由美國沙門氏菌雞蛋召回事件看食品安全的規制實踐

張智聰　蔣穎

近年來，接連發生的蘇丹紅、毒豬油、三鹿奶粉三聚氰胺、瘦肉精、地溝油等食品安全事件，表明我國的食品安全問題非常嚴峻。如何加強對食品行業的監管，建立食品安全犯罪的懲防機制，是我國司法實踐亟待解決的緊迫問題。

2015年4月24日，十二屆全國人大常委會第14次會議表決通過《食品安全法》修正案。該修正案最為鮮明的特色即“嚴峻”。按照國家食品藥品監督管理總局法制司副司長陳谞的說法，新修訂的《食品安全法》有“最嚴謹的標準，最嚴格的監管，最嚴格的處罰和最嚴肅問責的要求”。這無疑是扭轉當前國內食品安全亂象的重要舉措。但有學者指出該修正案尚存在太過依賴打“政府”牌的硬傷。

目前我國有關食品安全問題，涉及犯罪的罪名主要集中在《刑法》分則第三章第一節生產、銷售偽劣商品罪當中，其中第140條、第143條、第144條分別從不同方面規定了食品安全方面的罪名：生產、銷售偽劣產品罪；生產、銷售不符合安全標準的產品；生產、銷售有毒有害食品罪。此外，有關食品安全監管部門及其工作人員的瀆職犯罪主要分布在《刑法》分則第9章第402條拘私舞弊不移交刑事案件罪，第408條食品監管瀆職罪，第412條商檢詢私舞弊罪、商檢失職罪和第414條放縱制售偽劣商品犯罪行為罪。2013年發布的《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》進一步規定了食品安全犯罪的法律適用問題。

美國作為世界上食品最安全的國家之一，相關食品安全立法和懲處體系比較發達，對我國目前食品安全的司法實踐具有一定的借鑒意義。

一、美國關于食品安全的法律體系

美國關于食品安全的第一部綜合性全國法律是1906年頒布的《純凈食品和藥品法》，該法開啟了美國食品安全立法的先河，標志著美國食品安全監管走上了法治化道路。

經過百余年司法實踐，美國食品安全犯罪立法體系除了著名的《聯邦食品藥品化妝品法》外，還包括《聯邦肉類檢驗法》（1907）、《食用奶法》（1923）、《進口奶法》（1927）、《公共健康服務法》（1944）、《家禽產品檢驗法》（1957）、《包裝和標簽法》（1966）、《蛋產品檢驗法》（1970）、《清潔水法》（1972）、《安全飲用水法》（1974）、《聯邦反篡改法》（1983）、《衛生食品運輸法》（1990）和《聯邦殺蟲劑、殺菌劑和殺鼠劑法》（1996）等法律。[1]表面上看，美國食品安全立法比較分散，但實際上有其內在的劃分。美國食品安全立法，基本上可以劃分為三大領域，即美國食品藥品監督管理局（the Food and Drug Administration，以下簡稱“FDA”）執行《聯邦食品藥品化妝品法》等，美國農業部執行《聯邦肉類檢驗法》、《食用奶法》、《蛋產品檢驗法》等，美國環境保護局執行《清潔水法》、《安全飲用水法》等。這三大部門將美國的食品安全法實際劃成了食品、作為食品原料的農產品以及作為農產品生產條件的環境三大塊，從而覆蓋了食品安全犯罪的成品、原料、生產條件三個環節。美國食品安全法律法規的制訂與修訂向公眾公開，允許而且鼓勵被管理的行業、消費者和其他利益相關者參與規章的制訂和頒布過程。在遇到特別難解的問題時，需要向管理機構以外的專家進行咨詢，管理機構可選擇召開公開會議或咨詢委員會會議。此時討論特定問題要在“聯邦注冊”上發布消息，否則任何組織或個人對管理機構的決議有異議，都可將管理機構訴諸于法庭，從而確保食品行業不僅要保證食品的安全，而且要遵守法律和管理條例。[2]

此外，美國食品安全監管法律體系主要由《聯邦食品、藥品和化妝品法》、《聯邦肉類檢驗法》、《禽類檢驗法》、《蛋類產品檢驗法》、《食品質量保障法》、《聯邦殺蟲劑、殺真菌劑和滅鼠法》和《公眾衛生服務法》七部法律組成。[3]這七部法律規定了美國食品安全監管系統嚴格的標準及執行程序。

