農業機械購置補貼工作現實審視與創新改革探討

沈林安陸貴清馮偉丹 吳曉濱章凱范文彪

農業機械購置補貼工作現實審視與創新改革探討

沈林安1陸貴清1馮偉丹1吳曉濱2章凱3范文彪4

農機購置補貼是貫徹落實《農業機械化促進法》的一項重要政策措施，2004年實施以來，取得了顯著成效，但也存在一些難點和亟待解決的問題。筆者與單位同事結合浙江省湖州市農機購置補貼政策執行情況，根據各級農機購置補貼工作人員和部分農機生產企業、經銷商、購機戶等涉補主體反映的情況和意見，剖析問題根源、提出解決辦法，并對今后工作的創新改革舉措提了一些看法和建議。

1 農機購置補貼政策執行中存在的主要問題

1.1 補貼對象的界定存在分歧

農機購置補貼政策實施以來，補貼對象已作多次調整。農業部、財政部《2015-2017年農業機械購置補貼實施指導意見》中所規定的補貼對象為直接從事農業生產的個人和農業生產經營組織。但各地在實際執行中，對補貼對象的界定存在一定的分歧，如對于糧食收儲企業、糧食加工企業、種子銷售企業購買烘干機，有的地區認定為補貼對象，有的地區不予認定。將種子銷售企業認定為補貼對象的，認為種子銷售本身是為農業生產服務，購買烘干機是為了烘干種子和稻谷，應該給予補貼；不將種子銷售企業認定為補貼對象的，認為種子銷售企業不是直接從事農業生產的單位，不符合補貼對象的規定。

1.2 分檔定額補貼的方式不合理

目前，農機補貼目錄分大類，大類下分小類，小類下再細分品目，每個品目的機具再按大小進行分檔，同一檔內不同大小的機具補貼相同。隨著農機新產品的不斷增加，農機具分檔越來越困難，甚至不能分檔。在機具分檔的基礎上再進行定額補貼，額度按不高于銷售價的30%確定，由農業部統一制定和發布。我國是一個大國，東西南北自然條件不同，經濟發展也不平衡，農民對產品品質的追求千差萬別。而不同生產企業、不同品質、不同價格卻在同一分檔內的機具，補貼額度相同，補貼額是按該分檔內的最低機具價格作為參考基價來確定，因此補貼額度普遍低于30%，部分甚至不足10%。也正因此，部分小型小額機具，因行政成本和稅收成本等原因，申購人申購補貼機具比購買不補貼的機具實際所支付的貨款卻要高。再則，農機產品的價格隨物價指數的變化而調整，補貼目錄也將進行調整和更新。機具進行分檔和確定補貼額度，需花費大量的人力和物力，增加了行政成本。因此，分檔定額補貼的方式既不科學也不盡合理。

分檔定額補貼方式，有利于低價產品的銷售，助長了惡性競爭，虛抬價格獲取高額補貼的情況時有發生，甚至多次出現補貼額度高于實際銷售價的情況。不利于優質高價產品的推廣應用，也不利于農機生產制造業的優勝劣汰和轉型升級，無論是對生產企業還是對購機戶，都有失公平。

分檔定額補貼方式無意間擴大了在分檔定額過程中的權力，由于負責分檔和定額的工作人員難以做到能掌握所有機具的實際價位等情況，因此增加了分檔定額中的不合理成分，這客觀上為生產企業實施補貼機具價格虛高的有意行為創造了一定條件。同時，農機管理部門也因此增加了本可規避的責任風險。

1.3 機具核查存在誤區

機具核查的目的是為了確認申購人購買補貼機具的真實性。而在實際工作中，對機具核查的目的性不明確，隨意、盲目甚至強制地組織核查。有要求申購人將機具拉到辦公現場后再予辦理申請手續的，有要求在外地跨區作業的機具拉回來核查的，也有工作粗暴的等。有的聯系不到申購人就感覺可能有問題，有的認為申購人申請了補貼就應該做到隨叫隨查，而忽視了申購人對該機具擁有的合法所有權和處置權。況且，大部分機具有流動性，有的到外地開展跨區作業，農閑時農民也不可能呆在家里等核查。因此，對補貼機具的核查方式有待改進。

