小清河水政執法監督檢查常態化機制探析

孫中峰，劉宗路

（山東省小清河管理局，山東 濟南 250014）

小清河水政執法監督檢查常態化機制探析

孫中峰，劉宗路

（山東省小清河管理局，山東 濟南 250014）

【摘要】為避免小清河系統水行政執法力度時強時弱，執法尺度時緊時松，執法效果缺乏持續性等問題，通過完善制度、落實執法責任、加強隊伍建設、整合執法資源、加強法規宣傳、規范執法行為、借助科技手段等措施來實現小清河執法監督檢查日?；?、常規化，形成長效機制。

【關鍵詞】小清河；水政執法；檢查監督；常態化

小清河發源于省會濟南，流經濟南、濱州、淄博、東營、濰坊5市的天橋、槐蔭、歷城、章丘、鄒平、高青、桓臺、博興、廣饒、壽光等10個縣（市、區），于羊角溝注入渤海，全長229km，流域面積10433km2。小清河是魯中地區重要的排水河道，具有防洪、除澇、供水、灌溉、海河聯運等多種功能，擔負著這一重要區域防洪安全、供水和生態保障的重任。如何對嚴重損害小清河流域水事秩序的各類違法違規行為始終保持高壓嚴打態勢，提高流域工程管理和水政執法水平，保證治理工程的長治久安，以最大程度地發揮小清河工程的綜合功能和效益，是目前面臨的重大課題。

1　小清河系統水政執法監督檢查現狀

1.1現行管理體制及隊伍建設情況

山東省小清河管理局承擔小清河水政監察和水政執法日常工作，負責流域內重大水事案件掛牌督辦和設區市間水事糾紛的協調處理，并對市縣兩級的執法工作進行監督及指導。負責小清河管理范圍內建設項目工程建設方案審批和小清河流域內水工程建設規劃同意書審查的工作。流域各市級管理單位受市級水行政主管單位委托負責轄區內重大水事違法案件的查處和縣區交界處水事矛盾的協調。各縣級管理單位負責對所轄區域內的堤防、閘室、建筑物等開展日常巡查保護工作，受縣級水行政主管單位委托對轄區河道管理范圍內違法行為進行查處。小清河管理系統初步建立了省、市、縣三級執法隊伍，共有專職水政執法人員28名，有執法證件81人。

1.2水政執法管理制度建設情況

近幾年，省小清河管理局制定了《小清河堤防日常巡查制度》，規定省、市、縣三級管理單位在各自管理權限內，認真開展河道堤防日常巡查工作；同時，還建立了水事違法案件執法臺賬制度，查處違法案件信息上報等制度。濟南市出臺了《濟南市小清河河道管理范圍內建設項目行政許可工作規范》《濟南市小清河河道巡查管理制度》；濱州市出臺了《濱州市水政執法巡查制度》；有些市、縣還試行了《水政執法錯案責任追究制度》《水政執法文書檔案管理辦法》《簡易執法程序》等案件查處方面的規章制度。

1.3近年來水政執法情況

1）積極開展水法律法規宣傳。充分利用“世界水日”、“中國水周”、“全國法制宣傳日”等有利時機，精心組織開展聲勢浩大、形式多樣、行之有效的宣傳活動，營造了良好的社會氛圍和法治環境。對內注重開展系統普法宣傳，各級河道管理部門依法行政水平不斷提高，為推進全流域依法行政奠定了基礎。

2）嚴格開展各類專項執法活動。2011年開展了小清河流域執法管理綜合整治活動，集中查處了大量違法行為，為小清河依法管理工作提供保障。整治活動期間發現河道管理范圍內各類違法行為196項，活動結束時，違法行為處理率達到95%以上，未處理的違法行為也做出了保證，適時進行解決。通過連續執法活動，全流域水事秩序明顯好轉，有效保障了河道防洪安全和生態安全。

3）認真開展執法巡查工作。隨著執法能力和執法水平的不斷提高，沿河各級水政監察隊伍嚴格按照巡查制度的要求，認真開展河道執法巡查活動。省局也定期組織系統內各級進行聯合巡查活動，基本做到了違法行為的早發現、早制止、早報告、早處置。

