中國社會空心化問題及其治理

何立軍 羅 飛

中國社會空心化問題及其治理

何立軍 羅 飛

當前，我國社會空心化問題十分嚴重，在農村和城市均表現突出，直接影響我國的民生福祉、社會治理和社會保障水平，對全面建成小康社會目標的實現提出了巨大挑戰。在國家大力加強保障和改善民生、創新社會治理、推進公共服務均等化、全面推動經濟發展、努力實現中國夢的重要歷史時期，瞄準當前我國社會空心化問題，實施“強心計劃”，采取積極有效的應對措施，是我們面臨的艱巨任務。

一、農村社會空心化問題

（一）農村社會空心化的表征

農村空心化是我國現代化進程中農村衰落與凋敝的真實寫照，最直接的表現是兩個“空”。一是村舍房屋空。在許多農村，人口外流，常住人口銳減，多數村舍處于戶門鎖閉狀態，平時沒人看管，部分房屋殘敗不堪。同時新建房屋向交通便利的邊緣地帶和城鎮轉移，原始村莊逐漸空心化。2014年6月19日國土資源部《節約集約利用土地規定》新聞發布會發布數據顯示，目前我國農村空閑住宅達到10%至15%，有些地區農村甚至“十室九空”，即媒體經常報道的“鬼村”。二是核心勞動力空。農村的青壯年、致富能人、大學生等“農村精英”多半進入城市，留下難以適應城鎮化發展的兒童、婦女和老人，衍生出農村“留守”和“空巢”問題。如2013年全國婦聯兒童工作部、中國人民大學人口與發展研究中心組成的課題組完成的《全國農村留守兒童、城鄉流動兒童狀況研究報告》顯示，全國農村留守兒童數量約6102.55萬，其中學齡前留守兒童（0～5歲）達2342萬；流動兒童3581萬，且多數流動兒童屬于長期流動，平均流動時間為3.74年，大齡流動兒童增速最快，規模達1128萬。中國農業大學一項針對農村留守人員狀況的調查顯示，留守婦女占留守人口的54.2%?！吨袊彝グl展報告2014》和《中國城鄉老年人口狀況追蹤調查》顯示，2012年我國農村留守老人約有5000萬人，占全國老齡人口的73.7%，39.3%的老人生活相對貧困，45.3%的老人生活得不到保障。

（二）農村空心化的深層表現

表面看，我國農村空心化主要是由于農村青壯年勞動力大量流出導致村舍閑置、人口年齡結構失衡而形成的空心狀態；實際上，在我國工業化、市場化、城市化以及農業現代化等多重因素驅動下，村舍房屋空和核心勞動力空還引發了連鎖效應——產業空心化、公共服務空心化、基層治理空心化、家庭功能空心化、社會資本空心化等。

一是產業空心化。第一，產業逆土。即從農業轉向非農業，耕地閑置。改革開放以來,為了發展市場經濟，加快推進工業化和城市化,國家土地、稅收、財政等政策向城市工業傾斜。隨著城市工業和第三產業的發展，其工資性收入的數量和增幅都遠遠高于農業，農民在土地上的收益遠遠低于從事其他勞動所得。雖然中央一號文件連續12年聚焦“三農”問題，但放棄農業從事非農產業的農民不斷增多。據統計，2013年全國農用地當中有15%是閑置的，而2011年該數據為13.5%，每年撂荒的耕地近3000萬畝。第二，人口逆鄉。即從農村進入城市。農村人口向城市轉移，是經濟發展的正常過程，是農民用腳投票做出的理性選擇，是市場配置資源的自然結果。但是，村鎮當地廉價勞動力的流出進一步加速了鄉鎮企業的衰落。

