農村新型資金互助合作社監管失靈與監管制度重構※

彭 澎 張龍耀

一、引 言

我國目前實際上存在的農村新型資金互助合作社（以下簡稱“資金互助社”）①為區別于上世紀八九十年代農村合作基金會等資金互助組織，故稱之為“新型”。有四種情況、兩大類型：第一種是銀監會（中國銀行業監督管理委員會）主導的正式金融組織，工商登記為企業法人，可以吸儲，稱之為“農村資金互助社”；第二種是地方政府（或者黨委）農村經濟管理部門主導的，民政部門登記為民辦非企業組織，不能吸儲，一般稱之為“農民資金互助合作社”；第三種是農民專業合作社內部的信用合作，“母體”工商登記為農民專業合作社法人，信用合作部不另行登記，成立初衷是滿足合作社成員之間的資金融通；第四種是政府（或者黨委）扶貧部門主導的，一般在名稱中冠以“扶貧”字樣，部分股金來自國家扶貧資金，讓農村低收入戶也能從中受益，運行機制與第二種大體相同。上述第一種有明確的法律依據（銀監會頒布的行政規章 《農村資金互助社管理暫行規定》），是正規金融組織，單獨為一類；后三種為一類，共性是均無明確的法律依據，未建立規范的監管制度，目前還屬于非正規金融組織。（見下表）

表1 各類農村資金互助組織對比表

就發展現狀而言，未納入正規金融組織序列的資金互助社超過25000家，其中農民專業合作社內部資金互助部的總數約有20000家；農民資金互助合作社總數超過5000家。根據2009年中國人民銀行研究局關于《農村合作金融組織調查》的數據，依托專業合作社成立的資金互助部，占全部資金互助組織機構總數的51%，獨立運行的農民資金互助合作社占25%，由銀監會批準成立的農村資金互助社不足1%。①付瓊：《基于專業合作社的內生型農村資金互助組織研究》，《當代經濟研究》2013年第11期。

就整體而言，目前資金互助社在發展過程中仍面臨著許多困難：外部管理制度和政策措施發展不健全（盧勇智，2010）、組織發展偏離合作原則 （沈杰等，2010；王建英等，2011）、信貸業務難以為繼（邵傳林，2010）等消極現象屢現，削弱了制度績效。就外部的監管而言，銀監會體制下可能存在“監管過度”，“農口部門”體制下導致“監管缺失”，其結果形成“監管失靈”問題。為使資金互助社持久的服務于農村經濟發展，應當厘清思路，對有關制度安排進行改進與創新，進而促進其健康發展，維護良好的農村金融秩序。

二、農村新型資金互助合作社的“監管失靈”

一般認為，資金互助社是正規金融在農村的有效補充，尤其是對于農戶急需的、小額的貸款，資金互助社有正規金融無法比擬的信息優勢。學界普遍認為，資金互助社使農戶擁有了交易成本較低的融資渠道，增強了普通農戶的融資能力，在扶持農民創業、增加農民收入、促進農村繁榮等方面具有積極的推動作用（周振，2012）。徐元明（2007）對江蘇省鹽城市3家農民資金互助組織進行調查的結果表明，資金互助社具有內聯農戶和外聯市場的雙重屬性，起到了農村資金蓄水池作用，發揮了現有商業銀行組織不可替代的地位作用?？傮w而言，發展資金互助社的重要現實意義在于拓寬了農民借貸渠道，通過資金互助能夠引導并促進農民生產經營上的合作；同時，資金互助還可以抵制農村高利貸活動，增強了農村社會穩定，保障農民生產生活的安定。

我國資金互助社發展實行的是 “摸著石頭過河”的路徑。一方面中央政府尚無明確的制度安排，另一方面地方政府及其部門又在強力推動。面對新出現的微型金融組織，有關部門監管經驗有限，政策制訂者還存在相當模糊的認識。不難理解，資金互助社監管權的構建尚存在十分明顯的缺陷：監管制度的缺乏合理而科學的考量，監管權的配置不明確，形成了“誰批準誰監管”的格局。正因為這些問題的存在，導致監管效果不佳，造成“監管失靈”。具體說，監管失靈主要表現在以下兩個方面：

