機制的建立健全：權力監督體系發揮合力之關鍵

張淑瑛

摘 要： 目前，我國已經建立了監督種類眾多、監督主體多樣、監督對象廣泛的相對完整的監督體系。然而，監督體系中各監督所處地位和發揮功效不盡相同，各類監督之間的合作仍然不盡如人意。只有建立健全相應機制，將各類監督加以整合，形成完善的監督網絡，使權力的運行自始至終都受到監督與約束，監督作為體系之效能才能發揮至最大。

關鍵詞： 權力監督； 體系； 機制； 合力

中圖分類號： D523.4 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.02.014

Abstract： At present， China has established the relatively complete supervision system which reflects diverse types， diverse bodies and diverse objects. However， the position and the effect of supervision are different in system. Also the cooperation between the various types of supervision is still unsatisfactory. Only by establishing the corresponding mechanism， integrating various types of supervision， forming a complete supervision network， carrying out the power performances under the supervision and restraint all the times， the supervision system may be put into practice to the most degree.

Key words： power supervision；system；mechanism；resultant force

十一屆三中全會以來，在總結吸取“文化大革命”教訓基礎上，中國的反腐倡廉工作經歷了從運動式反腐到制度式反腐的過程，提出要走不依靠群眾式運動而主要靠制度建設的道路。黨的十五大確立了依法治國的基本治國方略，并同時強調反腐倡廉建設要“堅持標本兼治，教育是基礎，法制是保障，監督是關鍵”。十六大報告首次正式提出“加強對權力的制約和監督。建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，從決策和執行等環節加強對權力的監督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益?！贝撕?，十七大提出必須“完善制約和監督機制，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益?！笔舜髨蟾媸状伟选包h內監督、民主監督、法律監督、輿論監督”作為一套完整的監督體系明確提了出來。十八屆三中全會提出“必須構建決策科學、執行堅決、監督有力的運行體系”，并首次正式提出要“運用和規范互聯網監督”?？梢哉f，經過30多年的反腐制度建設，我國已經建立了監督種類眾多、監督主體多樣、監督對象廣泛的相對完整的監督體系。但我們也必須認識到，雖然我國監督體系的建立取得了顯著成果，但各種類型監督不平衡現象也十分明顯。

一、目前權力監督體系存在的問題

中國特色的社會主義權力監督體系是一個建立在中國特色社會主義政治法律制度基礎之上，以權力的運行為監督對象，包括黨內監督、行政監督、民主監督、法律監督、群眾監督、輿論監督等各種形式構成的完善的權力監督體系。但從實踐來看，監督體系就其體制機制設計而言仍存在不少值得改進的空間，監督作為有機整體發揮合力的效果仍遠不能令人滿意。

（一）各監督類型實效發揮不平衡

在各類監督中，黨內監督的權力和效能在實際中發揮的作用最大。特別是十八屆三中全會以來，隨著黨的紀律檢查體制、派出制度與巡視制度的進一步改革與完善，紀委監督權更為獨立與集中。黨內監督強調監督權的相對集中，這種通過設置專門的監督機構來實現上級對下級的約束與監督，能夠有效地提高監督效能，但卻同時陷入“誰來監督監督者”的“監督悖論”。人大作為我國的權力機關和行使法律監督職能的主要部門，從法理上看應當處于我國監督體系的頂端，是最高層次的國家監督形式。正因為人大監督位尊權重，其在整個監督體系中起著主動作用，行政監督、司法監督等其他監督形式都必須接受人大的監督、指導和制約，人大監督也就成為國家監督體系能否發揮功效的關鍵所在。[1] 在實際的政治生活中，人大必須接受黨的領導，這種高度整合的政治體制有其無可比擬之高效優越性的同時卻也難以避免人大的法律監督流于形式。正如有學者所言：“由于國家結構的權力最終統一于共產黨組織乃至黨的領導人，在各個國家機構之間就難以產生真正的體制性權力監督和制約關系?！?[2] 共產黨領導下的多黨合作與政治協商制度是我國的基本政治制度，而人民政協事業是中國特色社會主義事業的重要組成部分。民主監督作為政協的三大職能之一，性質上是非權力性監督，它既沒有國家權力的支持，也缺乏完善的制度保障，致使民主監督長期以來面臨著政治地位與實際效能不相符的尷尬境地。群眾監督和輿論監督屬于體制外圍的監督，在其監督的另一頭聯系的是廣大的群眾。比起體制內監督而言，這種公眾普遍參與的“異體式”監督具有參與性更廣、評價更為客觀、公信力更強的優勢。但是在現實中，權力運行與被監督者信息尚未實現完全公開、透明，導致群眾監督難以發揮最大實效。群眾監督、輿論監督的實效性缺失使得大眾的監督訴求通過尋求互聯網監督以實現，這使得互聯網監督近幾年成為腐敗問題暴露的主戰場，在反腐倡廉運動中異軍突起收效顯著，卻也隨之帶來謠言、誹謗、假消息頻傳的兩難境地。

