我國現行農業稅收制度改革問題及對策分析

趙燕燕

摘要：在我國城鄉一體化進程中農業稅收制度改革的成功與否相當重要，農業稅收制度改革應當秉承著以人民的利益為主，兼顧效益與公平。農業稅制改革應重在減輕廣大勞動人民的生產負擔，從城鄉不統一的二元稅制著手，在逐步的改革中破解農業稅制改革帶來的新問題。

關鍵詞：“三農”問題；稅制改革；農業稅

“三農“問題由來已久，在我國社會主義現代化建設進程中占有重要作用，農村的問題解決不好，國家經濟發展的總體水平就提不高，國民經濟發展就得不到充分的發展。

一、農村稅費改革從啟動到全面推進

（一）改革開放以來農村稅費改革的歷程

從2000年3月開始，中共中央決定從安徽全省開始進行農村稅費改革，除此之外，中央還規定其他各省可以自主選擇部分縣（市）來作為試點。此次農村稅費改革針對農業稅和農業特產稅的政策調整，另外對于行政事業性收費和政府性的基金等全部取消，對村提留征收的使用辦法等進行重點改革。

《關于做好2002年擴大農村稅費改革試點工作的通知》是于2002年3月頒布的，在原先幾個試點城市的基礎上增加了16個?。ㄗ灾螀^、直轄市），通過兩年的試驗，將農村稅制改革在全國鋪開，確保在規模宏大的改革背后，農民依然能感受到負擔的減輕，各鄉鎮機構和村級組織等工作都能正常運行，不至于收到稅制改革的影響，最重要的是在農村義務教育經費問題上必須確保正常發放。

2003年3月，《關于全面推進農村稅費改革試點工作的意見》頒布，進一步完善農村稅費改革的相關制度和相關措施。同年9月，在《意見》的基礎之上又頒布了《關于進一步加強農村稅費改革試點工作的同志》從“意見”到“通知”，中央要求各級機構必須做到“三個不準”，落實“四項制度”。[1]

2004年2月，《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》公布，此《意見》對農業稅的稅率提出了新要求，并提出了除煙葉外的所有農業特產稅。三月份，十屆人大二次會議召開，溫家寶總理在做政府工作報告時宣告，我國農業稅的稅率將逐年降低并爭取在五年之內取消農業稅，力求廣大農民徹底減輕農業稅負擔。

2005年12月29日，廢除《農業稅條例》的提法在全國人大常委會上通過，并宣布從2006年1月1日開始生效?！吨腥A人民共和國農業稅條例》自2006年1月1日起廢止，結束了我國農民上交農業稅的時代，農業稅費改革雖然告一段咯，卻將我國的農村社會改革推上了一個新臺階。

（二）農村稅制改革取得的成果

首先，農業稅取消為農民帶來了實惠，促進了農民的生產積極性，是我國農業不至于被荒廢掉。長期的城鄉二元體制結構阻礙了農村發展，農民享受不到改革開放的巨大成果，城鄉居民間出現差距，并且越來越大。在農村，農民主要靠種地增加收入，農民增收困難一部分原因是因為農業上各種稅費的附加，從農業稅制改革的進程上來看，國家對“三農”問題的重視逐年加大，農民享受到越來越多的優惠政策。直到農業稅的終止，廣大農民真切地享受到了國家對農村的扶持，享受到了實實在在的實惠，“零負擔”的農業生產不僅保護了廣大農民群眾的利益，也很好地促進農民的生產積極性。

其次，農業稅制改革的實施為我國各領域改革的深化走了重要的一步，社會矛盾在一定程度上得到緩解，并且抑制了城鄉差距的擴大。

此外，逐年的農村稅制改革為全面推進農村社會改革打下堅實的基礎。農業稅的取消為廣大農民群眾帶來了實實在在的好處，從一定程度上凝聚了廣大勞動人民改革好的社會意識，使他們在改革的深化中能夠積極配合，為國家在農村社會改革上掃清了一些思想上的障礙。當然我國農業稅制改革的路程還很遠，問題也很多，萬不可掉以輕心，使得農業稅制改革半途而廢。

二、我國現行農業稅費制度改革中主要問題探析

減輕農民負擔、增加農民收入、促進農村經濟社會發展是我國進行農村社會改革深化的最終目的，但是隨著改革的不斷深化，出現問題時在所難免的。最不可避免的就是造成農業稅收管理上的“真空”，因為農業稅雖然取消了，但是在其他與農業稅相關聯的制度改革上卻不可能全部緊跟，只有盡可能地將各項配套改革積極推進[2]。另外，取消農業稅是政府通過稅收政策對農業進行保護的方式，是對農業扶持和優待。但從近十年來稅收政策調整與執行的實踐結果來看，這種農業稅收管理思想“一邊倒”、政策“一刀切”的做法給農村、農民和農業的經濟及社會管理還是帶來了新問題。