1.4 責任承擔不當

農機管理和財政部門是農機購置補貼政策執行及監督管理主體，主要工作對象是農機生產企業、經銷商和購機戶等涉補主體。由于對各級管理主體、涉補主體的職責和應承擔的責任沒有作出系統、規范和明確的規定，造成主體責任承擔過度或不足。特別是農機管理部門，幾乎承擔了農機購置補貼工作中除資金撥付外的所有職能，并過度承擔了本該由涉補主體承擔的責任，造成了只要涉補主體有違規違法行為發生就是農機管理部門監管不力的情況。如購買補貼機具真實性保證是申購人應承擔的責任，但上級農機管理部門要求基層部門組織機具核查、抽查、對口檢查等工作，而成千上萬的補貼機具僅靠基層農機管理部門幾個工作人員的監管來保證不被倒賣等情況，顯然是不切實際的，一旦出現虛假情況，這項工作職責反過來成為農機管理部門工作人員被紀檢、司法部門追究瀆職行為的依據；又如，拖拉機、聯合收割機的牌證管理已有明確的規定，由農機監理部門組織實施，而農機購置補貼工作與之掛鉤，使農機購置補貼工作人員承擔了不該承擔的責任；等等。

1.5 政策出臺遲緩

由于新產品不斷增加，農機產品目錄不斷更新，每年需花大量的人力和時間對補貼目錄進行更新和調整。省級年度實施意見出臺后，縣級還要出臺實施方案，再組織宣傳、培訓，真正可以正常工作快到年中了。

1.6 操作程序復雜

申購人申購補貼農機，需要多次行程才能完成，還需提供指標確認書、申請表、身份證明（或營業執照）、銀行賬戶等資料，少帶一份還得補報，還需接受核查和抽查等。生產企業、經銷商同樣需辦理大量的手續?？傊?，無論是管理部門還是購機戶、經銷商和生產企業等涉補主體，從政策出臺到補貼資金兌付，程序繁瑣復雜，管理成本大。

由于補貼資金逐級撥付，財政狀況較差的地區還存在補貼資金到位遲等問題，基層反應較大。

1.7 規范化管理有待提高

2005年2月，財政部、農業部印發了《農業機械購置補貼專項資金使用管理暫行辦法》的行政通知，此后，均采用行政通知的方式對農機購置補貼事項作出調整或規定。目前，《農業機械購置補貼專項資金使用管理暫行辦法》的部分條款已不再適用，各地在執行中缺少一份新的綱領性文件作為依據。各級管理部門及涉補主體的職責范圍、權利和義務、責任承擔等規定不明確，還存在一些難以統一的事項，造成各地對同一事項解釋不同、執行不一，個別地方甚至增設限制要求，給涉補主體帶來不便。

1.8 違規違紀行為時有發生

農機購置補貼工作中存在的主要風險，有農業、財政等管理部門工作人員的廉政風險，農機生產企業、經銷商、申購人的違規、違法風險等，包括瀆職、行賄受賄、套取補貼資金、價格虛高和倒賣機具等行為。此外，可能存在難于監控的情況。如：對于補貼額度較高特別是地方追加補貼多、而使用時間較少的機具，生產企業在申購人的配合下通過轉讓的形式，回收后稍加翻新，更換機具標識后重復銷售，變相套取補貼資金。

十八大以來，從中央到地方加大了對違規違紀違法的查處力度，管理部門的廉政建設得到加強，涉補主體違規違法行為得到有效遏制。但個別企業的惡性競爭、價格虛高等違規行為時有發生。

2 農機購置補貼工作的創新改革舉措

2.1 制定部門規章

農機購置補貼是一項惠民的政策性補貼，但它不同于其他政策性補貼，具有專業性強、普遍適用和相對穩定等特點，是一項長期執行的政策。因此，在總結10余年實踐經驗的基礎上，根據《農業機械化促進法》等法律法規，可以將農機購置補貼政策上升為部門規章，對農機購置補貼事項、主體責任、工作實施、監督管理、違規違法處罰等作出更規范、更明確和可操作的規定。一方面為各地工作的實施提供法律依據，促進法制化建設，明確工作人員、涉補主體依法享有的權利和應盡的義務，特別是能有效消除管理人員不作為、不敢為和過度作為的情況；另一方面為實施工作的連續性提供保障，消除基層單位和涉補主體懼怕政策多變的心態，真正起到穩定政策、穩定人心的作用。