二是公共服務空心化。過去一個時期，雖然國家對農村公共服務增加了不少投入，但與經濟社會發展速度相比較，與城市相比較，我國大部分農村地區的養老、教育、醫療、衛生等公共服務依然不能滿足廣大農民的實際需求，問題日趨嚴重。如隨著兒女后代外出打工求學，傳統的家庭養老模式難以維持，留守老人的養老問題非常突出。許多高齡留守老人，不像多數城市居民有退休工資保障，為維持基本生活和減輕子女負擔，既要從事土地勞作，還要承擔撫養孫輩的繁重壓力。年齡增長、經濟拮據、疾病纏身、缺乏照料、情感孤獨等，使得越來越多的留守老人成為社會弱勢群體。同時由于生源的流失和減少，教育部門2001年開始“撤村并?！?，將師資力量缺乏、教學點分散和教學樓破舊的小學撤銷，導致大量鄉村校舍閑置。人少業務少，鄉村私人診所難以維持，鄉村醫療衛生從業人員不斷減少，村衛生所雖然能正常工作，但是缺乏高端醫療設備和專業人員。之所以會這樣，原因很簡單：優質的教育、醫療、衛生、養老等服務資源更偏愛城市，并不斷地被城市所吸納，城市的醫療、教育等公共服務水平明顯優于農村。如《中國社會統計年鑒》顯示，2012年農村每千人口衛生技術人員僅為3.41人，每千人口執業（助理）醫師1.40人，每千人口注冊護士1.09人。相比城市，這三項指標分別為8.55人、3.19人和3.65人。2012年，農村每千人口醫療衛生機構床位數為3.11，而城市這一指標為6.88。同時，在人均衛生費用方面，農村為1055.89元，城市則為2969.01元。

三是基層治理空心化。按照我國有關法律法規規定，“村兩委”是農村基層治理的責任主體，其他自治組織是重要組成部分。但如今，在常住人口稀少的一些農村，“村兩委”隊伍不健全，素質比較低，帶領群眾發展經濟、治理公共事務以及維護社會和諧穩定等方面能力薄弱，面對大量留守、弱勢群體，許多村級治理工作難以開展。同時，多數留守村民參與公共事務意愿不高，村級選舉參與率大為降低，加上法治意識薄弱，維權能力低下，村級民主監督流于形式，村干部腐敗問題時有發生。這就導致許多國家政策不能在這些村莊得到有效執行，留守人員的財產、人身安全等難以得到保障。

四是家庭功能空心化。家庭是社會的基本單元，承載著生養子女、供養老人、開展生產活動、維系社會穩定和諧、滿足人們正常生理心理需求等社會功能。勞動力是農村家庭十分重要的生產要素，并不斷地隨著產業鏈的變動而四處流動。城市對農村勞動力的吸納是選擇性的，一般是丈夫外出、妻子留守，青年人外出、老少留守，這種人口流動模式打破了傳統的家庭結構，不僅影響家庭成員的正常交往，更阻礙了家庭基本功能的實現，對農村家庭建設客觀構成了障礙。

五是社會資本空心化。主要表現在傳統社會網絡瓦解。中國傳統的農村是一個鄰里親朋守望相助的社會。鄰里親朋是傳統社會人們正常生活的一道重要保障。在外出務工浪潮中，原本守護在一起的親朋好友分散在全國各地。當其中一個人遇到困難時，難以得到其他散落天涯的親友們的及時救助。加上產業空心化等原因，農村集體活動越來越少，傳統的農耕集體活動更接近于消失，外出務工人員帶回的外部文化不斷滲透，導致鄉土文化趨于邊緣化，戀土情結趨于淡化，維持傳統農村社會資本的重要網絡節點正慢慢瓦解。

二、城市社會空心化問題

雖然過去幾十年我國經濟社會高速發展，城市的產業、公共服務、社會管理等各方面都取得顯著成就，但城市也存在空心化問題，主要體現在流動人口、社區以及城市新型家庭等三個層面。