第一，銀監會體制下，實施了類似于商業銀行的審慎監管，雖然有效防范了風險，卻阻礙了資金互助社的發展。迄今為止，尚無關于銀監會批準成立并實施監管的資金互助社出現擠兌等重大事件，其監管的有效性毋容置疑。但另一方面，銀監會對資金互助社進行監管的標準高且嚴格，導致發展受阻。邵傳林（2010）曾提出資金互助社“合法化悖論”，即當資金互助社在獲得合法地位后，因受外部的諸多約束而產生了高昂的交易費用，其制度效率反而下降了。有報道稱，經全國36個銀監局批準的農村資金互助社僅為49家，平均每個銀監局試點的數量不到兩個。②焦建：《農村資金互助社多頭管理生存發展極度困難》，《財經》2013年1月28日。假如把當下幾萬家其他部門批準成立并管理的農村各類資金互助社均納入銀監會系統監管，實際是“不可能完成的任務”。

第二，“農口部門”（地方黨委或地方政府農村經濟主管部門）體制下，有利于資金互助合作與農村產業發展的結合，由于缺乏有效的監管手段，導致風險問題頻出。農口部門主導的資金互助社，把農業生產經營與資金互助合作緊密結合起來，把農民創業與資金互助合作緊密聯系起來，能有效地增強農戶的融資能力。但是，由于農口部門缺乏監管人才和監管技術手段，只能通過有限的工作檢查，或者委托會計師事務所進行有限的審計檢查等措施實施監管，不僅監管成本高昂，而且監管效果也差強人意。譬如，江蘇省部分地區資金互助社的審批部門是地方農工辦或農委，登記部門是民政部門，這些部門都不具備專業監管能力，因此僅限于機構審批和登記，無法對經營業務和資金合規性等進行有效監管。2012年10月，連云港市灌南縣4家農民資金互助合作社集中爆發無法正常兌現農民存款的風險，其中一個重要原因就是負責審批的農工辦缺乏有效的金融監管能力，不能對資金互助社的出資情況、資金使用情況進行及時監控，區域外的發起機構實際控制著當地資金互助社的資金運行?？傮w來看，近年來，各地出現的擠兌和“跑路”問題大多是農口部門主導的資金互助社。退一萬步，假如把當下幾萬家資金互助社交由農村經濟管理部門監管，需要在農村經濟管理部門內設立農民合作金融監管機構，實際是件“不具有可操作性的方案”。

三、農村新型資金互助合作社監管的重點

資金互助社需要監管，這是不言而喻的。但資金互助社應當實行何種程度的監管，這一問題迄今沒有解決。研究者基于不同的立場和視角已經就監管制度做出了一些富有啟迪的闡釋。盛學軍（2006）指出，“監管同其他國家干預制度一樣，是一柄‘雙刃劍’，它在彌補市場不足的同時，也可能傷害市場機制”。針對合作金融與政府監管存在內生的沖突，張德峰（2012）認為，“農村資金互助社的獨立自主性決定了政府對其監管應當是有限的”。此言一針見血，富有洞見。的確，對于資金互助社的監管制度確應小心求證，謹慎而適當地采行?！俺浅鲇诰S護社會公共利益的需要而由政府對農村資金互助社進行監管，資金互助社的設立、管理與運行應當主要留給社員自行決定”（張德峰，2012）。實際上，資金互助社通過其自主制定的章程以及自身的特有優勢，可以有效地進行風險管理。因此，就資金互助社的監管而言，銀監會參照村鎮銀行的監管內容作出的制度安排需要收縮，監管的范圍需要明確，以防止“過度管制”導致的發展受挫。

對資金互助社這一類微型金融組織究竟需要監管什么？要明確資金互助社的監管范圍，首先需要明確資金互助社面臨的主要風險是什么。我們認為，資金互助社在發展中主要存在三大風險。

