推行納稅人識別號制度為稅收征管奠定基礎

王明世

當前，隨著個人所得稅和房地產稅改革的推進，稅務機關迫切需要推行納稅人識別號制度，以構建和完善適應對自然人征收直接稅的征管體制和機制。

一、推行納稅人識別號制度，應充分把握實施的必要性

納稅人識別號是對單位納稅人和自然人稅收征管的基礎。尤其是對自然人征管而言，為了保障稅收征收管理機制的有效運轉，稅務機關必須知道誰是納稅人，誰取得了收入，誰在支付或扣繳稅款。但現行《稅收征管法》對自然人辦理稅務登記沒有規定，自然人無需納稅登記也就沒有納稅識別號，稅務登記制度的先天性缺失，造成自然人稅收征管難以順利推進。因此，修訂《稅收征管法》，加快完善適應稅制改革新要求的自然人稅務登記制度，賦予自然人納稅人識別號，已成為構建現代化稅收征管體系的迫切需要。

賦予自然人納稅人識別號的要義，在于確認納稅人的身份，個人所得稅、房地產稅等稅種改革后，納入稅務管理的自然人納稅人將越來越多，必須以一種有效的規則來加以區別，呼喚從國家層面建立統一的納稅人識別號制度，并覆蓋到所有自然人納稅人。這些稅種將直接針對自然人或其家庭征收，需要對每個自然人納稅人的基本信息、收入扣除信息以及相關信息建立檔案，實行“一戶式”管理，而納稅人識別號正是分戶管理的基礎。

同時，隨著公眾收入的不斷增加，收入來源日益多元化，個人申請貸款、出國留學等方面的人數不斷增多，以及自然人的國際流動以及國際間的稅收征管合作越來越強，出具個人納稅信用證明已成為廣泛需求，這都對納稅人識別號制度提出了新要求。通過稅收征管信息平臺，以納稅人識別號為切入點，把納稅人所有涉稅事項進行歸集，能夠把納稅人不同時期、不同稅種，以及與其他實體法相關聯的涉稅記錄連貫在一起，為稅收管理發揮支撐作用，也為實現信用查詢提供基礎。

二、推行納稅人識別號制度，應有效借鑒國外成熟做法

很多國家都建立納稅人識別號制度，每個納稅人都有唯一的且終身不變的納稅人識別號。通過管理和控制納稅識別號來掌握每個納稅人的納稅情況，這些國家的成熟做法，為我國完善稅收征管提供了有益的借鑒。如，在澳大利亞，納稅人識別號即稅收檔案號（TFN），是唯一且隨意生成的9位號碼，在就業或者填報申報單的時候，自然人都要申請識別號。如果沒有識別號，雇主必須適用較高的邊際稅率代扣代繳個人所得稅，要獲得政府的福利，則必須擁有稅收檔案號（TFN）。相應地，各類政府組織也是通過TFN來識別可以獲得其福利的人員的。

在美國，《國內收入法典》規定社會保險號碼作為公民個人繳納稅款的認證號碼。納稅人自己申請識別號，隨機產生，自然人有此號后才能領取社會保障金。納稅人必須在申報每筆收入時使用此號，第三方在使用納稅人識別號代為納稅人向稅務部門申報納稅時需滿足一定法律條件。在荷蘭，基于稅收實體法和社會保障的需要，要求所有個人在出生時就登記公民服務號碼（CSN）。銀行、養老基金、雇主和市政當局等第三方組織在向稅務局提供信息時，有義務使用自然人的公民服務號碼，政府機構內部共享自然人信息時，必須使用公民服務號碼。自然人對于所有民事的服務，都要提供識別號；若不提供，則代扣代繳的稅率從高適用。當然，這一措施可以用于退稅事項，關聯到銀行部門時可通過識別號獲取相關的信息和證明文件。荷蘭政府規定，只有在法律允許的條件下，稅務機關才能提供給其他政府部門有關信息，且多是福利性保障性的應用。

這些國家通常都要求公民有義務申請納稅人識別號，并要求納稅人和其他稅收義務人廣泛使用納稅人識別號。如，填列納稅申報表和第三方信息申報都特別要求納稅人填寫納稅人識別號。納稅人和其他稅收義務不遵從規則的，其納稅人識別號將被取消并受到嚴厲的處罰。

三、推行納稅人識別號制度，應加強頂層設計有序引導

盡管納稅人識別號制度作為《稅收征管法》修訂的一項重要內容，也是稅務登記的一項重要制度，稅務機關和納稅人作為行政主體和行政相對方，都有義務自覺應用納稅人識別號，以提升納稅人識別號的法律地位。這需要從三個層面加以考慮：

