我國廢氣排污費改稅問題探析

胡楊

（安徽財經大學，安徽 蚌埠 233000）

我國廢氣排污費改稅問題探析

胡楊

（安徽財經大學，安徽 蚌埠 233000）

目前，我國的空氣污染十分嚴重，環境壓力越來越大，已成為亟待解決的重大問題。廢氣排污費制度作為主要管制廢氣排放的經濟手段，其征收標準偏低，缺乏強有力的法律保障，已經難以適應大氣污染防治緊迫性的客觀需求。盡管我國有許多不同種類的廢氣排污收費項目，但由于其征收標準遠遠低于治理污染的成本，因此在現實中難以有效發揮降低污染、籌集治污資金的作用。鑒于此，在分析我國廢氣排污制度實施現狀的基礎上，指出其存在的問題并對廢氣排污費改稅的可行性進行探析，并提出我國廢氣排污費改稅的實施建議。

排污費；費改稅；大氣污染稅中

排污收費制度是指向環境排放污染物或超過規定的標準排放污染物的排污者，依照國家法律和有關規定按標準交納費用的制度。到目前為止，我國已經建立了以《大氣污染防治法》、《環境保護法》為基礎，以《排污費征收使用管理條例》為導向的較為完善的廢氣排污費制度體系。[1]

一、我國廢氣排污費制度的現狀

表1 廢氣中主要污染物排放量、排污費收入及其增長率

從創建到現在，我國排污收費制度已經有三十多年，雖然經過不斷的改進，已經形成了比較完善的制度體系，同時也積累了很多經驗，但其實施的效果卻并不是太理想。排污收費制度的建立是為了籌集防治環境污染的資金，減少污染排放，改善環境。但在執行過程中，它并沒有有效發揮籌集治污資金、降低污染的作用。

二、我國廢氣排污費制度存在的問題

（一）排污費收費標準偏低

雖然我國有許多不同類型的廢氣排污收費項目，但其征收標準遠低于治理污染的成本，有的甚至不到治污成本的一半。以氮氧化物為例，氮氧化物的污染當量值為0.95／千克，按照每一污染當量征收標準為0.6元來計算，折算下來每噸氮氧化物的排污費為570元。而根據相關部門專家的測算，平均處理1噸氮氧化物需要花費1100元。[2]由此可見，現行的排污收費制度很難起到籌集治污資金，減少污染排放的作用。由于治理污染是一項投資大、見效慢的工程，企業為了追求經濟利益的最大化，會將治污成本和應繳排污費對比，最終選擇花費較少的方案。排污費收費標準偏低是排污收費制度的嚴重弊端，它導致政策目標與結果相違背。

（二）排污費征收缺乏公正透明

根據《排污費征收使用管理條例》，排污費必須納入財政預算，列入環境保護專項資金進行管理，應該主要用于重點污染源防治、區域性污染防治、新工藝的開發、污染防治新技術、示范和應用等項目的撥款補助或者貸款貼息①。然而，在實際執行過程中，經常會出現政府部門擠占挪用排污費的現象。與西方國家的制度不同，中國的收費是由設立費的部門來征收的。我國排污收費的具體設置是基于創立者的想法而確定的，比較容易修改，缺乏公平公正的聽證程序。[3]在現實中，由于政府的工作缺乏透明度，對排污費的使用途徑并不公開，這使得征收的排污費用在一定程度上變相成為政府部門的一種收入來源，這種現象使得排污費的作用大打折扣。

（三）排污費征收缺乏法律依據

根據現行的排污費制度，對排污者未按照規定繳納排污費的，由縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門依據職權責令限期繳納；逾期拒不繳納的，處應繳納排污費數額一倍以上三倍以下的罰款，并報經有批準權的人民政府批準，責令停產停業整頓②。首先，責令逾期不繳納排污費的排污者停產停業整頓可能與《環境保護法》、《大氣污染防治法》等相抵觸；其次，這些法只是對逾期未完成治理任務的單位，規定可以責令其停業、關閉，而并不包含對沒有按照規定繳納排污費的單位或個人給予停產停業整頓的處罰，況且如何“責令”限期繳納和停產停業整頓，也缺乏有效的法律規范。由于廢氣排污費法律地位較低，這就很容易導致征管障礙。一方面是對企業缺乏強制性。由于企業數量多，污染物種類復雜，而相關監管部門力量不足，這使得在實際征收過程中容易形成征管漏洞。另一方面是對地方財政和環保部門缺乏約束力。排污費制度較低的法律地位導致其在征收時缺乏剛性，實際執行中有很大的隨意性。

