內控能不能封堵招標違規？

□ 文/張建

這是審計署在解讀2014年度央企審計公告時做出的總結。

6月28日，審計署向全國人大常委會報告2014年度中央預算執行和其他財政收支的審計情況。報告專門列明中國核工業集團公司、中國兵器工業集團公司等14戶中央企業的財務收支審計結果。其中，審計署審計發現13家企業物資采購和工程建設中未執行招投標規定，涉及金額1598億元。

審計署每逢年中密集發布審計公告，意在通過審計公告指出央企在運營過程中的問題。然而，值得指出的是，自2010年審計署首次單獨公告央企財務收支審計結果以來，在已公布的64家央企“報告”中，違規招標幾乎從未缺席。

招投標作為企業使用資金最大的運營部分之一，必然成為審計重點。當前的緊要任務是攻堅央企在招投標環節的制度設計問題，完備內控制度建設，走出違規招標“屢審屢犯”怪圈。

透視公共資金采購“盲點”

在我國，使用公共資金進行采購，實行《招標投標法》與《政府采購法》雙軌制運行，對于哪些公共資金的采購，究竟適用哪部法律，存在諸多盲點。

《招標投標法》與《政府采購法》的分別立法，導致了國有企業的很多招標采購活動屬于兩部法律“都不管的真空地帶”，也使其游離于法律監管之外。

現行的《政府采購法》規定，政府采購是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。

教學理念及方法流于形式 當前，許多地方院校對國家對雙創教育的政策理解不透，把大學生雙創教育或變成選修課，或搞形式主義，使得雙創教育完全脫離專業教育，學生無法得到系統的雙創教育。在雙創人才培養體制、辦學思想及教學方式方面缺乏創新，強調“寬口徑、厚基礎”的人才培養要求，缺乏個性化教育，很多課程的教學內容跟不上技術發展，課程體系陳舊，在教學方法上“填鴨式”的教學方式所占比例較大，不能有效地培養學生的創新精神和創業意識。

這意味著，國有企業使用公共資金進行招標采購不適用《政府采購法》。

與此同時，由于《招標投標法》的規定非常原則化，對于國有企業的采購監管等問題也沒有具體規定。

由于國有企業未被納入《政府采購法》的適用范圍，出現了《政府采購法》管不著國企采購，《招標投標法》約束不了國企采購行為的尷尬局面。

長期以來，由于缺少有效的法律制度約束，國有企業存在采購程序不規范、不透明問題。

北京京師律師事務所高級合伙人、律師王殿學此前曾致函全國人大常委會，建議修改完善《政府采購法》，根據國有企業的資金來源和企業性質，將國有企業的部分采購行為納入政府采購法的規范范圍之內。

國有企業作為政府采購主體是國際慣例，只要使用公共資金進行采購，就應該屬于廣義上的政府采購。

對比政府采購，國有企業采購仍處于傳統、不合時宜的階段，鑒于政府采購積極的示范效應，將國有企業采購納入政府采購的呼聲一直很高。

既然處于法律“真空地帶”，那么就應該由企業內部的控制制度來進行約束。在目前的法律框架下，央企內部應當建立起自己的招標采購內控機制。這套機制同《招標投標法》《政府采購法》一樣，也應當遵循公開、公平、公正的原則，但應當以提高企業運營效率為目標，適當降低在“三公”方面的要求。

但是我們看到，企業在采購內控管理環節仍然存在問題。比如，采購業務沒有集中。經常由幾個部門進行，多頭采購及重復采購現象嚴重，增加采購成本。不同的采購部門、采購流程及采購憑證也很容易出現信息傳遞失真。企業采購業務內部相互監督不夠。主管部門、財務部門、質量檢驗僅限于對已發生的采購業務進行質量、數量、規格及價格等方面的一致性復核，而對供應商選擇、供貨談判及訂立合同等前期工作缺乏監督。預算和價格控制不嚴格。企業的采購計劃都是依據銷售計劃及生產計劃編制的，由于市場瞬息萬變，銷售計劃的經常變動，會引起采購計劃的變動也相對頻繁，往往致使采購成本比較高。

完備內控管理機制已成當務之急，刻不容緩。

布局招標監管“真空地帶”