（二）監督體系聯動機制不健全

有學者認為，“制度應該是相互之間連接起來的、接在一起的東西，點和點之間相連接，構成了一套網絡，動其中一個點，整個網都動，就好像蜘蛛網一樣，使得你產生聯動，使得你各個方面都不舒服，所以你就不敢碰這個東西?！?[3] 權力監督體系是一個由各類監督組合而成的多元完整系統。我國目前雖已形成了一個較為系統全面而又多元的權力監督體系，但是從體制上來看，我國的權力監督體系結構松散，各監督主體分別獨立行使監督權，缺乏統一、具體的統領機構對監督權力（利）進行整合和聯動。這使得各監督機構的權責分工不明，配合協調不夠，出現有的監督主體想監督卻無法獲取被監督者實際信息，有的監督主體有監督實權卻無監督實效的現象，從而導致監督中各自為戰現象較為嚴重，致使監督工作存在重疊或盲區，給權力監督體系的整體合力發揮帶來制度上的障礙。而法律監督、黨內監督、民主監督、行政監督等監督形式在客觀上采取行政區劃為基礎的監督方式，也容易導致監督效能難以合理優化。因此，要充分調動各類監督形式的各自優勢，需要設計一個覆蓋面更廣、聯動力度更大的議事協商和協作的平臺，形成綜合多部門多主體的優勢與整體效應，并建立相應的法律制度作為支撐。

（三）監督體系合作機制不健全

在反腐敗和廉政建設實踐中，我國探索形成了黨委統一領導、黨政齊抓共管、紀委組織協調、部門各負其責、依靠群眾支持和參與的具有中國特色的反腐敗領導體制和工作機制。但我國的監督體系仍存在合作機制不夠健全，雙（多）邊協調尚未建立的問題，且各監督形式的側重點不同，監督體系也尚未就整個監督流程作出整體的設計，事前、事中、事后三個監督階段之間尚未有效銜接起來。如，黨內監督為全面性的權力監督，關注權力行使的整個過程，但由于工作性質的原因，監督的整個過程未必全部對外公開。民主監督為協商性的監督，監督主要體現在重大政策、重大決策形成過程中，因此多為事前與事中監督。群眾監督多為事后監督，監督的重點側重個體，因此屬于微觀監督。行政監督從狹義來看，是指對行政機構在權力行使和法律實施所進行的監督，因此多為事后監督。又如，民主監督、輿論監督、群眾監督為“軟性監督”，如若各自單獨開展監督職能，勢單力薄、能量有限且面臨信息獲取不全的問題。而這些“軟性監督”與法律監督、黨內監督、行政監督等“硬性監督”合作，一方面可以實現更好的監督效果，另一方面也可以同時約束“硬監督”權力行使主體所在的政府職能部門本身，以至構成職能互補、相互制約的監督體系。

二、建立健全的監督合力機制

權力監督體系整體功能的發揮不僅取決于其各監督主體職能的發揮，更重要的是取決于如何最大限度地整合其監督效能。因此，應當在加強各個監督主體實效性基礎之上，激活監督體系的整體協調機制，形成監督合力，構建一套全方位、系統化、立體化的權力監督體制機制，從而使對權力的監督走向科學化、規范化、日?；?。

（一）建立監督統領機制

1. 建立監督體系的聯席會議

聯席會議是指由某個團體或組織自愿發起、自由參與的會議，它本身不隸屬于某個機構；旨在通過召開聯席會議的形式，加強聯系與溝通，相互學習借鑒經驗，研究探索新經驗、新方法。綜合分析和考慮監督體系的主體構成和職責分工，建立聯席會議制度有利于淡化領導與被領導、指揮與被指揮的關系，使各監督主體之間無領導隸屬關系、平等協商，可以有效整合各監督主體資源，優化監督體系，形成監督合力。[4]監督體系聯席會議應與反腐倡廉工作相統一，建立長效性會議機制，且應為多方聯席會議，采取定期和不定期方式進行。從形式上可采用協商討論式聯席會議和電視網絡式聯席會議。協商討論式聯席會議可由各級紀委監察、人大、政協、黨委組織部門、新聞媒體等單位參與，牽頭單位采取輪換式，可視會議涉及內容邀請“網絡意見領袖”和群眾代表參加。會議的主要議事內容為傳達、貫徹有關反腐倡廉監督體系相關的文件或會議精神；溝通、通報、聽取重大信息情況；協調解決監督體系內各監督主體面臨的現實問題，保證各監督實效性的發揮；研究改進聯動工作方法，提高合作監督水平；監督、檢查、考核、評價各監督主體行使監督權和執行聯席會議決議的情況及其他重要事項。電視網絡式聯席會議采取可視類型，會議召開過程中允許網絡直播，允許媒體報道，鼓勵群眾參與，是一種代表更為廣泛的監督參與形式。這種直播會議形式避免了聯席會議門檻過高，群眾監督難以參與的窘境。