一是內部人控制產生的道德風險。在資金互助社中，由于普通社員、存款人（債權人）等的監督不力，內部成員（理事長、經理或主辦會計等）從事具體經營決策的各個主體掌握了資金互助社的實際控制權。從近年來資金互助社發生的重大風險事件來看，無一例外，都是由于資金互助社內部管理出現大了的漏洞。2012年江蘇多地資金互助社發生擠兌風波，均為內部人道德風險所致。原本只能放貸給農村社員并用于農業生產，卻打著農民資金互助社的幌子高息吸儲、高息放貸，本應服務“三農”竟成了農村資金的“抽水機”，資金互助社也被指“山寨銀行”。

二是流動性風險。資金互助社的股本金由發起人繳納，但金額數量十分有限，發放“貸款”的資金主要來自于吸收社員的互助金，而互助金又是“存取自由”的，如果出現互助金集中“擠兌”，就會導致流動性問題。另外，資金互助社為了方便借款人，發放“貸款”時大多并不需要提供抵押擔保，保證擔保也不會像銀行業金融機構那么嚴格，所以，確保借款人系“熟人社會”成員就顯得十分必要。

三是系統性風險。大力推進 “一村一品”、“一鎮一業”是各地發展農村經濟的普遍做法。與銀行業金融機構不同，對于資金互助社來說系統性風險似乎是與生俱來的。由于資金互助社是同類農產品生產者組織起來的，成員資金需求同步，產業風險發生也趨于同步。這是因為，資金互助社特別是農民專業合作社內部設立的資金互助，局限于在有限的人群和區域范圍內放貸，社員生產經營活動的同質性大，一旦生產經營出現異常，就會產生連鎖效應。比如，若發生特定農產品的市場行情滑坡、較嚴重的自然災害、動植物疫情，則難以避免地就會殃及全體社員，引發大面積的貸款拖欠，使信用風險集中爆發。

就資金互助社風險防范而言，上述三大風險中，系統性風險的發生，無法通過監管措施予以解決，主要應當通過農業保險和政府建立資金互助社風險基金等措施加以救助。也就是說，監管所要解決的內部人控制和流動性風險問題，也即對個體社員層面上的非系統風險作出有效控制。那么，資金互助社監管所要解決的重點是什么呢？從近年來資金互助社所發生的典型負面案例，可以從中看出監管的重點所在：

（1）建立有效監管機制，防范資金互助社實際控制人違規放貸，或者挪作他用。近年來，資金互助社屢屢出現“路跑”現象。所謂“跑路”，實際上是資金互助社的放貸環節由極少數人完全控制，過程失去制約。例如，2012年10月下旬，連云港市灌南縣4家農民資金互助合作社的1.1億元存款被貸給實際控制人的關聯企業，涉及2500多名儲戶，導致4家資金互助社無法正常兌現農民存款。2012年12月底，鹽城射陽縣因當地一家擔保公司倒閉，該縣一家存款規模達4000萬元的資金互助社，遭遇社員擠兌，在巨額兌付壓力下，一度宣布停兌。2013年年初，鹽城市亭湖區內有多家合作社儲戶的存款無法兌付。從上述典型案例可見，監管重點之一：應建立有效監管措施，防范資金互助社實際控制人違規將大額資金貸給非社員或單一社員，或者挪作他用。

（2）對于資金互助社，監管的目的還在于如何保證資金發生在“熟人社會”。農村是一個“熟人社會”，在這種熟人社會里，由于人們長時間生活在一起，村民間信息對稱。而資金互助社的核心成員又大都是村里信用較高的“能人”，本身熟悉村莊的情況，了解借款人的信息。因此，可以說資金互助社與借款人間信息對稱，這基本避免了放貸過程中的逆向選擇問題?；诖迩f信息充分的把握，這保證了資金互助社運作的低信息成本特性，是商業銀行不能比擬的。監管重點之二：建立有效監管措施，確保資金互助社封閉運行，資金互助發生在社員之間的“熟人社會”，充分發揮資金互助社“信息對稱”的優勢。

