推進土地草牧場制度改革釋放農村牧區持續健康發展的動力和活力

包思勤+寶魯+張志棟

內蒙古是農牧業大區，土地草牧場一直是“三農三牧”問題的關鍵。加快推進我區土地草牧場制度改革，是穩定土地承包制度的迫切需要，是穩固農村牧區基本經營制度的關鍵環節，是推動市場決定資源配置的必然要求，是保障農牧民合法權益的重要舉措。

一、土地草牧場制度改革現狀

（一）土地草牧場制度改革進展

1.中央明確了土地草牧場改革的基本方向

黨的十八屆三中全會的召開和《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）的出臺，標志著新常態下的改革開放進入了一個全面深化的新階段。土地制度作為農村改革的一項重點內容，《決定》把農村建設用地、耕地、宅基地等土地都納入改革內容，并明確了改革方向?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》（中發〔2014〕1號）文件也提出，完善農村土地承包政策;引導和規范農村集體經營性建設用地入市;完善農村宅基地管理制度;加快推進征地制度改革;發展多種形式規模經營;創新基層管理服務等，進一步明確了農村各類土地制度改革的舉措。2015年1月國務院辦公廳印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，確立了所有權、承包權、經營權“三權分置”的土地制度改革方向?！蛾P于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》（中發〔2015〕1號）文件提出，穩步推進農村土地制度改革試點。文件強調，在確保土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的前提下，按照中央統一部署，審慎穩妥推進農村土地制度改革。

2.內蒙古正在積極落實中央土地草牧場制度改革意見

一是農村牧區改革加快推進。在黨的十八屆三中全會全面深化改革精神的指引下，按照中央1號文件精神及《內蒙古自治區黨委全面深化改革領導小組關于分類有序推進改革的方案》，我區加快推進農村牧區改革，2014年9月，自治區政府制定并下發了《內蒙古自治區土地承包經營權確權登記頒證試點工作實施方案》、《內蒙古自治區完善牧區草原確權承包試點工作實施方案》和《內蒙古自治區基本草原劃定工作實施方案》。按照自治區的總體部署，從2014年8月到2015年6月，在全區12個盟市開展家庭承包和其他方式承包的農村牧區土地經營權確權登記頒證工作，每個盟市設立1個試點地區，除烏海市和阿拉善盟各確定1個鎮外，其余10個盟市各確定1個旗縣作為試點地區。

二是在開展耕地、草牧場確權登記頒證工作的同時，農村牧區建設用地、宅基地、林地確權登記工作加快推進。2014年全區集體建設用地使用權、宅基地使用權確權登記發證率分別達到61%和67%，集體林權確權率達到99.8%。

三是研究制定的《構建新型農牧業經營體系，完善土地草牧場承包經營權流轉的意見》等4個改革意見、《健全農牧業信息服務體系和農畜產品市場預警體系工作方案》等4個工作方案，以及《內蒙古自治區農村牧區集體經濟組織資金資產資源管理制度（試行）》和《草原生態保護監測評估制度》兩項制度正在進一步征求意見。根據“改革農牧業補貼制度”的要求，正在開展完善農牧業補貼制度的調查研究，跟蹤了解國家及農業部的相關政策和改革進展情況，并將適時研究制定我區完善農牧業補貼制度的意見。

（二）內蒙古土地草牧場制度改革面臨的主要問題

農村牧區土地制度改革對于有效解決農村牧區土地草牧場產權不清，推動適度規模經營發展，建立農村牧區土地流轉機制等都具有重要意義。但仍然面臨著一些問題：

一是農地草牧場承包權的不穩定性使農牧民對土地的可靠性產生懷疑，從而減少對土地的長期投入，農地草牧場利用的短期化行為日益普遍，造成農地草牧場資源效益低下和大量農地草牧場資源流失，使農牧民的收入減少，甚至出現一些失地農牧民。