面對日益嚴峻的國內國際食品安全形勢，無論是美國民眾還是美國政府部門，都認識到原食品安全監管體制本身存在系統性風險，要強化食品安全的監管能力，構建一套完整的食品安全體系。2011年1月4日，奧巴馬總統簽署了《食品安全現代化法》（Food safely modernization act），對1938年通過的《聯邦食品、藥品及化妝品法》進行了大規模修訂。修法的重中之重旨在授予美國負責大部分食品與藥品安全監管的機構——美國食品和藥物管理局（FDA）以更大的監管權力，加強其對美國本土生產的食品及進口食品的安全監管，以預防食品安全事故的發生。至此，美國食品安全監管司法實踐進入了新的發展時期。該法強調“以預防為主要理念、突出風險控制，詳細規定企業履行主體責任，強化進口食品的境外檢查，并注重政府部門間的協調合作和監管能力建設?！笨傮w而言，該法通過引入現代食品安全監管理念，擴大食品監管部門的權力，以立法的形式對食品安全進行全面預防和控制，構建了更為有效的和富有戰略性的現代食品監管體系，避免美國遭受蓄意污染和無意污染，以保證美國在食品安全供應方面更安全、更有效，標志著美國食品安全監管體系從過去單純依靠檢驗為主過渡到以預防為主。[4]

二、沙門氏菌雞蛋召回事件

美國對進入飯店和超市的肉類等食品的檢查極為嚴格。食品超市在進貨時都會對生產商進行嚴格審查，對于容易腐爛的肉禽蛋類食品，都會標明生產日期和保質期。美國法律規定，企業在發現產品存在缺陷時可主動召回或者在監管者發現問題時要立刻召回，否則將面臨嚴厲懲罰。FDA與美國衛生和公共服務部每周都會公布食品召回執法報告。美國的食品犯罪案件不同于我國以謀取最大利潤為生產目的，大多是由于工作人員的疏忽或生產環境的不衛生，在生產流通環節出現了問題，從而導致上市的食品受到污染，造成對民眾健康和生命的威脅。

2010年8月18日，美國疾病控制和預防中心宣布，在加利福尼亞州肆虐的沙門氏菌疫情正向其他州迅速蔓延，超過1000人得病。與此同時，引發此輪沙門氏菌疫情的“問題蛋”召回數量擴大至5億枚。據美聯社報道，愛荷華州的海蘭代爾農場（Hillandale Farms）于8月20日宣布召回1億7000萬枚雞蛋，因為化驗證明這家農場的雞蛋帶有沙門氏菌。之前，愛荷華另一家名叫懷特縣雞蛋（Wright County Egg）的養雞場召回了3億8000枚雞蛋。這兩家農場共召回5億5000枚雞蛋。

這是美國歷史上最大規模的雞蛋召回事件。美國人每日消費約2億2000枚雞蛋，愛荷華是雞蛋生產重地。FDA認為兩次召回行動彼此相關，兩家農場的雞蛋帶有相同的沙門氏菌變種。另據報道，一名美國雞蛋行業人士爆料，美國艾奧瓦州兩家曾出售問題雞蛋的農場關系密切，雞和飼料來自同一家上游供應商。依據現有中英文資料及文獻，筆者未能確定“沙門氏菌”雞蛋事件是否進入訴訟程序，但是沙門疫情發生后，美國食品與藥品管理局和農業部食品安全檢驗局快速介入，迅速調查疫情疫源，停止了有關廠商的生產銷售，并將有問題的雞蛋品牌公之于眾，剔除在超市之外。

本次雞蛋召回事件發生后，對雞蛋產業的安全監控變得更加完善起來。食品與藥品管理局呼吁國會盡快通過了《美國食品與藥品管理局食品安全修正案》。同時，FDA很快制定出一項針對大型雞蛋生產商的食品安全新規定，以避免更多類似受污染的雞蛋流入市場。該法規在2010年7月9日生效實施，要求生產商對雞蛋的沙門氏菌進行多次測試，對擁有5萬只或5萬只以上產蛋雞的生產企業進行監管，而這些生產企業的產量占全國總產量的80%以上。除此之外，新規則還要求生產商采取預防措施，并將雞蛋在儲存和運輸過程中冷藏。該規定還要求大型雞蛋生產商只能從那些對沙門氏菌有監測機制的供應商那里購買雛雞和小母雞，例如在農場中完善滅鼠、滅蟲和生物安全措施，定期對禽舍進行腸炎沙門氏菌檢測。若檢測發現細菌，必須在8周內測試典型的雞蛋樣本（每隔2 周檢測一次，共檢測4次），若4次的檢測結果中有任何一次為陽性，生產者必須采取進一步措施對雞蛋進行滅菌，或將雞蛋用于非食品用途。雞蛋生產商還必須將被檢出腸炎沙門氏菌陽性的禽舍進行清潔消毒，在母雞產卵后36小時內，雞蛋必須在7攝氏度以下進行儲存和運輸。而在專門的雞蛋消毒程序中，FDA 要求生產商用巴氏消毒法給雞蛋消毒，以通過溫度處理來達到為雞蛋殺菌的目的。為了確保雞蛋生產商執行規則，雞蛋生產商必須書面記錄腸炎沙門氏菌的預防計劃和檢查記錄，記載執行規則的做法。