（3）建立有效監管機制，防范假借“專業合作社”名義開展非法集資活動。農民專業合作社普遍存在成員的異質性問題，多數合作社由農業企業或者專業大戶主導，企業或者大戶流動性發生困難的時候，容易發生違規籌集資金，更為嚴重者，甚至發生非法集資金融詐騙案。例如，2014年春節前夕，河北唐山爆發當地最大農民合作社2.4億股金遭政府查封事件，來自唐山遵化市政府規范整頓領導小組的調查結果稱，該合作社“從2011年4月起在全市范圍內開展吸收公眾存款、發放貸款活動”。①《河北農合社整合樣本：農村金融信用合作成重災區》，《華夏時報》2014年2月22日。2014年4月，央視披露的河北邯鄲偉光種植專業合作社金融詐騙案，就是一起典型的假借“合作社”名義開展的非法集資案例。該合作社以高達20%的年息吸收內部員工和社會資金。在瘋狂斂財2億元后合作社法定代表人人間蒸發，近萬農戶損失慘重。②《河北農合社整合樣本：農村金融信用合作成重災區》，《華夏時報》2014年2月22日。監管重點之三：加強對農民專業合作社內部的“資金互助合作”的監管，篩選運行規范的專業合作社開展信用合作，有效防范假借“專業合作社”名義開展非法集資活動。

四、農民資金互助合作社監管制度的構建

關于資金互助社監管制度問題的討論，諸多論述陷入了“路徑依賴”。所謂路徑依賴是指，總是從“全國統一的監管機構和由監管機構實施統一的監管”的金融監管模式進行討論。從前述相關分析可以得出，資金互助社的監管與銀行業金融機構存在很大的不同，資金互助社的獨立自主性決定了政府對其監管應當是維護社會公共利益的需要，資金互助社的設立、管理與運行應當主要留給社員自行決定。所以要打破金融監管“路徑依賴”，實現監管權的重構，從而解決“監管失靈”問題。

1、監管權下移，由“省級人民政府”決定“資金互助社”的監管機構。全國各地經濟發展水平不同，農村金融供給和需求狀況也不同，針對資金互助社這種“微型金融機構”，監管權應當下移，由中央層面制定統一的資金互助社管理辦法，并具體由省級人民政府根據本省實際確定監管制度安排是合適的。目前，資金互助社有管理職能的部門包括銀監分局、地方金融辦及農村經濟管理部門等，容易出現多頭監管、誰都不管的局面?？傮w看，銀監會不必直接管到資金互助社這種農村金融體系中的“毛細血管”，考慮到與農民合作社的對接，可以由地方農村經濟管理部門負責日常規范運行的監管。

資金互助社監管機構的主要職責有：①審核本區域內資金互助社的設立申請，指導、幫助轄內資金互助社籌建和開業。②對轄內資金互助社相關股權變更、停業整頓、撤銷、關閉方案進行審核。③對資金互助社的監管指標執行情況進行考核，并根據考核情況對其經營狀況、風險程度做出客觀評價。④對轄內資金互助社進行現場檢查。⑤督促和指導資金互助社制定防范、控制和化解風險的方案；對不能有效控制和化解經營風險的“資金互助社”，及時提出處置意見。

2、通過政府購買服務形式，創設“第三方托管”的監管模式，委托第三方對資金互助社實施資金流的監管。為提高監管的有效性，有必要在外部監管中發揮農村商業銀行（農村信用社、農村合作銀行，下同）的積極作用。省人民政府監管指導部門與省農村信用聯社簽訂第三方資金監管協議，并借鑒“流程銀行”的概念，按照資金互助社的運行規范，建立“流程資金互助社”電子化系統。各縣市農村商業銀行有責任對資金互助社的資金流向進行監控，根據“托管協議”向各縣市人民政府資金互助社監管機構提供相關數據信息。