2.2 明確管理部門的職責權限

按照簡政放權和行政管理體制改革的要求，改革農機購置補貼工作由中央統管統抓的方式，明確從中央到地方各級農機、財政行政主管部門的工作職責。中央和省級工作重點是農機產品市場準入條件審定、產品目錄采錄與發布、補貼資金分配和監督管理，縣級農機、財政行政主管部門作為執行農機購置補貼政策的行政主體，根據規章規定履行職責。

由于農機作業季節性強，且面廣量大，申請受理、真實性確認等事項可指定或委托（或部分指定或委托）鄉鎮政府及其農業部門實施。

2.3 實行補貼資金的切塊管理

在中央資金尚未達到普惠條件前，應當實行切塊管理，即中央資金切塊到各省，省財政安排省級地方追加補貼與中央資金一并切塊到縣級?？h級財政建立專戶，中央資金、省級資金與縣級追加預算一并納入專戶，包干使用、?？顚Ｓ?。實行資金切塊管理，簡政放權到基層，為補貼資金及時到位提供保障。

2.4 以實際用途界定補貼對象

根據《農業機械化促進法》關于“農業機械”的定義，以購買的農機是否用于農業生產為依據，確定補貼對象的涵蓋范圍，即補貼對象為購買農機用于農業生產的涉農單位（組織）和個人。

縣域外的申購人在該縣從事農業生產，憑村委會、鄉鎮農業部門的證明，可在該縣申請補貼。

為鼓勵工商資本投資農業，建議對于非農企業購置農業機械，確實用于農業生產的，應當憑相關證明享受補貼。

2.5 放寬補貼機具資質和范圍

凡經農業部和省級農機推廣鑒定部門審定并列入全國或省級支持推廣的農業機械產品目錄的農機，在全國范圍內都應享受購置補貼。

未經部、省級審定，未列入支持推廣的農業機械產品目錄，但屬于本地重點推廣技術范圍的農機新產品，報省級主管部門批準后，可列入本轄區當年度補貼范圍。自省級批準后一年內，該產品還未通過審定，則應取消補貼資格。

2.6 取消補貼目錄，統一補貼標準

中央應當改變分檔定額補貼的方式，確定一個全國統一的補貼比例，如銷售價的30%。按比例補貼后，補貼目錄自然取消，工作簡化，行政成本減少。

本地區重點推廣技術范圍的農機具或對本地區有較大影響的農機具，在中央補貼標準的基礎上，需提高補貼標準的，由地方自行確定追加比例。補貼資金不足的由縣級財政補足，結余資金可結轉至下一年度。

2.7 試行統一銷售價制度

凡申請補貼的農機，生產企業對本企業生產的每一種產品確定并公布全國統一的銷售價。由于不同地區的運費差異較大，所公布的統一銷售價不含運費，但申購人享受的補貼可以按銷售價加運費計算。

實行統一的補貼比例和統一的零售價，風險防控效果明顯。一是基本消除倒賣機具的行為。全國的補貼相同、價格相同，就沒有倒賣機具的利益驅動。雖然也有可能出現資金充裕地區的機具流向資金缺口較大地區的情況，但農機具無論到哪里，都是投入農業生產，在真實性保證和確認的前提下，只要機具去向明了，應當依法維護和規范申購人對補貼機具的合法所有權和處置權。當然，對于由非法經紀人有組織地倒賣等行為，應當給予查處。對于有地方追加補貼的機具，由地方作出相應限制措施。二是有效遏制價格虛高情況的發生。一直以來，價格虛高情況時有發生，個別農機生產企業為了銷售自己的產品，虛報價格以抬高補貼定額，個別產品的補貼甚至高于產品的實際銷售價。實行統一補貼比例、統一價格，生產企業和經銷商需同時承擔為價格虛高機具虛開發票的風險，增加了被監督和舉報的覆蓋范圍和幾率，能有效防止價格虛高情況的發生。

2.8 取消生產企業的補貼機具經銷商身份

生產企業以經銷商身份直接銷售補貼機具到用戶，便于其實施價格虛高和套取或變相套取補貼資金的不當行為。因此，在統一補貼比例、統一價格的基礎上，取消生產企業直銷，實行補貼機具須由經銷商銷售的制度，有以下有利之處：