（一）流動人口層面

主要表現在流動人口的“漂”。主體包括兩大群體：一是農民工。據人民網2014年2月21報道，截至2013年底，我國農民工總量已達2.69億人，其中外出的農民工1.66億人，80后、90后新生代農民工占到農民工的70%以上。二是處在市民化過程中的原農民。由于人口流動、城市建設拆遷村轉居等原因，一小部分過去的農業戶籍人口身份轉換成了城市居民，但大部分居無定所，處在人戶分離的流民狀態，集中在城鄉結合部等流動人口聚集區。這兩類人群分別面臨著如下幾方面突出的空心化問題：

一是社會資本空心化。流動人口家庭成員一般處于分離狀態,面臨著由空間距離拉大而帶來的親情失落、心理失衡和道德失范等問題。部分孩子、老年人追隨進城，表面上化解了農村留守、空巢問題，但卻難以融入城市生活。年輕人忙于工作，與家庭成員之間交流時間少，老人和兒童精神生活貧乏。加上流動人口聚集地社會網絡的異質性差，仍是以血緣和地緣關系為基礎的初始社會資本同質性互動交往。以業緣為紐帶的新型社會資本的異質性互動表現較弱。此外，流動人口的工作生活自成體系，工作強度和工作時間的差異大，成員變動比較頻繁，溝通交流的時間和機會有限，新的社會資本重建困難。

二是公共服務空心化。流動人口服從市場配置資源的力量，從農村流向城市，為每座城市的發展做出了不可磨滅的貢獻，市場給了他們較高的工資和收入，但他們卻不能充分享受到與本地居民同等的社會保障和公共服務。原因在于人可以流動，但以戶籍制度為依托的屬地管理制度下的公共服務卻缺乏流動性。在計劃經濟時代，城鄉二元的戶籍制度將農民權益綁縛在農村集體土地上，限制農村人口向城市自由流動，后來農民可以在城市就業，但戶口不能自由地遷入城市，因此流動人口在異地享受不了和當地居民均等化的公共服務。

三是社會治理空心化。主要表現在治理難度大、成本高。首先，流動人口以農村剩余勞動力居多，整體文化層次偏低，法治意識相對薄弱。其次，不同背景的流動人口高密度集中居住，習俗和生活習慣的差異大，存在溝通障礙、行為失范等治安隱患。再次，流動人口一般聚集于房租便宜的城中村、城鄉結合部等城市的“邊緣”地區，不停搬離和入住，高頻流動大大提高了治理成本。

（二）城市社區層面

主要表現是“有區無社”。社區是城市社會的基本構成單元，居民的生存交往狀態直接反映出城市的文明進步程度，尤其是在國際化的大都市。但目前很多生活在城市社區的居民并沒有感受到“社區”的存在，出現了一些在一個門棟生活多年甚至門對門的鄰居彼此間居然不認識、鄰里間不交往不互助、社區公共意識淡薄等現象。如有報道稱，一些城市小區中60%的人表示不認識鄰居，70%的居民沒有敲過鄰居家的門。為什么會這樣？原因可能主要是兩個方面：

第一，國家住房等政策調整和城市建設改變了人們的居住形態。隨著單位制下住房保障制度的解體和城市房地產經濟的快速發展，加上很多城市舊城改造以及新區擴展，城市居民幾乎都生活在商品房小區，導致同一個社區人口異質性很強、結構復雜，傳統的鄰里關系不復存在，多數人生活在一個過度物化了的彼此獨立性很強的“陌生人”社區。

第二，社會疊加復合轉型改變了人們的認知和交往方式。全球化背景下信息技術的快速發展，社會發展步入信息化、互聯網時代，加上中國政治、經濟、社會、文化、生態等方方面面的疊加復合轉型，社會主流價值觀遭到了沖擊，人們的思想觀念發生了很大變化，越來越多元化、個性化。網絡已經深刻地影響著改變著人們的人際交往方式和社會參與方式，城市里面出現了很多“宅男宅女”“網絡達人”，傳統的面對面的人際溝通交往方式漸漸地被網絡化。加上很多人在城市生活壓力很大，對政府、對社會產生了一定的不滿，對公共事務比較淡漠，對自己生活著的社區不太關心，甚至認為社區跟自己無關，人際關系比較冷漠，社會參與嚴重不足。