二是國家和自治區相關法律法規的改進已經整體滯后于農村牧區土地制度改革的實踐，法律約束是當前農村牧區土地制度改革面臨的最大約束?，F行《農村土地承包法》中與促進土地流轉相關的法規限制性太強，缺少自愿性的協調機制和利益激勵機制，限制了集體經濟組織和農牧民對土地產權的靈活有效運用，壓縮了在農牧業生產經營活動中改善土地資源配置、提高個人和社會福利的空間;任何單位和個人不得直接與集體經濟組織協商，通過直接的土地產權交易在集體土地上從事非農牧業建設和經營活動，這就使農牧民和集體經濟組織無法通過農牧業產業和相關非農牧產業的協調發展來提高土地要素的配置效率;現行土地法規賦予政府對農牧用地轉化為非農牧用地這一環節的絕對控制權，忽視了農牧民作為土地產權主體所應有的權利，導致農牧民在土地利益分割中處于極其不利的地位，從而使農牧民和集體經濟組織失去進一步改進土地利用效率的機會。

三是由于確權登記的方式不同，需要的工作費用相差較大，而且各級財政分攤的費用中旗縣承擔的比重較大，我區經濟困難的旗縣基本都是農牧業大縣，土地確權登記的任務重、所支付的工作費用大，進一步加重了財政困難旗縣的經濟負擔，甚至使這些旗縣難以承受。

二、對加快推進內蒙古土地草牧場制度改革的幾點建議

一是完善農村牧區土地國家宏觀管理制度，實現土地確權的法制化和科學化管理。加強政府對農村牧區土地管理的領導，規范組織管理，明確職責分工，要求各部門積極配合參與，給予財政支持，保證經費預算與落實，積極穩妥地推進農村牧區土地確權登記各項工作。同時，還要加強宏觀管理體系法制化建設，做好立法和執法工作，實現農村牧區土地確權的法制化。具體包括：先開展農村牧區土地的面積、質量、權屬關系等基本信息的調查，建立農村牧區地籍管理檔案;進一步完善土地承包制度，明確各主體的權利、責任和利益分配;完善集體組織對農村牧區土地建設用地承包金和地租的使用監督機制，并使監管制度化、常態化;建立農村牧區土地草牧場確權糾紛的司法裁決機制，運用司法手段解決確權糾紛，減少政府干預。

二是設立農村牧區土地發展權制度。農村牧區土地發展權應包括：農村牧區土地變更為非農牧用地的發展權、在農村牧區土地用途不變的情況下擴大投入的發展權、未利用土地變更為農牧用地或建設用地的發展權、在集體建設用地上進行建設的發展權。同時，在堅持農村牧區土地集體所有的同時，需要在公共財政和預算方面進行科學規劃，使土地收益更多地向農牧民傾斜。具體如下：從已開發土地的發展收益中拿出一部分補償農牧民，體現農牧民的土地主體地位;加大農村牧區公共設施投入，提高農牧民的生存環境和生活質量;設立農村牧區社會風險基金，用來資助需幫助的農牧民家庭;保障集體農牧民公平地享受土地發展增益，最大限度地保護農牧民的根本利益。

三是賦予農牧民長期而有保障的農村牧區土地使用權。我國的土地立法過分強調對土地所有權的保護，并以所有權決定土地的使用、收益、處分的權利，導致農村牧區土地權屬糾紛不斷，有限的土地資源不能得到高效、持續的利用。因此，改革農村牧區土地權利配置，就是在確保所有權人權益的基礎上，賦予農牧民更多的農村牧區土地使用權。具體來說，一要配置所有權主體和使用權主體平等的法律地位，在不違反法律法規的前提下，所有權主體不能過多地干涉農村牧區土地使用方式。二要賦予使用權主體更多的權益，如增加農村牧區土地使用年限，農村牧區土地使用期滿時，如果所有權主體繼續轉讓，先前農村牧區土地使用者擁有土地的優先使用權等。三要堅持土地集體所有不變，土地農用牧用性質不變，搞活農村牧區土地市場，使農村牧區土地具有商品屬性，農村牧區土地使用權主體可以依法具有有償轉讓、出租等權利。四要把土地使用權作為土地財產的基礎，在征地補償、土地流轉、抵押等方面側重對土地使用權主體的收益分配，激發他們保護農村牧區土地的愿望。