2. 建立專門委員會

為確保監督體系能夠充分發揮作用，避免聯席會議制度流于形式，可根據各監督主體的監督性質、監督重點和監督事項不同，建立各專委會。具體來說，首先規范各監督主體內部的專門監督機制。如根據政協、民主黨派、工商聯根據自身工作特點，建立以民主監督為基本任務的專門監督機構，由專職人員來處理民主監督中出現的咨詢、提意見和建議的有效事宜，建立民主監督的組織保證，提高民主監督力度。充實人大監督機構，適當增加監督的內設工作機構與工作人員，改善現有的年齡、素質和專業結構。建立新聞跟進機制，由專門欄目、專門媒體人主動跟進各監督進度與情況，定期發布監督報告。其次，在聯席會議框架下整合各監督主體內部的監督機構，建立由不同的監督主體組成的內部委員會，形成多邊、小多邊或者雙邊等多種形式的協商議事及咨詢機構。比如，針對一些重大監督課題的調研，可以成立課題研究委員會；針對重大決策和重大項目的審批監督，成立專家督查委員會；針對資金使用的監督，成立財經監督委員會等。

3. 建立體制內監督與體制外監督的聯動機制

以江西宜黃拆遷自焚案件為典型，近年來曝光的各類貪腐瀆職案件昭顯了一種新的反腐敗模式。即網絡曝光→網民議論→媒體報道→形成輿論→啟動調查→查處貪官。[5] 黨的十八屆三中全會特別強調要“運用和規范互聯網監督”，足見以互聯網監督為重要載體的群眾監督和輿論監督等體制外監督發揮著其不可小視的重要作用。特別是各級紀委官員的相繼落馬傳遞著一個清晰的信號，即反腐沒有禁區和盲區，監督者同樣也應被監督。因此建立體制內外監督聯動機制，是回答“誰來監督監督者”問題的關鍵，也是走出“體制內權力制衡變利益勾結”怪圈的突破口。建立聯動機制可以考慮通過新聞發言人聯系制度加以實現。如果說發言人制度負責的主要是信息輸出功能，新聞聯系人制度可視為信息輸入與轉換功能。這一制度建立的根本意圖，在于通過交互式界面，主動吸收并及時地將群眾監督和輿論監督的信息（如案件線索、民眾意見）輸入權力體制內監督，再通過新聞發言人制度盡快將體制內監督處理結果公布于體制外監督主體。這樣，可以確保體制外監督不越位，又能有效地與其他體制內監督銜接并監督體制內監督者；同時也可以確保體制內監督不缺位，增強了其監督所需的更為大量的信息。[6]

（二）建立監督信息共享機制

權力運行是否公開，權力能否在陽光下運行，是監督權實效性發揮的前提。而權力運行的公開又以信息的公開為集中體現。監督的科學性、客觀性來自于豐富準確的信息，但在現實中，監督主體與客體間信息的不對稱卻成為監督主體在監督過程中遇到的最現實的困難。以群眾監督、輿論監督為例，知情權被世界各國視為一項重要的民主權利，也被我國作為基本權利寫入憲法?！爸闄嗪拓熑胃惺敲懿豢煞值?。如果政府活動和決策與公眾監督相互隔開，那么由公眾、新聞媒體及議會對政府進行非正式的評估將是一項非常困難，甚至是不可能的工作?！?[7] 民主監督同樣面臨信息獲取不全的問題，一些單位對政協、民主黨派或者工商聯進行信息通報，或者“報喜不報憂”，或者有側重和選擇，或者只選擇對本單位本部門有利的信息進行通報，監督者只能在被監督者設計的舞臺上活動，偏差在所難免。