（三）城市新型家庭層面

主要體現在傳統家庭保障功能弱化。在工業化、城市化進程中，家庭成員流動性增強，空間和心理距離加劇擴大。隨著城市里面離婚率不斷上升，“丁克”家庭、失獨家庭等新型家庭不斷出現，家庭呈規模小型化、結構多元化的趨勢，傳統家庭觀念逐步淡化，家庭保障功能弱化，對政府主導的社會治理和提供的公共服務提出了新的要求。

三、社會空心化的趨勢及后果

冰凍三尺非一日之寒。我國社會空心化問題是在多種因素交織作用下長期演化形成的，從目前我國經濟社會發展的實際來看，這些問題短期內還將繼續存在，部分問題還有惡化的趨勢，必須引起高度重視。

（一）農村空心化將會繼續

隨著我國城鎮化和戶籍制度改革的推進，農村人口將持續向城市流動，農村空心化和非農化趨勢將持續很長一段時間。即使按照聯合國開發計劃署與中國社會科學院城市發展與環境研究所的預測，“到2030年，中國將新增3.1億城市居民，城鎮化水平將達到70%”，我國也還有四五億農民。大批青壯年農民涌向城市，很容易導致家庭分居、親情割裂、傳承斷代等一系列社會問題，同時留守的兒童、婦女、老人等也難以支撐農村社會的科學發展，且會加速農村社會空心化，留守人群的民生狀態將會進一步惡化。同時，農村產業空心化、社會治理空心化、社會資本削弱等趨勢短期也難以扭轉。

（二）城市社區社會資本重建難

在城市聚集的流動人口，缺乏社會資本支撐，戶籍制度限制下缺乏配套的社會保障。同時，較低的收入和城市昂貴的生活、住房、醫療養老價格，降低了基本的民生保障和福利支出，增加了貧困發生率和脫貧難度。但隨著我國戶籍制度改革地推進，社會福利和公共服務的城鄉二元分割制度將逐漸被打破，城鄉公共服務均等化將會緩解城市流動人口面臨的公共服務空心化問題。不過，城市社區社會資本空心化短期內重建困難，“有區無社”的原子化居民和背井離鄉的“漂”一族，對現代城市社會治理理念、方式以及手段的創新提出了挑戰。這些問題解決不好，既影響著城市的和諧穩定、社會活力的激發，也關系到城市競爭力的提升乃至整個社會的文明進步。

四、社會空心化問題治理建議

我國社會空心化問題特征多元、成因復雜，要想解決好，必須多措并舉、綜合施策?，F階段，針對農村空心化問題，關鍵還是因地制宜全面反貧；針對城市空心化問題，要著力創新治理方式，重視社區建設和家庭建設。政府要繼續把農業生產擺在基礎性戰略地位，加大財政投入，增加農村地區公共服務供給，改革完善城鄉社會福利制度，切實做好托底性民生保障工作。

（一）盤活農村資源，發展農村產業，留住核心勞動力

“全面建成小康社會，不能丟了農村這一頭”。黨和政府除了要繼續把農業生產放在基礎戰略地位外，還必須積極尋找治理空心化的多種新路徑。第一，充分利用許多農村資源豐富、多樣性特點突出等優勢，繁榮鄉村產業，讓農民從土地和其他農村資源中有所收益，吸引外出務工農民還巢、回鄉創業致富。堅持產業規劃要與鄉村規劃同步，明確優勢產業，宜農則農、宜工則工、宜商則商、宜旅游則旅游，多條腿走路。第二，由政府主動引導，村集體外部的產業與村集體進行合作，讓資本、產業下鄉。在此過程中，政府要積極發揮穿針引線和扶持監督作用，鼓勵村集體與外部資金自主整合，優化農村產業結構、轉變農業發展方式。第三，遏制農村勞動力結構失衡的趨勢，加強相關培訓，更多引入社會力量，以“社會協同、公眾參與”走出農村人才荒。同時，不斷提高農業的現代化水平，用政策、稅收等杠桿，推動農村建設、農業發展。此外，一部分村莊現在擁有很好的環境條件和產業發展條件，但是大量的人口外出流動，暫時還不返鄉，對此要加強農村的宜居建設和產能建設，保護當地基礎設施，保證流動人口返鄉時家鄉還適合居住，土地和基礎設施還具有生產能力，在嚴重通貨膨脹或者其他災害發生時，還能成為稀缺的“避難所”。