4）嚴肅辦理重大案件查處及水事糾紛調解。認真貫徹落實《重大違法案件掛牌督辦制度》，省局專門下發文件要求沿河各市及時梳理當地的重大違法案件，需要省廳掛牌督辦的及時上報，同時將在巡查中發現的案情復雜、當地行政干預大的重要案件申請省廳進行掛牌督辦。

5）積極探索水利與公安聯合執法。近幾年，為有效解決執法難度大、強制手段差以及違法人員暴力抗法等問題，流域各級管理單位積極探索切實可行的水利與公安聯合執法新模式。例如，東營市小清河管理處在小清河廣饒段設立了2處水務警務室，警務人員按時到崗到位，實行有警出警，無警定期巡勤的管理模式。通過聯合執法，使得水利執法權威顯著提升，執法阻力明顯降低，執法強制力大大提高。

2　存在的主要問題

2.1執法力度不強，影響執法監督檢查常態化進程

水利行業重建輕管、重開發輕保護等思想觀念還沒有得到根本扭轉；不少地方依法行政的觀念淡薄，對執法工作認識不足；各級機構編制混亂，并且都不具有執法主體資格；目前河道管理中有些法律法規可操作性不強，不能有效地解決實際問題；各項制度中缺少考核機制，很難實現執法長效化的目標。由于上述原因，所以執法積極性和主動性都大打折扣，執法力度不盡相同，影響著執法常態化的進程。

2.2行政干預嚴重，執法常態化阻力增大

雖然近年來小清河執法工作取得了一定成效，但是還有少部分歷史遺留的違法行為沒有得到有效解決，大部分是當地政府行政干預的結果。涉及到的企業都是當地的龍頭企業、繳稅大戶，因地方行政干預，執法難度較大。還有一些違法行為是政績工程，特別是分洪道從建設至今一次都沒有啟用，部分地方的領導出于僥幸心理，存在違法占用建設等行為，遇到這些問題，涉及到方方面面，執法難度更大。

2.3確權劃界沒解決，執法監督常態化難實現

由于歷史遺留問題較多，河道管理范圍內土地權屬問題一直沒有解決，多龍管水的模式根深蒂固，管理權限難以細分。河道管理范圍內的土地除淄博部分河段外，其他部分都沒有確權。雖然法律規定河道管理范圍內的土地歸國家所有，河道管理部門代為國家管理，但老百姓實際占用土地種植作物很難進行管理。一些違法行為涉及到群眾的切身利益，嚴格執法須兼顧民生。如在小清河管理范圍種植大棚，種植戶投入較大，強行清除勢必對種植戶造成極大損失，從而影響社會和諧穩定。

2.4執法裝備不足，長效化管理得不到保障

各級執法經費不同，有些單位攝像機、照相機和錄音筆等基本的取證設備都不齊全，個別地方還沒有統一制服，執法車輛短缺，極大影響著執法長效化的進程。執法資源缺少整合，長效化執法合力沒有形成。執法體制還沒有完全理順，目前各地獨自執法的比較多，大部分市縣沒有進行上下和多部門聯合執法，河道專管與群管結合不夠，執法合力尚未形成。

2.5培訓不到位，執法人員業務能力有待提高

各級執法隊伍人員配置不健全，執法人員水平總體不高，部分水政監察員缺少專業的法律知識。專業知識結構不盡合理，執法人員所學專業單一，法律和流域管理方面的知識不能同時掌握，缺少崗位培訓和日常業務學習培訓，水政執法人員的理論水平，駕馭復雜局勢案件的能力有待提高。

3　對策措施

3.1明確管理權限，探索流域與區域管理新體制

水利工程確權劃界是依法保護水利工程的重要措施，是加強水利工程管理的一項基礎性工作。通過確權劃界，明確工程管理和保護范圍，為依法行政、依法管好水利工程奠定基礎，有利于水利工程的運行管理和安全。近日，山東省水利廳深化水利改革實施方案下發，明確2015年將實施水利工程管理保護范圍劃定工作試點，2020年基本完成。因此，要抓住這個有利契機，做好確權劃界工作，這是開展依法管理的基礎。積極探索建立流域管理與區域管理相結合的管理體制，省局根據有關法律法規，聯合沿河各市制定流域管理與區域管理相結合的管理制度，指導流域內水行政管理工作。并且要進一步規范流域執法與行政區域執法的關系，協調力量，避免人力物力的疊加，杜絕執法空白地帶的存在。

