照法律規定對相關司法機關處理在押人員投訴情況活動的合法性監督，是刑事執行檢察監督的重要組成部分。

(二)主要特征

1.法定性。法定性是對在押人員投訴處理情況進行檢察監督的法律依據?！稇椃ā返?29條規定，人民檢察院是國家的法律監督機關?！缎淌略V訟法》、《人民檢察院刑事訴訟規則》均對檢察機關監督監管活動的合法性進行了規定，并列舉式規定了應當提出糾正意見的違法情形，及相應的法律后果和救濟措施。對在押人員投訴處理情況進行監督是檢察權的重要組成部分，是檢察人員依法履職的根本要求。

2.專門性。檢察機關應對在押人員投訴處理進行特定、獨立、專門的監督。與國家權力機關的立法監督、行政機關的執法監督以及網絡媒體的輿論監督不同，檢察機關以法律監督為專職專責，主要體現在立案監督、偵查監督、訴訟監督等活動中。作為訴訟監督的重要內容，對看守所執法活動的監督一直由監所檢察部門負責，主要以設立派駐看守所檢察室，由專門的派駐檢察人員通過日檢察、周檢察、月檢察、及時檢察等活動來實現。

3.強制性。檢察機關對在押人員投訴處理情況的監督，應以國家強制力為保障?！度嗣駲z察院刑事訴訟規則》第630條第6項規定：“收到在押犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或者辯護人的變更強制措施申請或者其他申請、申訴、控告、舉報，不及時轉交、轉告人民檢察院或者有關辦案機關的，人民檢察院應當依法提出糾正意見?！边@就明確了檢察機關在履行法律監督職責的過程中，針對投訴處理的具體情況，依法作出決定或者采取措施，應當產生相應的法律后果。

(三)對在押人員投訴處理檢察監督的意義

1.有利于應對當前嚴峻的監管形勢。當前，受國際國內形勢發展變化的影響，人民內部矛盾日益凸顯，刑事犯罪高發，監管與反監管的斗爭更加尖銳，刑罰執行和監管活動中的各種矛盾和不穩定因素也明顯增多。加強檢察機關對在押人員投訴處理的檢察監督，建立一套切實可行的在押人員投訴處理機制，暢通投訴渠道，對于適應目前監管形勢，維護在押人員合法權益具有重要的現實意義。

2.有利于尊重和保障人權。2012年新頒布的《刑事訴訟法》明確將“尊重和保障人權”確立為基本原則和指導思想。這就要求在刑事司法活動中，要切實保障犯罪嫌疑人、被告人及服刑罪犯等的人權。在我國建立看守所在押人員投訴處理機制，實務上有需要，理論上行得通，法律上有基礎，應當積極探索并不斷創新和完善，從而更加有效地維護和保障在押人員的合法權益?？茖W合理的在押人員投訴處理機制是值得探討的，“尊重和保障人權”的法治理念也一定會在投訴處理機制中得到充分的展現和弘揚。［4］

3.有利于維護社會和諧穩定。由于監管場所自身的特殊性，在押人員維護合法權益的權利往往被忽視。當這些權利受到侵犯時，理應有專門渠道和順暢的途徑為其提供公力救濟。作為法律監督者的檢察機關應充分發揮監督職能，加大對在押人員投訴處理的檢察監督，對相關部門的執法行為跟蹤問責，使在押人員的合法、合理訴求得以實現和維護，從而減少在押人員的抵觸情緒，降低在押人員家屬上訪事件的發生，促進社會的和諧穩定。

二、在押人員投訴處理檢察監督存在的問題

(一)在押人員自身的問題

實踐中發現，看守所在押人員作為被監管者大多不會主動投訴。有些是因為投訴結果不明而不愿投訴，在押人員投訴后只能處于被動等待、接受的地位，訴求能否實現、投訴會不會使自己的處境更為不利等均是未知數，與其冒險通過投訴來保障自身合法權益，還不如忍氣吞聲、緘口不談；有些是投訴無門不能投訴，有的看守所對違反管理規定的在押人員處罰的具體方式和期限沒有明文規定，處罰隨意性傾向明顯，導致在押人員遭受處罰時，缺乏正當程序保障其基本權利；［5］還有些是迫于壓力不敢投訴，在押人員擔心自己的投訴得不到及時、公正的處理，甚至會受到不公允的打擊報復，一般會選擇隱忍，不敢舉報。造成這些現象的主要根源是在押人員對監管機關的不信任和制度缺失，這也是長期以來監管者與被監管者權利構建不對等的結果。