首先是將農業稅這個基層財政的重要來源取消了而導致基層財政困難。國家財政收入的主要來源就是征收稅，農業稅的取消給國家財政帶來了一定影響，特別是當地財政。一方面在各個鄉鎮上，政府的財政更多的就是靠征收的農業稅維持，取消了農業稅等于斷了政府財政收入；另一方面，基層政府財政跟不上就必然影響農村各項公共服務的落實[3]。

其次，稅制改革很大程度上限制了稅制體系公平作用的發揮，現代稅收的首要原則必須是公平的原則，特別是在收入分配上的公平作用。目前國家推行的農業稅收政策中，雖然絕大部分是為農民切身利益考慮，比如“免征”和“暫緩征收”等字眼，其實都不可否認是從城鄉稅制不統一的背景下衍生出來的，說到底還是城鄉之間的差別對待[3]。理論上看來，“城鄉二元稅制”就與稅收制度的普遍性原則相違背，城鄉居民在稅收上有了差別對待，稅收體系就無法談及公平問題。

最后稅制改革使政府喪失對農業生產的導向作用。農業稅的取消引出了其他配套改革的不適應，農業稅收管理的真空狀態使得政府對農民農業上的收入不能運用稅收政策來進行合理的調節。一般情況下，農業特產品的收入要比正常糧食作物的收益高太多，廣大農民為求增收和利益獲取就更愿意去生產種植農業特產作物。這就很容易造成糧食生產的不穩定，同時由于農民盲目的種植還會造成一定的農業生產格局混亂現象。我們應該看到，農業稅的征收其實在一定程度上是能幫助政府對農村的經濟行為進行適當的引導的，但是農業稅的取消就使政府喪失了這一重要作用。

三、對我國現行農業稅費制度改革的幾點意見及建議

（一）稅制改革不能單獨進行，需要其他配套改革同時啟動

農村稅制改革是一項系統的工程，改革試點中涌現的問題明確要求與農業稅制改革相關聯的一系列制度改革必須同時進行。有資料顯示，農村稅制改革中遇到的問題很大部分是由于縣鄉政府結構的不合理造成的，鄉鎮級的財政設置不合理，人員過多，編制問題等等都成為農村稅制改革的絆腳石。另外，除了鄉鎮上，村級基層組織也存在這種情況，針對村級基層組織我們同樣要講多余的進行合并，人員多的要適當進行壓縮，不僅從財政上節約了成本，還減少了相應的管理環節。[4]

（二）考慮農民利益的同時兼顧稅收

我國目前的農業稅制改革需要建立城鄉統一的稅收制度，從根本上保證農民減負，當然還要兼顧基層政府的財政收入，不能保障農民利益的同時出現財政空檔和管理漏洞，那樣就得不償失了。新時期我們必須通過改革和完善現行農稅制度中存在的缺陷和不足，國家在一定程度上將政策向農村傾斜，適當對農業產業給予特殊的稅收優惠政策減輕農民稅收負擔。

（三）稅收制度規范化與農業特殊性相結合

從2006年起，農業稅的取消將推進國家城鄉稅制一體化的進行。當前，國家進行農業稅制改革的深化首先要做到在既有的工商稅制框架內設計有關農村的稅收制度體系，逐步實現中國稅制的規范化和現代化。城鄉稅制要實現一體化，就要在初步消除二元制結構的前提下，農業經濟得到充分發展才能推行，農村范圍稅收的征收和管理問題必將會隨著中國農業產業的發展逐步得到解決。

（四）公平稅負與區別對待相結合

從前文的分析中我們可以看到，稅負不平衡的現象充斥在城鄉居民之間，城鄉二元制結構下不同行業和不用的納稅人都有著稅負上的不公平對待。稅負不平衡的最主要原因就是城鄉發展的不平衡，因為城市和農村的發展不同步，居民收入的差距對稅負的要求必然不一樣，城鄉間必然不適合同一種稅收體系。目前國家在稅收制度改革的深化上，已然開始重視城鄉差距，將統一城鄉稅制作為首要任務，投保者便可得到3000美元作為賠償。作為旅游業大國，美國景點眾多，觀光天氣保險應運而生。眾所周知，許多日本人在假期赴夏威夷觀光，每年數量超過百萬人次，然而有時遭遇的連綿陰雨天氣令人掃興，經常導致游客全天被困在賓館里無法出行觀光。這樣的不利天氣既影響了出游興致，又無端增加了旅行費用。針對這種市場，美國的一家保險公司與一家日本旅行社合作開發了一種觀光天氣保險，以去夏威夷觀光的日本游客為對象，保險責任如下：根據當地氣象局的有效記錄，如果從上午10點到下午5點連續下雨以致影響游客觀光，則保險公司每天向投保人退還1.5萬日元；若在夏威夷停留期間全部是雨天，則向投保人賠償全部旅行費用。該項業務推出后很受歡迎，保險公司和旅行社的生意都越來越火，可謂雙贏之舉。