農村商業銀行的受托責任：①資金互助社所在地農村商業銀行為該社關聯銀行，在該行設立唯一存款賬戶，股金和互助金存入該賬戶；農戶借款通過農村商業銀行的“銀村通”等支付系統劃給借款人。②對單一社員的貸款總額超過規定的比例的、對前10個大戶貸款總額超過規定比例等情形，通過“流程資金互助社”系統進行管控。③根據資金互助社章程規定的權限，設定理事長（或總經理）、理事會的權限，超過規定限額的支付，“流程資金互助社”系統予以拒絕。④受托銀行違反資金支付規定，導致資金互助社損失的，農村商業銀行應當賠償。（見圖1）

3、建立資金互助社的信息披露制度。資金互助社按要求向社員、監管部門、提供融資的銀行業金融機構披露經中介機構審計的財務報表和年度業務經營情況、融資情況、重大事項等信息，必要時應向社會披露。資金互助社應按照規定向社員披露社員股金和積累情況、財務會計報告、貸款及經營風險情況、投融資情況、盈利及其分配情況、案件和其他重大事項。

五、結 語

雖然農村信用合作在各國普遍存在，但是資金互助社這一類微型的金融機構卻是中國特色的產物，國際上并沒有可以直接參考的成熟經驗。資金互助社制度構建需要在風險防范與搞活之間找到一個平衡點，通過農村商業銀行的進入不僅可以為資金互助社提供人力資本的支持，更重要的可以通過資金監管達到風險防控的效果，減少政府直接監管的行政成本。

資金互助社作為內生于鄉土“熟人社會”的微型金融組織，其生存邏輯和制度優勢在于能夠建立一條農村資金內循環的渠道，緩解農村信貸需求與有效金融供給不足之間的矛盾。但是資金互助社一旦為了解決資金問題而不斷擴大吸收互助金的范圍，以及借款者范圍擴大，就會突破社區信任的有效邊界，信息不對稱程度增加，防范風險的優勢就會喪失。因此，如何保證資金封閉運行在社員的“熟人社會”是監管者的重要職責。

圖1 “第三方托管”的監管模式示意圖

農民專業合作社基于農產品生產、銷售以及技術服務的合作，資金互助社的融資能力和金融服務功能可有效促進農民專業合作社的發展。因而，應深化構建“農民專業合作社＋農村資金互助社”結合模式，積極探索信貸合作與農產品銷售合作、農業生產資料購買合作相結合的途徑。資金互助社也可以與多個農民專業合作社合作，以增大社員經營產品的差異性程度，降低系統性風險。

應引導農業保險與資金互助社相結合，以轉移資金互助社的信貸風險。要保證發生事故以后有效管控風險，省級人民政府應設立“資金互助社風險基金”維護農民權益；監管部門應督促資金互助社建立健全備付金和呆賬準備金制度。

1.盧勇智：《關于對農村互助資金會情況的調查與思考》，《黑龍江金融》2010年第10期。

2.沈杰、馬九杰：《我國新型農村金融機構發展狀況調查》，《經濟縱橫》2010年第6期。

3.王建英、陳東平：《內生于農民專業合作社的資金互助社運行機制分析——基于不同經濟發展程度的考察》，《金融理論與實踐》2011年第2期。

4.邵傳林：《金融“新政”背景下農村資金互助社的現實困境——基于2個村的個案研究》，《上海經濟研究》2010年第6期。

5.鄔平川、王楊：《農村資金互助社金融許可證制度的思辨》，《現代經濟探討》2014年第6期。

6.周振：《制度視角下農民資金互助組織的存續和機理研究——以江浙試點為例》，南京農業大學博士論文2012年。

7.徐元明：《加強引導，促進農民資金互助社健康發展——鹽城市三個農民資金互助社的調查與思考》，《江蘇商論》2007年第11期。

8.盛學軍：《監管失靈與市場監管權的重構》，《現代法學》2006年第1期。

9.張德峰：《論農村資金互助社的政府有限監管》，《現代法學》2012年第6期。