(二)投訴處理機制的問題

1.投訴受理的范圍不夠明晰。雖然《看守所在押人員投訴處理機制實施辦法(試行)》(以下簡稱《實施辦法》)明確規定在押人員可對人身權利、生活待遇和訴訟權利等方面受到的不合理對待進行投訴，但實踐中，在押人員對投訴內容的理解各有不同，往往是一封投訴信中涉及多項侵權行為，不屬于法定投訴的事項占較大比例。如有的在押人員提出家里有喪事，申請回家奔喪；有的以配偶起訴離婚為由，申請回家處理家庭事務；還有的在押人員僅為了發泄心中不滿，沒有任何實質性的投訴內容。如何明確投訴范圍，使檢察監督、監管職能和受理投訴工作有機結合，有待進一步完善。

2.投訴處理機制相關規定不夠細化。我國法律對于在押人員投訴的受理、處理的規定較為寬泛和零散，沒有詳細的處理流程，以致于實用性和操作性較差，需要進一步細化。這是因為現有規定中關于告知制度的表述較為籠統，加之在押人員自身文化水平和其他客觀條件的限制，以致于他們對相關投訴處理的規定和流程不夠熟悉，在自身權益受到侵害時，不知道哪些權益可以投訴、可以向誰投訴等。自身合法權益根本得不到維護，造成告知制度得不到執行或流于形式。

3.缺乏專門的投訴處理機構。目前我國投訴處理主體具有多元性，缺乏專門的投訴處理機構，難以接納民眾參與和司法監督。我國有的試點地區成立了投訴處理委員會，作為檢察機關監所檢察部門的咨詢機構，主要對爭議較大、重大復雜疑難案件的投訴進行處理。但實踐中仍存在不少問題，比如，由于投訴處理委員會沒有法律授權，不能隨意進入監區，不能獨立地對相關事實進行調查、核實，全面獲取相關資料，所以難以對投訴案件作出客觀公正的判斷。

(三)檢察監督乏力的問題

1.檢察監督理念的缺失。監所檢察干警往往把精力較多地投入到新增的羈押必要性審查、刑罰變更執行同步監督等方面，對于無硬性要求的在押人員投訴處理問題的處理過程及結果，缺少主動關注、主動解決的意識。在司法實踐中，刑罰執行監督側重于保障刑罰的報復功能的發揮，往往忽視對在押人員個體權利的尊重和保護。為保證訴訟的順利進行，在檢察機關、看守所、在押人員的三方博弈中，檢察機關和看守所常常又處于合作博弈的關系，甚至選擇犧牲看守所在押人員的合法權利，使看守所在押人員處于孤立無援的地位。［6］

2.檢察監督機制缺失。盡管《刑事訴訟法》、《人民檢察院刑事訴訟規則》都規定了人民檢察院對看守所執法活動進行監督，但具體到在押人員投訴的問題，缺少明確的規定和操作的流程。當遇到在押人員投訴的問題，是由駐所檢察人員直接調查，還是由監所檢察部門審查后啟動調查程序，對此問題法律沒有統一的要求。對于在押人員反映的問題，大多需要檢察機關與監管部門、法院、投訴處理委員會、法律援助機構等部門協調配合，但由于對在押人員投訴處理的認識不一致、要求不同步，就難以形成統一的工作機制。

3.檢察監督人員不足。監所檢察干警配備不到位的問題普遍存在，有的基層檢察院監所檢察部門只有2-3人，在實際工作中，1人長期駐所的情況非常普遍，而且派駐監管場所的多是老同志，對于新業務、信息化的掌握和運用不能滿足工作需要，無暇顧及在押人員投訴處理工作；監所檢察部門的新生力量，工作經驗相對匱乏，加之認識不到位，多將學習和工作的重心放在日常監管活動和職務犯罪案件偵查上，對于在押人員投訴處理沒有給予應有地關注。

