選民議政會溫嶺橫峰街道的治理創新探析

文 （中共溫嶺市委黨校，浙江溫嶺 317500）

在“四個全面”開啟治國理政新未來的時代背景下，要“把改革方案的含金量充分展示出來，讓人民群眾有更多獲得感?！保?］“含金量”和“獲得感”作為一個檢驗改革、社會福祉的關鍵詞，具有沉甸甸的民意份量、民生價值。充分體現了我們黨全心全意為人民服務的根本宗旨和一切依靠人民、一切服務人民、一切為了人民的執政理念和追求。

鄉鎮改街道是行政體制和財政體制的重大調整，橫峰于2001年10月由鎮改為街道。作為市政府的派出機構，沒有本級人代會和人大代表，同級政府的民主監督、辦事處和人民群眾之間的溝通聯系缺乏制度化的平臺。為了搭建這一平臺，“讓人民群眾有更多獲得感”，浙江省溫嶺市橫峰街道于2014年首創選民議政會，為代議民主和協商民主的有機結合找到了一個新載體，為“解決人民要解決的問題”提供了新的思路、方法和策略，是街道治理的創新之舉。

一、選民議政會的制度設計

選民議政會是橫峰街道治理創新的新舉措，是一個新生事物，為了將其納入可持續發展的軌道，“不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變?！保?］橫峰街道從制度化著手，專門制定了 《橫峰街道選民議政會暫行辦法》，明確規定了選民議政會的目的和要求、組織架構、代表的構成、產生、職責和任期、工作制度和保障。

（一）目的和要求

選民議政會是在街道黨工委領導下，由街道人大工委負責實施的轄區選民按照有關議事規則、程序、要求，討論商議街道發展事項、參與民主管理、開展工作監督的活動形式。設立選民議政會其目的：“為進一步拓寬基層民主政治渠道，保障廣大選民對本街道經濟社會事務的知情權、參與權、表達權和監督權?！边x民議政會致力于健全黨組織領導下充滿活力的民主議政機制，以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協商、強化權力監督為重點，充分調動各方面積極因素，整合利用社會資源，就經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協商，廣納群言、廣集民智，增進共識、增強合力。

（二）組織架構

選民議政會分設：南片、中片、北片和部門企業等四個選民議政會代表小組，組長由市人大代表兼任。選民議政會一般每半年召開1次。如遇特殊情況，可適時召開。

選民議政會的主要任務：聽取和討論街道辦事處年度工作報告、財政預算安排和決算報告，聽取和討論街道發展規劃、年度計劃、重大建設項目等內容，并提出意見和建議；參與對街道辦事處及相關職能部門工作進行評議和監督，并提出意見和建議；聽取和討論街道其他重大事項。

（三）代表的構成、產生、職責和任期

議政代表的構成以轄區內選民為主體，兼顧安排與街道工作相關的其他社會公眾及行業、外來人口等代表，市人大代表為當然代表，街道黨員代表會議正式代表一般不予兼任，行政村代表一般從村兩委成員和村民代表中產生，議政代表總人數在60人左右。

行政村議政代表由各村黨組織根據分配名額、條件、結構等要求提出議政代表提名人選，交村民代表會議民主推選產生；企業和單位議政代表由所在單位黨組織負責推選產生。推選結果交街道人大工委審查后報街道黨工委批準，由街道人大工委頒發證書。

議政代表的職責：認真參加選民議政會議和議政代表小組活動；對街道的工作報告和重大事項行使相應的知情權、參與權、建議權、監督權；加強與選民和社會公眾的廣泛聯系，主動了解和收集社情民意，上情下達、下情上傳；做好街道重大事項、有關政策的宣傳和解釋工作；認真落實和完成選民議政會或街道人大工委交辦的其他工作任務。

議政代表任期與村民委員會屆期相一致，為3年。任期滿后，應在村兩委換屆選舉后一個季度內進行議政代表的換屆推選。對任期內不履行議政代表職責或群眾反映較差的，街道人大工委可報請街道黨工委同意，終止其議政代表資格；在任期內如因其他原因需對議政代表進行撤換、調整和增補的，須經街道人大工委研究后，報街道黨工委批準同意。