事實上在FDA 制定新規定之前，早在2002 年，美國的雞蛋行業就曾聯合起來，自發建立起一個叫做“美國雞蛋生產商認證”（UEP Certified）的項目，目的就是為了保證雞蛋生產的過程安全可靠。美國的雞蛋供應商大多是家族農場，通常一個雞蛋產區就由1-2 家族農場構成。例如在美國東北部，主要由賓夕法尼亞州的索德雞蛋（Sauder’s Egg）和紐約的克雷爾農場鮮蛋（Kreher’s FreshFarm Eggs）兩家聯合參與這個認證項目。在這些由生產商結成的認證體系中，關于如何生產出合格雞蛋的條件甚至比FDA 制定的規定還要完善。例如他們一般都采用更科學的“現代籠養技術”，在母雞的籠養過程中，每只母雞的占地面積必須達到170-218 平方厘米；而籠舍溫度也要調到“宜居”狀態，保證有充足的新鮮飲水，以確保母雞不僅健康，還要“情緒愉快”。但是一直以來，這個“美國雞蛋生產商認證”并沒有為他們贏得特別的市場口碑。在一份政府研究報告中，農產品專家特別指出，用現代科學方法和用傳統方法產出的雞蛋，在營養價值上并沒有什么不同。但此次雞蛋安全危機的爆發，可能會讓那些在技術上更科學更現代的雞蛋農場得到應有的回報。

此外，美國國會通過強化食品監管的法案，擴大了監管部門對食品進行監測和直接發布食品召回令的權力。在美國，每年被召回的食品、農產品等都能列出一份不短的清單。由FDA及相關部門，根據民眾舉報和消費者協會的要求，對問題產品發出召回令。對直接危及民眾生命的產品，有關管理部門會勒令生產廠家在召回后立即全部銷毀，避免惡性事件再度發生。在召回產品時，由始作俑者支付召回費用，包括對購買者的退款。遇到此種情況，生產廠家的經濟損失相當大，甚至會導致企業破產。

三、對我國食品安全管理實踐的啟示

通過對美國沙門氏菌雞蛋召回事件的考察，我國食品安全管理也應該加強在以下方面工作：

第一，完善食品質量安全法律法規體系。食品安全管理法律體系是保障食品質量安全管理政策實施的制度基礎。參鑒美國和其他國家的食品安全法規，我國應進一步修訂、補充和完善有關食品安全的法律、法規和條例，促進具有專業性、針對性的食品安全的監管法律法規的修訂，特別是密切關系民眾身體健康的的食品，應當訂立專門的安全監管法規，以保證食品“從生產到食用”整個環節的安全。加強與國際食品法典委員會的合作與交流，積極參與國際食品安全標準建立工作。[5]改變以往食品安全懲罰“厲而不嚴”的狀況，擴大食品安全法律法規的調整范圍，全面規范危害食品安全的行為。

第二，成立跨部門統一的的食品安全管理機構。實際上食品安全是一個“從田野到餐桌”的系統工程，但我國目前進行的食品質量控制是板塊型的，農業部門管原料，工業部門管生產，衛生部門搞檢測，常會出現責任互相推諉、最后難以落實的情況。為此，有必要從我國國情和食品安全的現狀出發，成立跨部門（如農業部、衛生部、環?？偩?、植檢總局、工商總局、海關總署等）的全國統一的食品安全管理機構，賦予其強制召回權，擴大其職能權限。進一步理順有關監管部門的職責，按照一個監管環節由一個部門監管的原則，采取分段監管為主、品種監管為輔的方式，使食品的各環節流轉都能得到有效管理，從而保證食品的安全。