（1）有利于監督管理。經銷商均在縣級行政管理部門的監督管理范圍，管理部門可以隨時對經銷商的行為進行監管，發現問題容易查處。

（2）有利于防止價格虛高和套取或變相套取補貼資金行為的發生。生產企業套取或變相套取補貼資金或產品價格虛高，需要經銷商和申購人的配合，而經銷商不僅需要考慮產品質量對本地區用戶及本身的后續影響，還需考慮可能被查處而承擔的風險。一般經銷商不愿為了一個企業和眼前的利益而承擔風險，并起到一定的監督作用。

（3）有利于售后服務。生產企業不經過經銷商而在全國各地直接銷售產品，必然給農機消費者帶來售后服務和產品質量追訴的不便，通過經銷商既直接又方便。

2.9 限制生產企業及經銷商職工申購本企業補貼機具

農機生產及銷售企業的職工往往有較多的農民工，利用本企業職工申購農機而套取補貼資金，較其他方式容易。監管稍有松懈，就會造成機具不出企業大門，在更換銘牌后重復申請補貼的現象。因此，有必要加以限制。

2.10 簡化操作程序

采取“一次購機、一次申請”的辦法簡化程序，方便申購人。

（1）購機。申購人向經銷商購買農機，只需付款、提貨和獲取購機發票。經銷商配合做好管理系統軟件錄入購機者信息和機具信息等工作。

（2）申請受理。申購人只需提供身份證明、銀行賬戶和購機發票復印件。外地戶籍的申購人還需提供本地從事農業生產的證明。受理單位審核申購人交驗的材料后，通過管理軟件系統打印申請書（內容包括申購人信息、機具信息和購機真實性保證等內容），申購人簽字或蓋章確認。手續完備后，向申購人出具受理通知書。申購人簽收受理通知書，即認定為申請補貼的手續已經完備。

有條件的縣級政府，可在行政審批服務中心設立窗口，受理農機購置補貼事項。

（3）真實性確認（即補貼機具核查）。管理部門認為有必要對申購人購買補貼機具的事實（即真實性）確認的，應在受理通知書上注明并在規定期限內派員核查，逾期不應隨意或強制性核查。但申購人應當積極配合有關部門的專項調查。

拖拉機、聯合收割機的牌證管理已有相應的規定，應與農機購置補貼工作脫鉤。

2.11 改進補貼資金結算與兌付方式

目前，補貼資金的兌付方式采取由財政部門通過“一卡通”或銀行賬戶直接支付申購人的方式。由于補貼資金兌付沒有統一規定，部分地區到位遲緩，因此，農業、財政部門應當采取相關措施，做到即時結算即時兌付。

為簡化程序，補貼資金也可采取由經銷商統一結算與兌現的方式，即申購人購買補貼機具時只需支付扣除補貼額后的貨款，補貼由經銷商或生產企業墊付，既簡單又方便，既減輕申購人籌措資金的壓力又防止被金融欺詐。同時，減輕財政部門兌付補貼資金的工作壓力。

應當規定補貼資金兌付期限。已受理（不需真實性確認）或經真實性確認的機具，不得以任何理由不兌付或拖延兌付補貼資金。如采用經銷商統一結算與兌付的方式，經銷商承擔了墊付資金的義務，有隨時提出結算的權力，農業、財政部門不得拒絕或拖延，并在規定時間內給予兌付。

3 強化農機購置補貼工作的監督管理措施

3.1 明確監督管理責任

管理部門對申請、受理、資金結算與兌付的合法性負法律責任，即程序合法。承擔部門規章規定和地方規定的監督管理職能，主要通過規范工作人員和涉補主體的行為、發現并及時處理問題、查處舉報案件或反映的情況、通報工作執行情況和案件查處結果等手段，做好監督管理工作，并依法承擔責任。

套取補貼資金、價格虛高、倒賣機具等違規違法行為，由涉案主體承擔法律責任；但管理部門在明知涉案主體有違規違法行為而不予查處，依法承擔責任。

申購人對購機真實性承擔責任。管理部門經真實性核查后（不需真實性核查的在受理后）應當確認申購人已對補貼機具擁有合法所有權，即申購人依法擁有該補貼機具的所有權和處置權。對于追加地方補貼的機具，按照屬地管理的原則，監管事項由地方作出限定，但不得剝奪申購人在本轄區內對該補貼機具的合法所有權和處置權。

