農村征地拆遷中的政府角色定位

侯東棟

摘 要：社會契約論和儒家思想塑造了理想狀態下政府的應然角色：民權政府和德性政府。而在現實的農村征地拆遷中，政府既要實現公共利益，又要保護農民個人利益，導致其易陷入兩難處境并使其角色混亂錯位，實然角色和應然角色存在了一定反差。繼而文章分析了在農村征地拆遷中導致政府角色混亂錯位的原因，指出暴力性的征地拆遷行為影響了政府的公信力和法律權威；在此基礎上提出了在征地拆遷中，應注重保護農民權益和靈活運用多種方式，塑造良好的政府形象。

關鍵詞：政府角色；征地拆遷；個人利益；公共利益

中圖分類號：F301 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2015）02-0017-04

城市的擴張、城鎮化的推進對土地有著持續的需求，這是生產力發展決定的。政府的責任在于通過法律和制度滿足這種需求，推動生產力發展。土地用途的變更，釋放了土地的潛在價值，實現了土地的最優利用，進而能夠滿足人民群眾日益增長的物質文化需要；與此同時，也出現了農村的征地拆遷。政府是征地拆遷行為的發出方，一方面，政府代表國家需執行相關政策措施；另一方面，政府代表國家需保障相對人的合法權益——這意味著政府扮演著雙重角色且易陷入“兩難”處境。同時有強大的國家機器做后盾，征地拆遷對政府和群眾雙方都具有深刻影響。

一、政府角色之應然

政府角色是對政府所承擔職能和作用的人格化表達。社會契約論和儒家思想中，對政府角色的定位都進行了闡述，在東西方產生了較大的影響。

（一）社會契約論中的民權政府

社會契約論認為：在國家產生之前，人類生活在“自然狀態”中：每個人享有絕對的權利和平等自由——但這并非可持續的狀態——資源的有限性和人類欲望的無限性，使人類進入“戰爭狀態”。這就需要一種力量來維護代表著人類趨利避害本性的自然法之存續，進而保障人們的自然權利：政府便在這種情況下產生了。人與人達成契約而結合，讓渡其自然權利的一部分，形成公權賦予政府，“使它能以全部共同的力量來護衛和保障每個結合者的人身和財富[1]?！彼?，社會契約論在塑造一個民權政府：政府是公權讓渡的指向對象，是公權的承擔者和代表者，而非公權的所有者。政府需保障人民權益和自由平等，并抑制那些對其行使自然權利構成危害的行為。

（二）儒家思想中的德性政府

儒家試圖通過美好的德行“仁”，來維護一種有差等的“禮”的社會，使得社會上每個人在貴賤、長幼、貧富等階層中都有恰當的地位和行為方式?！凹覈瑯嫛币鬄檎咧卫韲覒裢庾⒅氐赖陆袒?，贏得百姓擁戴。為政者作為社會精英，需品行良好，能夠推行公義，普愛百姓?！墩撜Z》中有：“政者，正也；子帥以正，孰敢不正?！薄睹献印分杏校骸耙缘滦腥收咄??！币庵钢v究德行者才能做百姓的首領。所以，儒家在塑造一個德性政府：政府是公平正義的承擔者和道德推行者，政府需體現士大夫對百姓權益的尊重和維護。尤其對為政者的個人道德品質提出了較高的要求；同時，政府官員的地位則高于百姓。

二、政府角色之實然

理想和真理的作用在于它給現實社會樹立了完美精妙的標桿，能夠讓人去丈量和思考真實的存在。社會契約論和儒家思想對政府角色的塑造，給人類勾勒出完美的政府形象。而現實中的政府，往往會因為具體的事件影響政府良好角色的塑造——農村的征地拆遷易使政府陷入角色混亂錯位，傷害政府形象，衍生后果不可小覷。

（一）政府角色兩難：法理“侵權”與法理護權

在政府的征地拆遷中，其角色并不像社會契約論和儒家思想中描述的那樣理想和單一，政府角色陷入了既要“侵權”，又要護權的兩難角色：

其一，法理侵權。在城市擴張過程中，產生了旺盛的土地需求，需要將農村的集體土地改變性質為國有土地，交由國家經營，挖掘土地的潛在價值，使土地得到最優利用。我國《憲法》第10條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并予以補償?！蔽覈锻恋毓芾矸ā分袑ν恋匦再|變更所涉及的各個方面都做了明確詳細的規定。這意味著，政府作為農村征地拆遷的主體，以行政命令方式從農民集體手中取得土地所有權，集體必須服從，沒有任何選擇的余地；但這一過程附有嚴格法律約束，其目的只能是為了公共利益且必須嚴格按照法定的程序，必須對被征收人以公平合理的補償。