第三，積極引入先進管理手段和方法，加強認證體系建設，強化食品安全管理體系。政府的“手”不是萬能的，市場在未形成高度的理性文明前也是不可靠的。這需要利益無涉、立場中立的機構作為認證機構進行第三方的監管，但這些機構本身也應該受到法律的嚴格監督。在此前提下，應該盡快組建食品安全認證機構，積極開展“安全食品”、“綠色批發市場”、“綠色零售市場”和“綠色生產線”的認證工作。全面推行市場準入制度，建立健全標簽標識、進貨索證、場內公示、銷售檔案管理、質量追溯等一系列制度，基本實現食品的放心消費。在食品質量安全監管環節，加強事前監管環節的安全防控，

第四，加強信息服務體系建設。管理部門應建立和完善覆蓋面寬、時效性強的食品供求、交易、價格等信息的收集、整理、發布制度和監測抽檢預警網絡系統，提高食品安全信息透明度，建立統一的食品安全信息整合和交流平臺。信息公開是現在市場管理過程中經常提到的問題，我國的信息平臺建構也已經有了長足發展，但仍存在結構松散、隨意性強等弊端。這需要整合現有各部門分散的監測網絡，在全國范圍內設立聯網信息點，將分布在各監管部門和地方的食品安全信息進行匯總、分類、分析，形成由點到面的信息網絡。搭建統一權威的信息整合和交換平臺，切實保證信息數據的及時性、全面性、可靠性和統一性，保持快速暢通的食品安全信息公開渠道。消費者在食品安全信息的獲取中往往處于劣勢地位，一旦發生食品安全事件，消費者獲得消息的時間往往滯后，內容往往不夠清楚明確，容易引發大范圍的恐慌，甚至導致對政府的不信任。為保障消費者食品安全知情權的實現，有關部門應通過電子政務、新聞發布會、廣播、電視等便于公眾知曉的方式向公眾提供準確、及時、客觀的食品安全信息，保證信息公開渠道暢通。

第五，加強食品安全預警體系建設，完善以預警機制積極引入先進的預警技術和方法，發展我國風險評估技術，建立食品安全監控計劃。參鑒美國等發達國家風險分析原則，建立適合我國國情的風險評估模型和方法。為評價我國食品安全性，并為風險評估提供有效的數據，需要建立食品安全監測點進行主動監測，獲得我國食品安全狀況動態規律，包括食品安全危害的區域分布、時間動態和污染水平，建立我國食品危害物監測基本數據庫，對食品供應鏈從生產、加工、包裝、儲運到銷售過程進行全程監控和溯源。

第六，加強食品安全領域的公益訴訟。由于食品安全涉及多個利益關系和行為主體，很多時候存在“民告官”的司法困境，此時可以探討由檢察機關發揮法律監督職能，進行公益訴訟。目前檢察機關跟進食品安全問題的案件主要源于公安機關移送的案件，多數為刑事案件，主動發現的民事、行政案件線索的途徑相對較少。這需要檢察機關積極加強法律監督職能的宣傳工作，獲得更廣泛的案件線索來源。此外，檢察機關在辦理涉及食品安全的案件中，就一些法律銜接存在縫隙、法規解讀存在分歧的問題，應當將該司法實踐中遇到的問題積極向上級機關或其他立法司法機構加以反映，促進食品安全管理司法的科學性和體系性。特別是刑法對食品專業理論爭議問題，在僅有原則性規定而缺乏明確操作性規定時，筆者認為不能簡單適用部門法而使其免于入刑，應格外慎重對待，即使不能課以刑法規制，也應當積極履行公益訴訟的職能。

注釋：

[1]左袖陽：《中美食品安全刑事立法特征比較分析》，載《中國刑事法雜志》2012年第1期。

[2]薛慶根：《美國食品安全體系及對我國的啟示》，載《經濟縱橫》2006年第2期。

[3]1998年8月，美國總統簽署行政命令，成立總統食品安全顧問委員會，負責建立國家食品安全計劃和戰略、指導政府部門優先投資重要食品安全領域和食品安全研究所的工作，并協調全國食品安全檢查措施。

[4]康莉瑩：《美國食品安全監管法律制度的創新及借鑒》，載《企業經濟》2013年第3期。

[5]薛慶根：《美國食品安全體系及對我國的啟示》，載《經濟縱橫》2006年第2期。