經銷商發現補貼機具有價格虛高、補貼額度異常等情況，有義務向管理部門反映問題。管理部門應當在規定時日內對反映的問題給予明確答復；如在規定時間內沒有答復，經銷商可視為正常，有權銷售上述涉事補貼機具，由此而可能產生的不良后果由管理部門承擔責任。

3.2 完善農機購置補貼信息監督管理系統軟件

農機購置補貼信息管理系統既是工作軟件，又是監督軟件。進一步完善該系統，除了實現必要的工作職能外，更重要的是起到監督管理的功能。從中央到地方各級管理部門，各地生產、銷售企業和申購人等涉及購置補貼的單位和個人，都可以通過該系統查詢到各地農機補貼執行情況信息，有利于相互監督、相互約束。

3.3 建立專項調查制度

各級管理部門可以通過對農機購置補貼信息監督管理系統的查詢和分析，對某個地區銷量特別大、有價格虛高疑點、產品質量反映大或存有疑慮問題等情況，可以針對性地組織專項調查，必要時提交審計等有關部門對申購人、經銷商、生產企業進行專項審計或調查。

建立專項調查制度，增強對違規違法行為的震懾力。

3.4 加大違規行為的處罰力度

申購人或非法經紀人參與套取補貼資金的，追繳或加倍罰沒違法所得，并將其列入黑名單，限期不得申購補貼機具；情節嚴重的，移交司法部門處理。

經銷商參與套取補貼資金、協助生產企業虛開發票銷售價格虛高補貼機具的，加倍追繳違法所得，取消經銷商資格；情節嚴重的，主要責任人移交司法部門處理。

農機生產企業有套取或變相套取補貼資金、虛開發票銷售價格虛高補貼機具等行為的，給予按照補貼額加倍追繳或罰沒、取消該企業所有機具補貼資格等處罰；情節嚴重的，追究責任人的法律責任。

通過加大處罰力度等手段，有效遏制違規、違法行為的發生。但查處案件原則上與申購程序脫鉤，即申購人簽收受理通知書或經真實性確認后，已被認定申請補貼的手續完備。因此，在案件查處過程中，應當按照“誰錯罰誰”的原則，即“一人有錯查一人、兩人有錯查兩人”的原則，避免處罰一方而損害第二方、第三方的合法權益。

3.5 加強廉政建設

加強對工作人員的教育，提高廉政風險防范能力。根據部門規章依法開展農機購置補貼各項工作，有效防止或減少工作中的差錯，防范違規、瀆職等行為。對于腐敗行為，做到發現一起、查處一起，絕不手軟。

4 結束語

總之，農機購置補貼不僅僅是一項支農惠農政策，也是促進農機科研和農機工業發展的重要措施。在實施中，要相信廣大農民群眾的主流是好的、是靠得住的，以“簡化程序、方便群眾”為原則，做好每一項工作。農業機械無論到哪里都是用于農業生產的，不能因為出一點事就時時提防、處處設卡，要按照“條款簡明、處罰嚴厲”的原則進行規范，既要加強監督管理又要相信人民群眾。當然，農機購置補貼政策執行中所涉及的工作都與資金有關，因此要分析存在的問題，實行創新改革，進一步提高管理部門及其工作人員的辦事效率，提高為廣大農民群眾服務的能力，提高農機購置補貼工作的規范化、法制化水平，切實保障管理人員、涉補主體的合法權益。這是全體工作人員的心聲，是廣大農民群眾的愿望，符合農機行業轉型升級的需要，符合簡政放權和行政管理體制改革的要求。通過創新與改革，促進農機購置補貼工作更上新臺階，為農業機械化更好更快發展作出新的更大的貢獻。

致謝：本文根據多年從事農機購置補貼工作的農機管理人員和農機生產企業、經銷商及購機戶代表等的意見多次修改，并得到法律專家的指導，為此特深表謝意。

作者信息：1湖州市農業機械化技術推廣站，313000；2德清縣農業機械監督管理所，313200；3湖州市南潯區和孚鎮農業綜合服務中心，313000；4德清科力農機有限公司，313200：浙江