（四）工作制度和保障

1.專題議事制度。圍繞街道重大事項或社會公眾關心的熱點、難點等問題確定議政主題，街道人大工委提前組織議政代表進行調查研究，為專題議政會議召開做好必要準備。專題議政會議召開期間，可組織議政代表作主題發言，也可組織議政代表對街道辦事處或相關部門進行詢問，街道辦事處及其相關部門對議政代表反映的意見建議要認真研究處理。

2.代表活動制度。議政代表活動以議政代表小組集體活動為主，通過日常走訪、聯系選民、開展活動，對街道內重點、熱點等問題進行實地考察和專題調研。實現議政代表活動經?；?、規范化。

3.聯系接待制度。議政代表為充分收集社情民意，分組定期參加街道人大代表工作站接待選民工作。

4.意見建議制度。議政代表個人提議須經組內代表討論同意并以書面聯名形式對街道的重大決策、社會公眾關注的熱點問題等提出意見和建議；各村民委員會提議可以集體名義交議政代表直接提出。意見建議由街道人大工委負責受理，經審核后轉交街道辦事處或相關部門。街道辦事處或相關部門須在三個月內給予書面回復，并在半年度選民議政會上對上半年議政代表意見建議辦理情況進行專題匯報。

5.列席會議制度。街道黨工委、人大工委、辦事處召開涉及研究討論部署經濟和社會發展規劃、重大項目決策、民生工作等相關會議時，可根據會議議程邀請全部或部分議政代表列席。每名議政代表每年列席街道重要會議不少于一次。

6.工作監督制度。街道人大工委定期組織議政代表視察重點工程或建設項目進展情況，監督街道辦事處及相關部門工作效能，確保群眾關心的熱點、難點問題得到較好落實。

7.信息通報制度。街道人大工委適時組織召開議政代表小組會議，通報街道全局工作和社會公眾普遍關注的重大事項。選民議政會議定事項的落實情況，應及時向議政代表反饋。

8.代表培訓制度。街道黨工委、人大工委將議政代表培訓納入街道干部人才教育培訓計劃，組織開展各類培訓，努力提高議政代表的綜合能力。

街道辦事處將選民議政會工作經費、議政代表活動經費納入年度財政預算給予保障。議政代表所在單位要支持和配合議政代表開展各項履職活動，在經費、時間等方面為議政代表行使權利、履行職責提供必要條件。

二、選民議政會：改革的“含金量”沉甸甸的

2014年1月2日，橫峰街道召開選民議政會成立大會，為66名議政代表頒發了任期3年的《議政代表證書》，這66名議政代表由：9名市人大代表、5名街道人大工作者，27名村級代表、12名機關部門代表、5名企業代表、8名外省籍“新溫嶺人”代表（包括2名少數民族代表）。自成立至2015年2月共召開了4期?！懊科谧h政會由分組調研討論、集中議政詢問和反饋跟蹤監督三大部分組成，希望‘通過一個專題，回應一個熱點，解決一個難題，辦好一件實事’?！保?］這一街道治理的創新之舉，所帶來的“含金量”是沉甸甸的。

（一）議政“街道重點工作和預算安排”

首期專題選民議政會于2014年2月20日召開，議題為“2014年街道重點工作和預算安排”。各議政議政代表就事關橫峰街道經濟、社會發展的行業性、區域性、體制性和長遠性問題獻言獻策，這些問題涉及社會公眾普遍關心的“三改一拆”、“五水共治”、產業轉型升級、橫牧路拓寬、環境治理、城區治堵、村留地開發等30多個，會議還收到議政小組或村集體書面提議的事項16件。會后辦事處就此專門召開主任辦公會議，分解落實辦理并書面回復議政代表。

在現行的體制下，街道作為上級政府的派出機構，沒有本級人代會和人大代表，也沒有聽取年度政府工作報告、審查和批準財政預算這一制度安排。但縣級市的街道是隨著經濟、社會發展，在工業化、城市化的歷史進程中，從原來的鄉（鎮）演變過來的，其職責、功能和服務對象并沒有變。選民議政會議政“街道重點工作和預算安排”，在一定程度上起到了審查和批準年度預算報告的作用。

（二）熱議“淘汰皮頭產業、凈化人居環境”