四是建立健全農村牧區土地確權成果社會化服務體系。一方面，提高土地調查、土地確權等成果的公開程度，使土地調查測繪成果社會化得到充分應用。具體來說，就是要建立統一的農村牧區土地確權信息管理系統，包括權屬調查、地籍測量、土地登記、土地交易、文件和納稅信息都要公開，逐步實現土地確權信息網絡交匯、動態更新、成果共享。另一方面，加強監督土地確權成果在產權交易、抵押、收益等方面的應用，提高土地確權成果社會化應用水平?，F階段，內蒙古農村牧區土地普遍是有償使用，在政策規定許可的范圍內，農村牧區土地可以自由流轉、出租和轉包。這種情況下，政府就可以根據農村牧區土地確權成果進行登記和規劃引導，保證土地管理和監管工作的同步和有效。

五是建立健全土地抵押擔保權能。我區應加快探索建立土地草牧場抵押、擔保權能，選擇土地草牧場生產條件和產業基礎好的旗縣進行試點，在土地草牧場不隨使用主體的轉移和利用方式的變化而變更的基礎上，以承包權為主體、經營權為客體，賦予土地經營權抵押擔保權能。農牧民將承包土地一定年限的經營權抵押給金融機構或其他債權人，不影響農牧民和集體承發包關系。為防范農牧民因失去土地承包經營權而影響基本生計，應明確承包地抵押的限定條件，如規定農牧民只能將家庭一定比例的土地作為抵押擔保等。如果農牧民到期不能償還抵押債務，債權人并不能取代承包方成為集體新成員，但可以將農牧民原抵押擔保的土地經營權賦予債權人，直到債務人還清抵債后，債權人將土地經營權返還給債務人。同時，建立獨立公正的評估體系，在嚴格市場準入的前提下，引入社會中介組織開展農村牧區土地價值評估業務，職能主管部門主要通過評估立項、備案、督查等做好評估管理工作，選擇試點，形成成熟的操作流程后進行全面推廣。

六是規范土地流轉。一要大力培育農村牧區土地草牧場等要素市場，建立有形的農村牧區土地草牧場產權交易市場，引導和規范農牧區承包土地草牧場和集體經營性建設用地入市流轉，逐步形成公平合理的農牧區土地草牧場使用權、承包經營權、住房財產權等農牧區產權流轉交易價格。二要堅守土地草牧場流轉底線?！暗拙€”就是堅持土地草牧場集體所有，堅持依法自愿有償，把保護農牧民土地草牧場權益放在第一位，不能以犧牲農牧民的土地草牧場利益為代價，讓工商資本進入農村牧區，土地草牧場流轉“非糧化”、“非農化”、“非牧化”，確保流轉土地草牧場用于農牧業生產。對工商資本租賃農牧戶承包地超過一定規模的需要進行資格審查。三要尊重農牧民在流轉中的主體地位。在流轉中不能片面追求流轉速度和超大規模，不能搞強迫命令和行政指令。嘎查村級組織只能在農牧戶書面委托的前提下才能組織統一流轉，禁止以少數服從多數的名義將整嘎查村農牧戶承包土地草牧場集中對外招商經營。四要加快土地草牧場流轉服務體系建設。加快各旗縣、蘇木鄉鎮土地草牧場流轉服務體系建設，配備相應的專業人員、現代信息網絡設備和必要的辦公設備等。爭取在3-5年內，每個農牧業旗縣和蘇木鄉鎮都能建成體系比較完備、服務比較到位的旗縣級土地流轉服務站和蘇木鄉鎮級流轉服務中心，既為土地草牧場流轉提供信息收集、發布、項目對接和市場交易等服務，也為流轉雙方提供政策咨詢、糾紛調解、法律援助等服務。

（作者單位：內蒙古自治區發展研究中心）

責任編輯：代建明