3.2健全完善制度，建立日常執法檢查管理機制

省、市、縣三級管理單位要認真貫徹落實《小清河堤防日常巡查制度》規定，確保省級管理單位每月巡查一次，市級每周巡查一次，縣級每日巡查一次。各級也要根據本地實際，制定細化切實有效的日常執法檢查制度，進一步規范日常巡查原始記錄，建立逐級調閱、檢查、管理的制度安排，避免巡查行為的隨意性，逐級履行日常監管責任，逐步實現由事后查處向預防為主、防查并重的轉變，盡可能地減少水事違法事件或將其消滅在萌芽狀態。

3.3落實工作責任，加強水政執法專職隊伍建設

2014年省、市、縣三級逐步上報了權力清單，并將進行公布。省、市、縣三級管理部門和執法人員根據各自職責，明確執法程序和執法標準，提高水利執法辦案水平；大力推進專職執法隊伍建設，逐步提高專職執法人員比重，健全執法人員上崗培訓和考核制度；專職執法人員統一配備執法服裝，統一執法標識，規范執法程序，嚴格執法行為，提高執法檢查的規范性和權威性；加強執法裝備建設，努力打造一支職責明確、業務過硬、保障充足、規范專業的專職執法隊伍。

3.4整合執法資源，建立高效違法行為查處機制

針對執法中存在的執法手段缺乏、查處難和執行難等問題，一是要建立健全小清河系統內部協同執法機制，強化系統內部上下、左右的協作配合，開展聯動執法和協同執法，形成執法合力。二是要大力推進與公安聯合執法機制。在小清河重點工程和重點地段設立水利警務區，實現查處重大水事案件都有警力參與，重點水利工程都有警力保護。三是建立小清河執法聯席會議制度，與公安、法院、紀檢監察、國土、環保等部門建立經常性的工作聯席和協調機制，正確處理執法主體與執法責任的關系，建立常態化信息通報、聯合調查、案件督辦、案件移送等工作制度，有效預防和查處多發水事違法行為，形成依法治水管水的強大合力。

3.5創新宣傳模式，深入開展水利法律法規宣傳

認真研究制定水利普法規劃和年度計劃，堅持集中宣傳與平時宣傳相結合，系統內普法與向流域內宣傳相結合，面上宣傳與重點宣傳相結合。重點組織好每年的“世界水日”、“中國水周”、“全國法制宣傳日”集中宣傳活動。突出對沿河群眾的宣傳，營造出執法守法的良好氛圍。同時也要重視和加強系統內普法工作，抓好領導干部學法制度的落實，建立和完善機關工作人員學法制度，不斷提高各級管理部門和廣大干部職工依法治河管河的能力和水平。

3.6規范執法行為，完善執法檢查監督機制

完善內部監督制約機制，建立健全系統內部上級對下級的經常性監督檢查制度，切實做到有錯必糾。進一步健全完善執法責任制，明確執法責任，從源頭上消除職責不清、職能交叉、相互推諉的問題。完善執法程序，依法對水政執法的各個環節、步驟、權限、時限等進行具體規范。完善執法考評制度，上級要對下級執法行為進行定期考評，要將考核結果作為沿線各市小清河管理部門和執法人員工作成績的重要指標。

3.7依托信息化建設，提高執法檢查管理水平

以水利信息化平臺為基礎，在小清河系統執法管理的各個環節引入信息化手段，大幅提升水利執法管理的現代化水平。加快對小清河水利工程管理信息系統建設，主要包括對涉河工程安全狀況、涉河工程運轉狀況的實時監控和涉河工程的遠程監控。充分借助防汛調度信息系統，將河道的重點部位全部納入監控范圍，實現信息共享、資源共用，及時發現和查處水事違法行為，確保執法成效。

（責任編輯 崔春梅）

【中圖分類號】D922.66

【文獻標識碼】B

【文章編號】1009-6159（2015）-02-0002-03

收稿日期：2014-11-07

作者簡介：孫中峰（1979—），男，主任科員