域外檢務公開面面觀

段明學

從秘密到公開，是社會文明進步的基本標志。隨著現代刑事訴訟程序的確立，司法公開成為各國刑事訴訟的基本原則，不公開則成為例外。當然，這里的司法公開主要指審判公開，而作為審前程序的檢務公開則是屬于不同層面的話題，其本質是政府信息公開，是公民知情權、參與權、監督權產生的政府義務。

盡管政府信息公開已成為時代潮流，但大多數國家及地區在檢務公開方面仍然持積極穩妥的態度。系統考察域外檢務公開的立法與實踐，對推進我國檢務公開無疑具有重要的啟示和借鑒意義。

英國：檢務公開里的保守派

2000年11月，英國議會通過《信息自由法》。該法規定，公共機構擁有的信息，除了例外信息都是應當公開的?！缎畔⒆杂煞ā吠ㄟ^一個長長的清單（該法附表1）一一列出了適用該法的所有公共機構，超過500個，包括政府所有部門、各種立法機構（該法并未包括有自己法律的蘇格蘭）、軍隊、警察及很多其他組織的名稱。

從理論上講，英國檢察機關作為政府機構，應當適用《信息自由法》的規定。但《信息自由法》附表1并未列舉檢察機關（也未列舉法院）。為了保護公共利益和第三人利益，《信息自由法》還規定了一系列豁免信息（例外信息）。依該法第30條、第31條的規定，公共機構所持有的信息，如果涉及犯罪的調查、起訴以及與法律實施活動有關的信息等，公共機構沒有義務回答是否擁有該信息。

在英國，盡管刑事起訴政策是可以公開的，但更多的是通過非正式渠道，諸如內部會議等，進行政策傳達，而不公開。實踐中，“關于不起訴決定真正運行的透明度，在實際上是零”。英國學者倫·黑格森一語道破天機：“在蘇格蘭，有關案件的信息在審判前可以公布多少，我們有著非常嚴格的標準。其目的在于保護被告人，以免對其形成偏見?！?/p>

《信息自由法》自實施以來，因“由地方當局實施的訴訟程序中的調查信息的排除范圍太廣”而受到批評。鑒于此，英國正在積極推進檢察工作的改革，進一步擴大檢察工作的透明度。正如英國皇家檢察署檢察長肯·麥克唐納曾經指出的：“檢察機關透明、公正、有效，是一個偉大的民主國家的標志之一。那正是我們追求的目標?！彼€指出：“我們希望站在司法工作的最前沿，我們想讓老百姓感到他們可以信賴我們?！?/p>

美國：有限的檢務公開模式

美國社會是一個高度公開的社會，公開性在美國某種程度上已經成為“公民宗教”。1966年，美國政府頒布《信息自由法》，該法堅持“最大程度的公開”原則，要求所有“機構”都要保證“任何人”都可利用所有“文檔”。不公開的文件限于該法規定的九種例外情況。美國檢察機關事務公開規則統一適用政府的《信息自由法》。鑒于檢察官執法的特殊性，聯邦司法部于1971年專門頒布了《與媒體關系指南》（1975年修訂），美國律師協會于1977年發布《國家追訴準則》（2009年第三次修訂），對檢務公開作出了較為明確的規定。

根據《與媒體關系指南》的規定，向媒體公開的內容應當考慮“三種利益應當平衡：公眾知情權；獲得公正審判的權利；政府有效地實施司法管理的能力”。檢察官應當將以下刑事案件的信息公布：被告人的名字、年齡、職業、婚姻狀況和類似背景信息等。

為了防止某些信息的公開將帶來對將來的程序中的裁決的預斷，檢察官將限制提供以下信息：（1）對被告人性格的觀察。（2）被告人的陳述、自認、自白或者不在現場的陳述，或者被告人拒絕陳述或者沒有陳述的情況。（3）調查過程中的推斷，如指紋、圖表、檢驗、彈道測試；取證事務，如DNA測試或者被告人對測試和類似檢測的拒絕的情況。（4）與證人的身份、作證情況、可信度有關的陳述。（5）與案件中的證據和辯論有關的陳述，無論這些內容在審判中是否使用。（6）任何被告人有罪的意見，對指控進行有罪答辯的可能性或者減少罪責的答辯的可能性。

實踐中，美國檢察機關的透明度是較低的。相對于法庭審判的公開、透明而言，美國檢察機關多數執法行為，如起訴、辯訴交易決定、大陪審團程序，都是秘密進行的，從來都沒有暴露在公眾面前。究其原因，源自于聯邦最高法院擔心，要求檢察官向其他機構解釋其決定會導致執法秘密泄露給罪犯而影響刑法的執行。

鑒于美國的檢務公開與其民主化潮流背道而馳，美國民眾普遍要求擴大檢務公開，提高檢察機關的透明度。美國學者安吉娜·J.戴維斯建議，檢察機關可以從兩個方面進行改革。第一，發起公共信息運動，向公眾提供有關檢察義務和職責的日常信息。第二，設立檢察審查會，通過對檢察決定進行隨機審查，并公開審查報告，告知公眾特定檢察院履職情況，促進檢察機關依法履職。

法國：普遍公開和特定公開結合

法國《刑事訴訟法》第11條規定，“除法律另有規定的外，偵查和預審程序一律秘密進行，并不得損害犯罪嫌疑人的權利?！备鶕摲ㄒ幎?，無論是偵查還是預審，都實行不公開原則。

由于預審程序的秘密、書面、非對審特征，以及預審法官在預審中的角色沖突，人們對預審程序的批評從來就沒有停止過。鑒于此，法國正在不斷推進訴訟程序與司法制度的變革，以提升司法透明度。具體體現在：