三、我國廢氣排污費改稅的可行性分析

（一）現行排污收費管理和稅收征管體系為廢氣排污費改稅夯實了基礎

將廢氣排污費改為廢氣排污稅，可以大大提高立法層次，加快其制度化和標準化進程，使收費更加更加透明、規范。一方面，經過三十多年的實施和改革，我國對絕大多數廢氣排放的污染物基本都實行了收費制度，我國的排污收費制度也已經形成了一套包括征收對象、范圍、標準等在內的比較完善的征管體系，這為排污稅的開征提供了實踐經驗，奠定了夯實的基礎。另一方面，排污費在征收實施過程中所顯現出的問題和缺陷，也為排污稅的征收設計提供了指導性的參考和借鑒。

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（二）社會環保意識的普遍提高為排污費改稅提供了良好的社會基礎和輿論氛圍

隨著環境問題不斷被提及，人們的環保意識也逐漸增強，傳統的環境管理模式已經無法滿足公眾對環境的需求，這就促使政府出臺更高效的管理手段來滿足他們對環境質量的需求。在這種情況下，近年來關于開征環境稅的研究成果不斷涌現，開征環境稅的呼聲也越來越高。同時，在日益嚴格的環境評估和管理系統下，企業開始努力嘗試樹立環保形象，繼續加強對環境保護的認知，承擔污染治理的意愿逐步提高，對于國家環境經濟的政策也越來越容易接受。[4]普遍提高的社會環保意識促使社會公眾和企業逐漸接受排污稅的開征，這為廢氣排污費改稅的實施提供了良好的社會基礎和輿論氛圍。

（三）國外環境稅的實踐經驗提供了有益的參考和借鑒

在良好的社會基礎上，如果有值得借鑒的實踐經驗，那么排污稅的開征才更易于被公眾所接受。環保意識的提高、經濟的不斷發展以及全球化進程推動了發達國家環境稅收制度的發展。如1972年美國開始對排放到空氣中的二氧化硫污染物征稅。挪威、荷蘭、日本、德國等國家也陸續開征了二氧化硫稅。[5］目前，許多發達國家已經形成了包括產品稅、污染稅和資源稅等多個稅種在內的比較完善的環境稅制，這不僅有利于經濟與環境的協調發展，還對促進能源資源節約和環境保護起到了重要作用。由于發達國家已經在排污費改稅的道路探索中取得了相關實踐經驗和教訓，因此越來越多的學者、專家指出，發展中國家也應該對環境的破環征收環境稅。發達國家環境稅制改革的成功表明，我國廢氣排污費改稅具有很強的可行性。而且，不管是從稅制內容還是從征收管理方面，國外環境稅的實踐經驗都能夠為我國環境稅制度的改革創新提供有益的參考和借鑒。

四、我國廢氣排污費改稅的實施建議

通過對我國實際情況的分析，我國現行的排污收費制度由于存在收費標準偏低，缺乏法律依據，執行缺乏公正透明等缺陷，在現實中難以有效發揮其降低污染、籌集治污資金、保護環境的作用。因此，廢氣排污費改稅勢在必行。

（一）加強排污稅的相關立法工作

首先要報請人大立法，排污稅涉及許多與現行環保法律相銜接的問題，根據試點工作情況，適時開啟征收排污稅的有關立法程序；其次是對現行環境保護相關的法律法規進行修訂，包括《環境保護法》、《大氣污染防治法》以及《排污費征收使用管理條例》等法律中有關排放廢氣污染物征收排污費的規定