四、完善在押人員投訴處理檢察監督的對策

(一)科學劃定投訴處理的范圍

1.公示在押人員權利。應當用“條目式”的方式，將在押人員可以投訴的問題列舉出來，張貼在監室或者其他明顯位置，指引和幫助在押人員正確投訴。筆者認為應當以在押人員的基本權利為依托，同時進行適當的限制，以防止超過普通民眾的權利范圍。對于在押人員投訴涉及到的這些權利問題，有些屬于看守所和駐所檢察室處理范圍的，應當依法予以辦理；有些屬于其他部門處理的，應當依法予以轉遞或者分流。結合舉報問題的類型、內容、案件事實等，根據實際管轄進行對應處理。

2.明確在押人員義務。遵循權利義務相統一的原則，結合司法實踐中遇到的問題，應明確在押人員投訴時應當遵循的義務，從而保證在押人員投訴的合法性、針對性，并有效防止投訴權利的濫用。比如在押人員有遵守監規法紀的義務，不能主張被限定的權利；有如實供述的義務，不能誣告陷害，反映問題不能避重就輕，要堅持客觀全面、實事求是；在檢舉揭發違法行為時，有確保信息來源合法的義務等。

3.對可選擇性問題予以原則性規定。2012年新頒布的《刑事訴訟法》規定監所檢察部門負有開展羈押必要性審查工作的職責。但實踐中，除因身體健康狀況不適宜羈押可將身體檢查結論作為固定依據外，對于犯罪情節輕微、不羈押不致危害社會這一標準的把握有較大的彈性空間。為避免部分在押人員為申請采取非羈押性措施而編造各種理由，進行虛假投訴的行為，應對申請羈押必要性審查進行原則性的規定，對于申請變更強制措施等可選擇性問題的處理應更為嚴謹。

(二)選拔成立投訴處理委員會

1.優化人員組成?！八痉ɑ顒拥娜嗣裥砸笤跈z察和審判過程中公民合法有序的直接參與?！保?］投訴委員會責任重大，其委員的組成可通過媒體向社會公開招聘，并通過應試，對符合條件的人員，報省級檢察機關批準，吸收經驗豐富的律師、法學專家、醫生、未成年人權益保護人士等社會各界精英參加。建立和完善投訴委員會委員任前和定期培訓機制，組織專業人員對投訴處理委員會委員進行法律及相關知識的培訓，使其能夠以專業的眼光和能力處理繁雜的投訴處理事宜，保證其在處理在押人員投訴時所作決定的科學性和合法性。

2.明確職責任務。在借鑒國外典型做法和成熟經驗的基礎上，結合我國司法實際，應通過法律規范的形式，確立投訴處理委員會的職責及投訴處理委員會委員的職責和任務，賦予其依法受理在押人員投訴、獨立開展調查、依法組織聽證、公開調查處理結果等權利，保證履行依法、客觀、公正地調查處理，保守相關秘密，接受社會監督等義務，促使他們能夠獨立地對相關事實進行調查、核實，全面獲取相關資料，促進案件得到客觀、公正地解決。

(三)明確投訴處理工作機制

1.建立分類處置程序。對于在押人員投訴的問題，應當區別投訴涉及的內容，結合相關職能部門，建立分類處置程序，實現投訴處理的多頭分流、同步處理。對屬于看守所處理范圍的，由看守所自行處理，檢察機關對處理過程予以同步監督；屬于檢察機關職責范圍內的，由駐所檢察室辦理，并將處理情況向監管場所、投訴處理委員會進行通報；對于一時難以確定受理部門的，由公安機關商定檢察機關辦理。

2.完善調查處理程序。對于在押人員的投訴，除書面調查外，在確有必要的情況下，應在工作中引入聽證程序，由委員、投訴方及被投訴方、部分人民群眾參加，對關鍵證據進行質證，以便投訴處理委員會全面客觀地了解事實，進而做出正確的判斷。聽證會裁決結果，以書面形式通知雙方，并將最終結果在適當范圍內公開，在接受監督的同時，也可以起到警示和教育作用。