在當前的監督體系中，監督主體眾多，獲取的監督信息不平衡，信息也缺乏有效的整合統一。紀委監察部門作為行使黨內監督和行政監督的專門機構，其獲取信息更為權威也更為容易。群眾監督與輿論監督作為體制外監督，其信息的獲取渠道更為廣泛，卻也存在虛假信息的可能。民主監督作為一種政治監督，多關注宏觀領域信息。因此，有必要搭建一個全方位的信息共享平臺，使監督主體通過這個平臺進行全面與及時的溝通交流，準確地了解監督客體的情況，從而實施更為有效的權力監督。計算機網絡技術的迅速發展，為信息共享提供了技術支持，我們可以利用互聯網交互的特點，把信息進一步向各監督主體延伸，將政府各部門已采集的數據共享，同時廣泛收集來自社會、基層和群眾等方方面面的監督信息，形成全方位的監督信息網絡。

（三）完善權力監督保障機制

1. 完善監督體系立法機制

依法治國，加強各類監督的法律化、制度化建設，是建立健全我國權力監督體系，發揮監督合力的重要保障。在監督立法方面，盡管我國已經制定了《各級人民代表大會常務委員會監督法》，但該法只針對人大常委會監督職能做出規定，并未涉及民主監督、群眾監督等內容。黨內監督的依據主要為《黨章》、《中國共產黨黨內監督條例》、《中國共產黨紀律處分條例》，從性質上看，多為規范條例，法律層級不高。盡管黨和國家在有關條例、會議和正式文件中多次強調了輿論監督的重要作用，并且提出要運用和規范互聯網監督，但到目前為止，新聞法、輿論監督法仍未制定出臺，而互聯網法律監管制度的缺失導致輿論監督與互聯網監督缺乏嚴格的法律規范。因此，要整合監督主體，最大限度發揮監督合力，必須建立健全相應的監督法律制度，對各類監督的性質、目的、形式、程序等內容作出明確規范，確保各類監督工作走制度化、規范化、程序化道路。在條件成熟的時候，還可以考慮出臺體系意義上的真正的監督法，對我國的權力監督體系作出系統的規范和管理。

2. 完善監督體系激勵機制

客觀來看，監督效能與監督熱情成正比，監督積極性的提升，有利于監督效能的增強。而監督主體積極性的提高，除了取決于職責壓力、自身覺悟等因素外，激勵機制的建立也是一條有效途徑。通過完善體制內監督激勵機制，加強和改進對監督主體及監督個人表彰獎勵工作，將監督效能與政治待遇、考核錄用制度結合，充分調動監察主體和監督個人的監督熱情。建立和完善體制外監督激勵機制。對于在反腐倡廉權力監督中作出重大貢獻的社會團體、媒體單位和群眾個人，要給予精神鼓勵和物質嘉獎。通過完善激勵機制，推動體制內監督與體制外監督、“硬性監督”與“柔性監督”相結合，形成優勢互補，發揮監督合力。

3. 完善監督體系問責機制

問責制是指問責主體對其管轄范圍內組織和成員承擔職責和義務的履行情況，實施并要求其承擔否定性后果的一種責任追究制度。問責制按照其性質可分為同體問責與異體問責。同體問責通常是指對黨政機關本部門、本系統的問責，以行政問責為代表；異體問責指問責主體是黨政機關系統外的問責，主要包括人大問責、司法機關的問責、民主監督的問責、公民社會的問責和新聞輿論問責等。目前，我國實施的問責制以同體問責為主，異體問責發展相對滯后。從實踐來看，只有建立和完善同體問責和異體問責相結合的問責體制，實現問責主體的多元化，才能把黨內監督、行政監督與民主監督、群眾監督、輿論監督等監督形式銜接并整合， 在問責機制上形成監督合力。具體來說，即是社會問責機制與國家機關監督機制形成互動，重視公民問責機制的發揮；強化民主監督問責效能，將民主監督納入黨政機關績效考核內容；建構起新聞媒體問責與紀委監察部門的互動模式，共同構成對行政權力的廣泛而全面的監督網絡。

參考文獻：

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[3]王長江.我們缺乏的不是條例，而是具有聯動作用的制度體系[EB/OL].（2010-05-13）[2014-05-23].http：//theory.people.com.cn/GB/11590192.html.

[4]上海市紀委研究室.完善監督體系 形成監督合力[N].中國紀檢監察報，2014-03-10.

[5]讓輿論監督走出邊緣化[N].新華日報，2010-10-20.

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[7]〔加〕里克·斯塔彭赫斯特，﹝美﹞薩爾·T·龐德.反腐敗——國家廉政建設的模式[M].楊之剛，譯.北京：經濟科學出版社，2000：143.

[責任編輯、校對：葉慧娟]