（四）我國天氣保險的發展現狀及發展前景

我國地域廣闊，不同地區間的天氣狀況差異較大，天氣風險給許多地區、行業造成了巨大的經濟損失。如果最終能在我國成功發展并完善天氣保險業務，將大大緩解企業、農業所面臨的天氣風險問題。但時至今日，天氣保險在我國還屬于新鮮事物。由于我國保險業起步晚、起點低，大眾保險意識不強，且保險法律法規體系的確立也相對較晚，在天氣保險的發展上自然大大落后于國外水平。

不過我國對于天氣保險的初步嘗試已經收到了良好的效果。中國保監會于2007年8月公布《關于做好保險業應對全球變暖引發極端天氣氣候事件有關事項的通知》，鼓勵各大保險公司開發天氣災害指數保險。在文件指導下，河南、安徽等省在開展氣象保險服務的進程中，按市場機制將氣象臺、保險公司、科研所三家有機聯合起來，組建應用氣象保險服務實體，并以股份制運營，消除或減少了氣象服務用戶因天氣預報不能實現“百分百準確”而可能對其造成損失的顧慮。

2014年夏天，新生的眾安保險面對個人推出“37度高溫險”，在五月中旬至六月初短短的售賣期中，迅速熱銷20多萬份，覆蓋全國30座城市。雖然由于上海等地在7、8月遭遇十幾年來的最涼爽夏天，高溫險的理賠率并不高，但作為國內首只面向個人的氣象指數保險，“37度高溫險”的熱銷在一定程度上折射出了普通大眾對于天氣保險產品的巨大潛在需求。

盡管有一些成功先例，但從目前狀況來看，我國天氣保險產品種類仍較為單一，銷售形式仍較為簡單，尚不能滿足市場需求。同時，我國天氣保險銷售僅限于開辦了天氣保險的少數幾家農業保險公司，覆蓋范圍狹窄，相比其他國家天氣保險形式多樣化的銷售差距很大。

天氣保險與天氣預報結合緊密，而我國的數值天氣預報模式與世界先進水平的差距較大。另外我國的氣象歷史數據相對匱乏，這也為費率的厘定提出了一定挑戰。對比早在70年前就對英國各地區降水量進行記錄分析的英國保險公司，我們的起步確實較晚。

此外，我國天氣保險的銷售模式還有待提高。相比于國外靈活的銷售模式，目前我國的天氣保險銷售基本僅限于已初步開辦天氣保險的少數幾家農業保險公司，覆蓋范圍比較狹窄，天氣保險銷售形式的多樣性差距很大。

另一方面，我國的全民投保意識仍然相對薄弱，這無疑大大阻礙了相應險種的購買力。通過查閱保監會統計數據我們可以發現，與2008年初雪災造成的直接損失相比，其保險理賠金額僅占3.3%。保險業內專家一針見血地指出，這從側面折射出當前中國保險業的一大現狀——投保率低下。國內各大企業、廣大民眾風險意識不足，投保意愿不強，相當多的企業和個人還不能自覺地運用保險這種行之有效的風險轉移手段來防災減損，這也是制約天氣保險這一新險種在我國發展的重要因素。

雖然以上幾點都是制約我國天氣保險蓬勃發展的因素，但鑒于我國已基本具備開發天氣保險的技術基礎和初步市場需求，未來的發展前景依然光明。開發天氣保險是大勢所趨，能不能抓住中國天氣保險潛在的巨大市場，關鍵在于能否妥善應對以上所述的諸多制約因素。

首先，要通過積極宣傳和正確引導提高全民投保意識，從保險密度和保險深度兩方面做起，逐漸縮小我國同國際平均水平的差距，促進保險行業健康、快速發展，營造良好的社會購險氛圍，提升民眾保險購買力，以投保率的提升作為開展天氣保險的重要群眾基礎保證。

其次，要進一步完善氣象數據記錄體系，進而為準確的天氣保險費率厘定打下堅實的數據基礎。

再次，要拓展更多的銷售模式，增強保險企業的營銷能力，擴大天氣保險的覆蓋范圍，在摸索中探尋中國特色天氣保險的正確發展道路。

雖然目前國內的天氣保險水平與國外先進水平仍有不小差距，但相信假以時日，天氣保險在我國的發展道路終將越走越平坦。讓我們為創造良好的國內保險環境而共同努力。（作者單位：遼寧大學）