（二）加大財政投入，增加農村公共服務供給

建立從中央到地方的財政投入體制，不斷完善農村醫療、衛生、養老、教育、最低生活保障等社會保障制度，逐步提高補貼和保障標準，通過各種有效措施讓農民享受到均等化的基本公共服務。按照地域分布和人口積聚狀況，加強農村地區敬老院、衛生所、圖書室、村民學校等基礎服務設施建設。建立政府“一站式”公共服務網絡，推動政府公共服務向農村延伸，逐步向農民開展以社區就業、社會保障、社會救助、社會治安、醫療衛生、人口計生、文教體育為主要內容的公共服務，逐步實現城鄉公共服務均衡化。重點加強面向農村留守人群，特別是空巢老人和留守兒童的定向服務?？刹扇≌鲑Y、社會志愿以及鄰里互助等方式，建立面向城鄉困難群體的社會工作者隊伍或者服務站點，向農村留守老人、兒童、婦女等特殊群體提供生活照料、情感慰藉、心理輔導和社會支持。加強農村寄宿制學校建設，為留守兒童提供住宿便利，使留守兒童能夠在老師的呵護下在同齡群體中感受到生活的快樂，以彌補家庭教育的缺憾。在條件允許的情況下，專業化的社工隊伍開展看護陪伴、課程輔導、紀律宣傳、行為糾正、生活照顧、心理評估、心理輔導等活動，也有利于幫助留守兒童健康快樂成長。

（三）創新治理方式，壯大社區和家庭社會資本

治理城市空心化問題，要著重抓好社區治理、社會信用體系建設和家庭建設等工作。引入市場和社會力量，形成政府主導、市場配置、社會參與、協同共治的社區治理工作格局，最大化地激發社會活力。通過理念手段方式方法創新，依托居民群眾喜聞樂見的活動載體，引導居民們走出家門，走向人群，加強鄰里互動互幫互助，傳遞社會正能量，壯大社區社會資本。建立社會信用體系，構建社會信任機制，提高人際間的社會信任度，采取有效措施引導人們形成富于理解和相互信賴的價值觀念和交往方式。研究制定支持家庭建設的社會政策，在全社會倡導形成重視家庭建設的氛圍，鼓勵支持社會力量積極參與支持家庭建設，增強家庭的社會保障功能。

（四）改革社會福利制度，強化民生托底保障

社會空心化對政府的民生保障能力提升構成了巨大挑戰。應對城鄉社會特別是社區層面的空心化問題，急需深化體制機制改革，建立健全民生托底保障制度，重點增強個人、家庭、社會資本和政府托底這四個層面的保障能力。在此過程中，政府應履行好托底保障職能?！爸灰€有一家一戶乃至一個人沒有解決基本生活問題，我們就不能安之若素?！碧貏e要聚焦留守群體，關注最困難人群的民生狀態。有針對性地加大社會福利和社會救助供給力度，重點切實做到?；?、托底線、全覆蓋。政府要通過制度建設，改變社會福利包以戶籍為依托而不隨人流動的現狀，將社保福利流動狀況與人掛鉤，不斷完善我國社會福利制度，有效解決因人口流動帶來的公共服務空心化等問題。

（作者單位：民政部政策研究中心 中南財經政法大學經濟學院）