第一，明確規定檢務公開的情形。2000年6月15日刑事訴訟法增加第11條第3款，作為第11條前兩款的例外。該條款規定，“為了避免傳播不完整的或不準確的信息，或者為了制止對公共秩序的擾亂，共和國檢察官得依職權，或者應預審法庭或諸當事人的請求，公布從程序中提取的、不包含任何評論涉案人犯罪證據是否確實的客觀材料”。2004年3月9日法律增加刑事訴訟法第11-1條，規定，“視具體情況，經共和國檢察官或者預審法官批準，為實現科學或技術性研究或調查，特別是為了防止發生事故或者方便對受害人的賠償或負責對受害人給予賠償，正在進行中的司法程序的材料可以傳送給由司法部長聽取有關部長意見之后發布的條例賦予此種資格的機關或組織?！笨梢钥闯?，法國刑事訴訟法第11條第3款規定的是普遍公開的情形，而第11-1條規定的是特定公開的情形。

第二，建立檢察工作報告制度。法國刑事訴訟法第35條規定，共和國檢察官每月應向駐上訴法院檢察長報告自己轄區內的刑事法律實施情況。他還可以公開其意欲在大審法院轄區內實施的刑事政策。駐上訴法院檢察長則需要向司法部長報告自己轄區內刑事政策的執行情況。

第三，建立不起訴裁定書公開制度。1993年1月4日法律增加刑事訴訟法第177-1條，規定在預審法官進行偵查之后作出“不移送起訴”決定的情況下，可以應涉案人的請求或者經涉案人同意，依職權或者應檢察院的要求，命令公示預審法官所做決定的全部或者一部，或者命令在指定的一份或數份報紙、期刊上或視聽傳播部門發布一份公告（措辭由法官擬定）。1993年1月4日法律還在1881年7月19日法律第13條中增加了一項條款，規定，在“不移送起訴裁定”或者法院作出的無罪判決取得既判力后3個月內，此種裁決決定的受益人可以提出訴訟請求，要求強制在其受到刑事追訴的過程中對其指名道姓進行報道的報紙或期刊刊載上述公告。當然，對視聽傳播活動也可以采取上述措施。值得注意的是，法國規定不起訴裁定的公開，其主要目的，并非為了滿足公眾的知情權，而是為了保障被不起訴人的無罪推定權利。也就是說，在不起訴裁定作出后，犯罪嫌疑人可以請求，檢察院可以要求，或者預審法官可以依職權主動公開不起訴裁定書的全部或者部分內容，以澄清事實真相，維護犯罪嫌疑人的名譽權等合法權利。

第四，推進預審程序的改革。2000年6月，法國議會通過《加強無罪推定的被害人權利保護法》，加強了預審程序的透明度。

俄羅斯：憲法推動檢務公開

1992年1月，俄羅斯聯邦議會頒布《俄羅斯聯邦檢察機關法》，該法第4條第2款確認了檢務公開原則。根據該條款的規定，檢察機關的活動公開。至于公開的形式，該法第4條第2款規定：“向聯邦國家權力機關、俄羅斯聯邦主體國家權力機關、地方自治機關以及居民通報法制狀況”。

當然，檢務公開也有一些例外，即以不與關于保護公民權利和自由的俄羅斯聯邦立法規定相抵觸，不與關于國家秘密的和法律予以專門保護的其他秘密的俄羅斯聯邦立法規定相抵觸為限度。

《俄羅斯聯邦檢察機關法》第5條第2款規定：“檢察長和偵查員沒有義務就其承辦案件和材料的實質問題作出任何解釋，也沒有義務將它們提供給任何人查閱。但是，在聯邦立法規定的情況下，并依照聯邦立法規定的程序允許提供查閱的情況除外?！?000年2月18日，俄羅斯聯邦憲法法院通過決議指出：《俄羅斯聯邦檢察機關法》第5條第2款在一切情況下，都會導致檢察機關體系的各級機關拒絕將直接涉及公民權利與自由的材料提供公民查閱，而且還會阻撓對上述拒絕的司法審查。因為法律沒有明確規定允許查閱上述材料的事由。正因如此，俄羅斯聯邦憲法法院宣布《俄羅斯檢察機關法》第5條第2款的規定不符合俄羅斯聯邦憲法。

檢務公開重在程序和立法

上述國家均堅持審前程序“以不公開為原則，以公開為例外”，對檢務公開進行嚴格限制。究其原因，主要在于：一是無罪推定原則的要求。根據無罪推定原則，任何人受到刑事檢控，在其沒有得到正式的裁判宣告之前，都被推定為不是罪人。因此，“即使是掌握證據而最了解其涉嫌犯罪事實的檢察機關，于正式審判前，也不能向社會公布其是否有罪，更不能透露所掌握的證據”，否則，即違反了無罪推定原則。二是審判中心主義的要求?；趯徟兄行闹髁x，法官在審判前應避免產生預斷，避免受到民意或者輿論的影響。而檢務公開可能泄露案件信息或者其他某些信息，使犯罪嫌疑人成為媒體炒作或者公眾娛樂的對象，導致法官產生預斷。

筆者認為，由于審前程序不同于審判程序，因而檢務公開也有別于審判公開。我們在推進檢務公開時，既要積極，也要慎重，要把握好“度”的問題，不能急于求成，應隨著社會需求和司法實踐逐步推進。

對我國而言，應當以立法的形式對檢務公開作出明確的規定。美國、英國各自制定的《信息自由法》，不僅適用于其他行政機關，也適用于檢察機關。而法國刑事訴訟法、俄羅斯聯邦檢察機關法直接規定了檢務公開的范圍。我國在修訂《人民檢察院組織法》時，建議增加“檢務公開”的規定，明確檢務公開的原則、內容及程序，實現檢務公開的法治化。