這便出現了公共利益和個人利益的對峙。這里面包含了一個基本的法律精神：政府基于重大的正當理由，可以不依照契約精神去嚴格保護每位公民私有財產，甚至可以依靠強有力的公權去迫使私權的妥協——這樣做的目的，是對公共利益的維護；但是，政府的行為和公民個人的意志都需受契約的嚴格限制，雙方絕非是為所欲為的。所以，從我國法律規定來看，在征地拆遷時，政府出于對公共利益的考量，以保障最廣大人民群眾的利益為落腳點，有權力“侵犯”農民個人合法權益——這是受到法律保護的，這符合社會契約論中政府是公共利益的代表者和實現者的角色；政府給相對人一定的補償，這亦符合儒家思想中政府是公平正義的推行者的角色。但是，政府基于一定目的，可以扮演“侵害”公民權益的角色——這和社會契約論的描述大相徑庭，政府本身是抑制危害公民自然權利的一方，現在卻成為了“侵害”公民自然權利的一方。這就意味著，沒有不受限制的私權，法理上公權可以迫使私權妥協，公權可以借助某種形式撼動公民的自然權利。

其二，法理護權。在國家擁有權力得以征地拆遷時，農民的合法權益依舊是有效的，其個人的生命權、健康權、財產權和人身自由并沒有被剝奪。這些權利同樣受到法律的保護。在征地拆遷中，突出表現為農民附著在土地上的財產權和發展權，我國《物權法》、《土地管理法》、《行政強制法》等法律，對農民權益維護和后續發展都做了具體的規定。在征地拆遷中，農民是核心的利益攸關方，他們能否順利放棄其權利是公共利益能否實現的關鍵；農民本身并未觸犯相關法律法規，但受征地拆遷的影響，農民改變了傳統的生活和發展形式，這就更需政府對農民的財產權和發展權予以保護。農民面對龐大的國家機器，處于絕對弱勢，他們基于對公共利益的尊重，放棄自己的一部分權利，實現公共利益的擴大化，就更需要國家法律賦予的相關權利保障。黨的十八大報告指出：“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例?！币簿褪钦f，政府不僅要維護農民的合法權益，而且能夠保障其合法權益的可持續性。

所以，政府在征收農民土地時，不僅僅是公共利益的代表者和實現者，更是農民個人權益的保障者和維護者，這也更好體現了社會契約中政府所扮演的角色：維護公民合法權益。雙方實力的嚴重不對等，使得政府更應該格外尊重農民的合法權益，保障其生命健康權、財產權和發展的權利。在征地拆遷中，注重對公民基本生活的保障，不盲目借助于暴力的強制權，注重道德的說教和軟方式的運用，亦更好體現了儒家思想中德性政府的角色定位。

（二）征地拆遷中政府角色的偏差

然而，在部分地方農村征地拆遷中，存在一些與法律和政策規定不一致甚至相悖的情況，這不僅侵害了公民的合法權益，有的還通過媒體的放大效應，消解了政府的公信力，傷害了政府形象，其長遠影響堪憂。在一些情況下，部分地方的征地拆遷中，農民本身的弱勢地位，使得農民的物權和土地使用權之外的其他合法權利也受到了侵害。這對于農民自身和部分征地拆遷行為而言，是屬“雙輸”。

2010年，湖北武漢農民楊某抵制土地征收和房屋強拆，外出時被躲在樹叢里的一伙人按住毆打，受傷嚴重。2012年，四川省崇州市某鎮在晚上將某村耕地和良田驟然夷為平地，后村民代表萬某因請愿被毆打，受傷嚴重。2013年，云南省巧家縣因征地多次發生暴力事件，丁某因抵制拆遷被毆致死。此類極端案件，雖然不是征地拆遷過程中的普遍現象，但作為個案，通過當地群眾的傳播和媒體的報道，產生了放大效應，一定程度上，易以一種“以偏概全”的方式，傷害了法律的權威，消解了政府的公信力，變為政府應有角色的“短板”，成為了政府的硬傷。

這些事件導致當地政府角色產生了極大的扭曲，過度重視法理侵權，卻忽視法理護權，和理想中政府角色嚴重偏離。一些地方采取方式不當，致使產生激烈對立，本應是維持秩序的角色，卻因為對立陷入失序的“戰爭狀態”；本應是德行教化的角色，卻因為暴力相向陷入野蠻的對抗斗毆。一方面，對農民自身的土地權及附著在土地上的發展權沒有做到較好的尊重與維護，忽視農民訴求；另一方面，采取較為極端的方式，甚至侵害了農民的生命健康權這樣最基本的權利，為民權政府和德性政府角色的塑造抹下了揮之不去的陰影。

三、政府角色之糾偏

征地拆遷中發生的此類極端事件，使得一些地方政府角色成為：

1.強權暴力者——農民面對征地拆遷的相關方，是屬絕對弱勢群體。政府在征地和拆遷過程中，對農民的尊重是法律的必然要求，也是政府的職責所在，對農民生命健康權的保護是基礎性的。然而，一些地方在執行征地拆遷過程中，由于過于注重強制權的使用，而忽視強制權之外的其他“軟方式”（如談判交流等），在說服工作不夠充分時，就采取強制的手段，難以做到綠色和諧拆遷。這種急于求成的做法，往往會消減出于公共利益的利好優勢，反而出現較為激烈的對立。并且，一些地方面對農民權益被侵害，采取行動較為滯后，沒有通過妥當的方式尊重和保障農民的基本合法權益。征地中，合法是必須堅守的底線，暴力是不可觸碰的紅線[2]。當一些地方以暴力解決了一時的問題，但后續衍生問題卻時有發生：相對人可能會產生報復社會的扭曲心理，成為了社會的不穩定因素，增加了社會成本。農民因土地強制征收補償不當進行的上訪約占農民上訪總量的65%以上，對社會和諧穩定造成了嚴重影響[3]。同時，采用暴力的方式，雖然是個案，也會導致此類負面效應被放大，政府公信力減損。