(四)提升檢察監督權威

1.轉變檢察監督理念。為有效提升刑罰執行和監督的效果，檢察機關和檢察人員，尤其是監所檢察人員，務必端正執法思想，更新執法理念，樹立體現先進性和時代性特征的現代執法理念，積極發揮監督者的作用，加大對人權的保護力度，切實保障看守所在押人員的合法權益。［8］

2.增強檢察監督剛性。筆者建議在修訂相關法律時，可參照刑事立案監督程序，將一些彈性監督條款改為剛性規范。比如，對違法行為提出糾正意見后，要求被監督者必須作出符合法律規定的反應，并且這種反應應該是對違法行為的制止或者對違法者追究相應的責任。［1］當然，基于法律監督行為的謙抑性，檢察機關在對看守所監管活動實施法律監督的過程中不可大包大攬，而應從法定的監督職責出發，做到每一項具體履職都于法有據。

3.發揮巡視檢察作用。在對監管場所實行派駐檢察的基礎上，應充分發揮監所檢察部門巡視檢察作用，巡視檢察人員應當深入監區，通過發放調查問卷、查看看守所監控錄像等方式，深入了解在押人員關押期間，反映強烈并且明顯損害在押人員合法權益的行為。對侵犯個別在押人員合法權益情節嚴重的行為，應該當場直接受理，或啟動在押人員投訴處理程序，及時開展調查，并根據調查的事實情況進行責任追究，監督相關部門及時處理。

4.強化駐所檢察力量。按照最高人民檢察院《關于加強人民檢察院派駐監管場所檢察室建設的意見》，選好用好派駐檢察人員，確保派駐看守所檢察干警不少于2人，大型看守所派駐檢察干警不少于3人的規定，應加強人員配備。還應加強檢察干警的技能培訓。強化派駐檢察人員基本執法監督技能、計算機應用技能培訓以及處理在押人員日常投訴事宜培訓，不斷提高執法監督的能力、應對重大監管突發事件的能力和網絡輿情引導的能力。同時應落實交流機制。按照同等派駐原則，理順派駐檢察關系；對同一派駐檢察室連續工作五年以上的干警，實行輪崗交流。

參考文獻：

［1］胡勝友.在押人員投訴處理機制研究［J］.中國檢察官，2013(4) ：5-7.

［2］《蕪湖市人民檢察院、蕪湖市公安局看守所在押人員投訴處理機制實施辦法(試行)》第2條。

［3］李松川，李樹國.完善看守所在押人員投訴處理機制之我見［J］.中國檢察官，2013(4) ：8-9.

［4］陳衛東，孫皓.構建中國式在押人員投訴處理機制［J］.中國檢察官，2013(4) ：3-4.

［5］馮一文.中國服刑人員全力保障研究——以聯合國服刑人員待遇標準為參考.1版［M］.北京：法律出版社，2010：46.

［6］謝效珉，馮興吳.看守所在押人員投訴處理機制研究［J］.中國刑事法雜志.2012(7) ：95-100.

［7］郭道暉.尊重公民的司法參與權［J］.國家檢察官學院學報，2009(6) ：81-87.

［8］趙運恒.罪犯權利保障論［M］.北京：法律出版社，2008：151.

(責任編輯：王佩)

Research on Procuratorial Supervision over Detainee Complaint Handlings

ZHANG Qin，FAN Xiang-Li，LI Yan，LI Yan-lin

(The People＇s Procuratorate of Heze City，Heze Shandong 274000，China)

Abstract：With the implementation of related criminal policy，which is to think much of fighting and less of protecting，the detainee’s rights and interests are often ignored or damaged because of lack of legal consciousness and obstacles in relief channels.With its special criminal supervision functions and duties，the procuratorial departments should try to protect the detainee’s complaining rights.Based on the analysis of current status，the paper puts forward some suggestions in complaint handlings，in order to safeguard their legitimate rights and interests.

Key words：detainee； complaints； prosecutorial supervision

作者簡介：張勤(1966-)，女，菏澤市人民檢察院監所檢察處副縣級檢察員。

基金項目：2013年度山東“在押人員投訴處理檢察監督實證研究”(HZ2013A04)

*收稿日期：2014-10-28

文章編號：1673-2103(2015) 01-0071-04

中圖分類號：D926.3

文獻標識碼：A