董夢元/攝

招投標的本意在于通過公開公平公正的市場競爭來提高資金使用效益，優化資源配置。除外部的司法監督、行政監督與社會監督外，國有企業的招標采購活動約束工作要最大限度整合內控資源，在招標領導小組的統一領導下，由紀檢監察部門組織協調，發展計劃、財務資產、物資管理、審計、法律等職能部門共同參與、各司其職，統籌發揮各職能部門專業內控作用，建立協調配合、信息互通、形成合力、內控到位的約束制約機制，確保采購依法合規。

建立完善的物資采購內部控制管理制度，是提高采購管理水平的需要，也是完善現代企業制度的需要，同時更是全面提升企業經營管理水平的需要。

要制定嚴密合理的采購業務管控程，包括采購計劃方案的編制審定、供應商的選擇與價格確定、合同簽訂與管理、物資驗收入庫、采購付款與往來核對、采購業務的分析與考核等管控節點。

在世界領先的跨國公司，采購被認為是企業戰略的重要組成部分?？鐕菊J為采購直接關系到企業的利潤、產品質量和服務能力以及采購策略的制定，因此大多有本企業戰略采購的思想，從關注單價到更多關注總成本；供應商的數目由多到少甚至到單一；供應商的關系由短期交易到長期合作；采購部門的角色由被動執行到主動參與。

采購部門組織分工明確、相互制衡?？鐕镜牟少彶績炔拷M織分工細致而且相互制約。通常根據采購物品種類的不同來區分重要性，并且以此為依據確定采購成員的組成以及流程規范的嚴格程度。為了防止腐敗，實行采購決策、采購實施、采購支付三分離。在內部制度設計上把不相容的職責分開，負責批準采購申請的人，不得參與所批項目的具體采購，負責具體采購的人不得批準支付。此外，成立跨部門的采購委員會，采購主管權限相互制約。

實施內控是加強企業管理的重要內容。中國石油歷來重視內部管理和控制制度建設，在不同的發展時期，緊密結合內外部環境變化和發展目標，始終不渝地加強以財務管理為重點的各項經營管理工作。

隨著我國招投標法律法規的日趨完善以及招投標領域的不斷擴大，招投標活動逐漸成為社會公共采購方式的主流。為適應這一市場趨勢，招標代理機構迅速成立并發展起來，對規范建設工程招投標行為，保證招投標活動公平、公正起到重要的作用。這都有賴于完善的內控程序來保駕護航。

中國寰球工程公司具有國際招標甲級資質和工程招標資質，近幾年來招標業務迅猛增長，為中國石油集團公司30個國家業主單位提供招標服務，公司招標代理機構的內控體系相對完備。

公司內部控制程序體系的構成分為項目內控體系和招標采購內控程序兩部分。

寰球公司現行的項目管理體系來源于國際先進工程公司，概括起來就是“矩陣式項目管理結構”和“預算控制為主導的項目運行體系”。這套體系以及公司一直推行的項目風險管理理念，確保了寰球公司每年數十項大型EPC總承包項目的順利開展，確保公司承攬的所有國內外項目全部盈利。

招標采購工作完全服務于項目，在項目內控體系下運行。但由于其專業的特殊性，在體系的建立上有其自身的特點和要求。寰球公司招標中心在實踐過程中，不斷地完善內部控制程序。2013年12月發布的修訂版《中國寰球工程公司招標管理辦法》增加了各類型招標項目審批流程，完善監管機制。

寰球公司在內控體系建設及風險管理方面，以中國石油集團公司的內控管理及風險防控理念對公司現行的運營模式進行規范，使得內控體系的建立與公司實際業務結合更加緊密，適用性更高，收到最佳的運行效果。

招標采購內涵很廣，由于各種環境和條件的制約，國企要完善并落實招標制度得分階段進行。西方發達國家的公共采購制度經過二三百年的探索與實踐，已經建立起了較為完善的體系，已將優勝劣汰法則內化為自覺行動，并在采購理念、方法和手段上不斷創新發展。我們在借鑒其中的合理因素的同時，也要從企業實際出發，在宏觀和業務兩個層面，完善符合自身的招標采購制度，完備內控制度建設，以實現招標采購管理水平的不斷提升。