（一）要漸進實施。長期以來，我國稅務機關主要對單位征稅，對自然人征稅由單位負責代扣代繳的做法已深入人心，納稅人識別號制度對自然人而言，是新生事物。因此，期望在我國對所有自然人一出生就辦理納稅人識別號，既不符合現實也難以實施。但可以從該角度出發，在《稅收征管法》新一輪修訂時增加以下條款：對有納稅義務的自然人在辦理納稅申報時，由稅務機關賦予納稅人識別號。此號為終身唯一不變的識別號，這樣可以將還沒有發生納稅義務的自然人暫時排除在辦理納稅人識別號范圍之外，待納稅義務發生時再由稅務機關賦號，無疑可減輕納稅人的納稅成本和稅務機關的辦稅成本。

（二）要廣泛應用。鑒于納稅人識別號在國民經濟中的重要地位，加強其應用就顯得尤為重要。借鑒國外成熟做法，在所有的經濟活動中都要求自然人提供納稅人識別號；若不提供，法定扣繳義務人必須從高適用等代扣稅種的稅率，具體內容由稅收實體法規定?！抖愂照鞴芊ā沸抻啎r應增加如下內容：開立賬戶、簽訂合同、繳納社會保險、不動產登記時均需注明納稅人識別號。沒有注明的，視為相關法定要件缺損，當然這還需要公司法、合同法等民商法配套。納稅人向稅務機關履行納稅申報、扣繳申報、涉稅信息報送等義務時，應當在報送的涉稅文書資料上填列納稅人識別號。稅務機關向納稅人出具文書時，應當填列納稅人識別號。通過以上征納兩方的雙向性、互動性柔性措施，來有效引導納稅人主動使用納稅人識別號。

（三）要寬進嚴出。納稅人識別號作為稅務登記制度的重要有機組成部分，要按稅務登記的程序運行，其關鍵在于嚴出。具體而言，若查詢發現有欠繳稅款等稅收違法行為的，可以中止、延緩直至終止自然人的社會保障金的領用資格。當納稅人識別號已中止使用，而納稅人還負有應承擔的稅收義務時，稅務機關應當恢復其納稅人識別號。當納稅人滿足自然人死亡等法定情形出現時，稅務機關應當注銷其納稅人識別號。

四、推行納稅人識別號制度，應完善規則增強可操作性

近年來，建立納稅人識別號制度在我國已有實踐，如江蘇等地的稅務機關進行個人所得稅直接管理等創新試點，取得了較好的效果，積累了先行經驗，說明推行納稅人識別號制度已有一定的社會基礎。但從全國的面上來看，納稅人識別號制度還不夠系統和成熟，亟須一套完整的規范來運行。

（一）完善編碼的規則。納稅人識別號由稅務機關負責推廣應用，賦號應以居民身份證號碼和組織機構代碼編碼標準為基礎，明確納稅人識別號的數字類型和每一位數字使用的含義。作為同一繳納主體的納稅人，在不同地區、不同稅務機關分別進行建檔時，系統將為其賦予全國通用的始終唯一的納稅人識別號?？紤]到我國的自然人不僅包括國內公民，還有外籍個人。稅務機關在賦予自然人納稅人識別號時，應當在國內公民初次納稅申報時，以其居民身份證號作為納稅人識別號。對外籍人員，主管稅務機關應采集其所在國的唯一終身不變的身份識別號，根據統一的賦號規則，賦予該外籍人員識別號，作為稅款征收的代碼。

（二）明確實時賦號的節點。編碼規則應規定服務的程序，包括有納稅義務的自然人到稅務機關領取納稅人識別號的地點、時間和方法等內容。自然人在初次發生納稅義務之日起三十日內應當到稅務機關申報納稅，由稅務機關賦予自然人納稅人識別號的同時，采集自然人的包括地址、任職單位、技術職務等基礎信息。這里，規定納稅義務發生之日起三十日內申報并賦予識別號，是保持與單位納稅人的稅務登記時間一致和協調?？劾U義務人應當在扣繳環節采集無納稅人識別號的自然人的基礎信息，在到稅務機關辦理扣繳申報時，一并上報采集到的無納稅人識別號的自然人的基礎信息。當自然人完成登記時，稅務機關應向自然人出具識別號的證明，可以是信函式的小紙條。對于扣繳義務人，可以向其批量出具所扣繳的自然人識別號證明。除非法律另有規定，分配給納稅人的納稅人識別號應當是該納稅人為所擁有的唯一的、獨占的號碼。

（三）擴展識別號的社會功能。當然，納稅人識別號可以不僅為稅收征管所用，而應更多地承載管理功能，才更具社會意義。借鑒國外做法，賦予公民納稅人識別號后，將其與社保帳號、銀行帳號、質監號碼、醫療帳號等號碼關聯，以此號可查詢納稅人所有的工商登記、金融、稅收繳納、社保繳費、交通違章等信用信息，過去信用信息種類多、發布廣、整合難、處理繁的局面便會有效化解，涉稅信息處理效率將大為提高，稅收風險管理的針對性將大為增強。因此，納稅人識別號制度不僅僅是稅務部門的職責，更應上升到國家層面，由國家從更高的層次來推動，以打通部門間壁壘，有效溝通各部門信息，節約行政成本，使市場經濟下的政府更有效率。