這需要一些地方強化對“軟方式”的運用，做好長線準備，切忌貪大求快，貿然行事；要和農民交流談心，入戶走訪，了解農民真實的想法和利益關切。在現實的操作中，一些地方借助威望較高的當地農民去做說服教育工作取得了較好的效果；對失地農民做出妥善的職業培訓和就業安排，給農民較好的發展后路，也取得了積極效果。這不僅實現了公共利益，維護了政府形象，還保障了農民的發展，尊重了農村的社會現實和農民的利益關切，取得了“雙贏”。

2.利益攸關方——政府在征地拆遷中，不只是公共利益的代表者，也是有著自身利益的攸關方，是屬“謀取價差利潤的經濟人角色”[4]。近20年來，農民被征地約1億畝，獲得的征地補償費與市場價的差價約為2萬億元[5]。部分地方的財政收入以土地出讓為主，就使得這些地方頗為注重征地拆遷。據國務院發展研究中心的一份調研報告顯示，在一些地方，土地直接稅收及城市擴張帶來的間接稅收占地方預算內收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預算外收入的60%以上。資料顯示，農村征地之后土地增值部分的收益分配是：地方政府占20%-30%；而農民拿到的補償款只占5%-10%。與此同時，由于信息不對稱，一些地方和農民交流不夠深入，相關信息沒有全面準確地傳達給農民，出現了一些農民漫天要價，“一棵樹要出一片森林”的極端行為，這也印證了馬克思的一句話：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關[6]?！钡怯行┑胤脚υ谧龅?，的確是盡力壓低補償價格，以便獲得更多收益。而此時，漫天要價的農民處在一種信息不對稱的環境下，其利益訴求難免會夸大。更多的則是認為補償太低，農民發展后路沒有保障。

一方面，這需要一些地方注重提高農民在土地增值收益中的分配比例，尊重并保障農民在土地用途變更之后的收益分配權。在現實的操作中，一些較為發達地區允許農民以土地作為資本入股參與盈利分配，取得了較好的效果。另一方面，要做好相關信息公開和政策宣導，讓農民真正了解土地用途變更后的收益情況和地方對收益的使用情況，避免因為信息不對稱導致農民漫天要價的不合理行為；合理制定征地拆遷的補償價格標準并做好宣講說明，避免因為價格彈性過大，導致當地農民認為：“只要堅持說不，地價就會上漲”。

3.公共利益界定者——政府能夠合法地“侵犯”農民的個人權益，其法理依據的核心是基于公共利益。然而政府不僅是公共利益的代表者，還成為了公共利益的界定者和詮釋者。以公共利益作為價值取向和行為目標已毋庸置疑，但在政策實踐中政策產品經常會偏離公共利益的指針，為某些特殊利益群體或部分精英所操縱，從而以多數人之名侵占少數人的利益空間，甚至使公共政策成為少數人獲利的工具[7]。一些地方政府不僅是裁判員又成為了運動員：在現實中，一些地方以公共利益的名義征收了農民土地；但實際上，這些土地確有一部分用作了僅是惠及少數人的商業開發，將公共利益排除在外。公共利益的模糊規定似乎就成了一些地方自由發揮的余地。政府既是公共利益的代表者，同時還是界定者，這就導致政府權力范圍放大；相應的，個人的權利便縮小了，也難以獲得保障。

這需要國家強化對相關法律和政策的說明，對公共利益做好明確清晰的界定，使地方有法可依；也要嚴肅各級政府對土地開發利用的審批標準。在這一過程中，做好監督監管，避免土地開發淪為少數人為少數人謀利的工具。同時，對土地用途變更和開發的綜合政策做好宣講，使當地群眾切實參與到土地的開發利用當中，將農民視為土地開發中的有機部分，這就能為土地的后續開發注入源源活水。

總而言之，有些地方在農村征地拆遷中，實際扮演的角色與農民本身所期望的還有一定差距；與法律規定的角色亦有背離；與理想中的政府角色還相差甚遠。在農村征地和拆遷中，一些地方不要圖一時之快，更要注重方法的運用，維護好政府的形象。一次暴力，傷害的不僅是一地政府，更是群眾的向心力。征地拆遷應向著實現公共利益和保障農民權益的“雙贏”發展。政府自我革命需要轉變職能和簡政放權；政府角色與國家的長治久安和政權的穩定直接相關，必須嚴肅對待。

參考文獻：

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[6]馬克思恩格斯全集：第3卷[M].北京：人民出版社，1965：286.

[7]張宇.公共利益：誰來界定？如何整合？——基于公共政策

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（責任編輯：陳愛軍）