（二）開征用于環境保護的新稅種

從長遠來看，廢氣排污費應該由大氣污染稅取代，主要包括二氧化硫稅和碳稅。二氧化硫稅可選擇兼為直接、間接環境稅這種形式，對大排放源按排放量確定稅率，稅率應高于平均治理成本，對小排放源直接根據燃料的含硫量設計稅率，含硫量越高稅率越高。[6]同時對采用節能、清潔技術將二氧化硫排放量減少到排放標準以下，按照污染量的削減程度給予稅收返還。碳稅可以通過對燃煤和石油下游的汽油、航空燃油、天然氣等化石燃料產品，按其碳含量的比例征稅來實現減少化石燃料消耗和二氧化碳排放。

（三）強化稅收優惠與環境保護的銜接

目前，我國有很多稅收優惠政策與環境保護的方針缺乏緊密的連接，也沒有與國家產業發展有效的結合起來。因此，在制定稅收優惠政策時，應該對與環境保護相違背的地方及時更改，強化稅收優惠與環境保護的銜接，逐步建立全面、有效的環境稅收優惠政策。一方面，對于那些在企業生產經營過程中所使用的、用來降低污染的機器設備，應推廣實行加速投資折舊政策，這樣不僅可以從源頭減輕污染，同時還可以刺激企業積極研發先進技術，加快生產設備的更新。[7]另一方面，應將事前扶持逐漸變為稅收優惠的關鍵，加速推進稅收支出對污染治理領域的科技開發與研究。

（四）設計出切實可行的廢氣排污稅征收管理制度

我國現有的排污收費標準普遍較低，執行力度不強，刺激減排的效果不明顯。經過三十多年的探索和發展，排污收費制度已然形成了一套相對完整的征收管理體系，在此基礎上設計出切實可行的廢氣排污稅收征管制度，是我國廢氣排污費改稅的關鍵性進展。首先，將廢氣排放企業按機構所在地劃分，把廢氣排污稅的征管責任分派給地方稅務局。其次要加強稅務、環保等部門間的交流與合作，對廢氣排污稅實行?？顚Ｓ?，確保稅款及時、足額繳入專門賬戶。再次，對稅款使用情況進行實時監督。稅款使用部門要及時向稅務部門提供準確的信息資料，同時各稅款使用部門間要協調運作，做到信息共享。

注：①《排污費征收使用管理條例》第十八條

②《排污費征收使用管理條例》第二十一條

［1］楊志勇，何代欣.公共政策視角下的環境稅［J］.稅務研究，2011，（7）.

［2］司言武.環境稅經濟效應研究［M］.北京：光明日報出版，2009.4

［3］高萍.中國環境稅制研究［M］.北京：中國稅務出版社，2010.

［4］浙江省財政學會.發展低碳經濟的財稅政策研究［M］.北京：中國財政經濟出版社，2011.

［5］王萌.我國排污費制度的局限性及其改革［J］.稅務研究，2009.（7）.

［6］楊朝飛.積極探討“費改稅”穩妥推進排污收費制度的革命性變革（下）［J］.環境保護，2010，（21）.

［7］靳東升.排污費改稅的歷史必然性及其方案選擇［J］.地方財政研究，2010，（9）.

Analysis on I ssues R elated to the T ax R eform of E xhaust S ewage C harges in China

Hu Yang
（Anhui University of Finance and Conomics,Ben g bu Anhui 233000,China）

At present，air pollution in China has been rather serious and environmental pressure ismore and more large which has been a very urgent problem.As an economic instrumentwhich ismainly used for controling exhaust emission，emissions fee system on exhaust gas has a low levy standard and lack a strong legal protection which has been difficult to adapt to the objective demand of air pollution prevention.Although there aremany different kinds of effluent charging items in China，since its levy standard is way below the cost of cutting pollution，it is of little use in reducing the pollution and raising the funds for pollution treatment.Given this，on the basis of analysing the current situation of exhaust emission system in China，this paper points out the present problems and makes exploration on tax reform of exhaust sewage charges，and finally，puts forward some construction suggestions about the tax reform of exhaust sewage charges.

sewage charges；fee into tax；air pollution tax

F810.42

A

1672-0547（2015）01-0037-02

2014-10-25

胡 楊（1990-），男，山東濟寧人，安徽財經大學財政與公共管理學院碩士研究生。

安徽財經大學與銅陵學院聯合培養研究生科研創新基金（2014tlxylhy011）。