橫峰是浙江省著名的鞋鄉，全街道共擁有各類制鞋企業3000多家。鞋業起步于改革開放之初，以家庭小作坊為主，走的是低檔路線，產品依靠低成本占領市場，大部分為低端制鞋工藝，以皮頭料作為最廉價的制鞋主料，也因此形成了皮頭產業鏈。但是，橫峰鞋業發展到今天，低成本競爭已經失去優勢，產業轉型升級迫在眉睫。同時，皮頭產業對環境造成的危害也越來越嚴重，廢棄物任意堆放，皮頭利用所產生的粉塵、噪聲、廢氣污染，成了生態環境惡化的“源頭”之一。群眾要求對此進行整治的呼聲也越來越高。

從加快產業轉型升級、改善生態環境、提高生活質量的要求出發，從2014年4月初開始，橫峰街道人大工委組織議政代表，走訪調研了皮頭產業，深入了解其現狀及污染危害等情況。并于2014年5月22日召開“淘汰皮頭產業、凈化人居環境”的選民議政會。在議政會上，代表們各抒已見。

“很多村民靠鞋業發家致富，但現在鞋業皮頭廢料對環境危害較大，不能再以犧牲環境作為發展代價了！”

“整治污染企業，就要從改變生產工藝、改變生產資料開始?！?/p>

“皮頭產業不是一朝一夕的產業，我們高洋王村目前就有33家相關企業，要是突然關掉，村民生計問題怎么解決？”

對皮頭產業進行整治，其實質是“生計”與“生態”之間的對弈，如何在“生計”與“生態”之間找到平衡點是問題的關鍵。最后，各方在“限期消化庫存，分期分批關停，淘汰皮頭產業”上達致共識。

（三）問計“發展公共自行車、倡導綠色新交通

轄區面積15.9平方公里，下轄27個行政村，本地人口3萬，外來人口有將近8萬之多。隨著人們物質生活的不斷提高，家用轎車不斷增多，行車難、停車難使街道變得“擁擠不堪”，群眾對開通公共自行車呼聲很高。于是2014年8月28日，第3期選民議政會就以“發展公共自行車、倡導綠色新交通”為議題而進行。

為了開好這次的選民議政會，在這之前作了較充分的準備。6月中旬開始組織議政代表分別到市區和大溪公共自行車服務公司實地考察，到站點騎車體驗；7月份與市建設規劃局銜接實施許可，并逐一到各村進行選點踏勘。在議政會上，還就“建設公共自行車有無必要”、“公共自行車運行模式”、“村村設點籌資興辦方案可行性”等3個事項進行問卷調查。最后提出“對接市區，通借通還；村村設點，集資興辦”的公共自行車建設思路，首期設點50個、投放1500輛、集資500萬，后續更新維護由政府負責，2015年元旦前全面開通。

公共自行車是重要的民生工程，與每一個人都息息相關，符合綠色環保的理念，成了破解交通困局的一大選擇，也更多了一份“低碳環保、環境友好、資源節約”的時代訴求。但在如何建這個問題上，涉及到由誰來投資？站點的分布？后續的管理？等一系列問題，通過選民議政會求解，可以從中找到答案。

（四）票決2015年“10項民生實事”

2015年2月2日，橫峰街道召開2015年第1期選民議政會，議題為“議政十事，2015年街道重點工作與預算安排”。當天的議政會上，每名代表都收到了一張《橫峰街道選民議政會2015年“議政十事”票決表》，表上共羅列了37件街道的民生大事，這37件民生大事是事先向社會公開征集，根據公眾反饋、網民代表建議，結合街道今年50萬元以上建設性預算項目產生的。在會上還利用多媒體，對這37件民生大事逐一進行了圖文講解，然后由議政代表按重要程度進行排序，最后按得分多少的優先次序進行選擇。經票決產生的“10項民生實事”分別為：市容秩序治理、皮頭污染整治、排污納管建設、橫牧路拓寬、住宅化糞池改造、校網規劃設計、外遷托運站、長車進出城管制、搬遷園區垃圾中轉站、引導發展電子商務。

在財力有限的情況下，需要辦理的事情卻很多，如如何處理輕重緩急問題，讓要辦的事情更符合百姓的需求，那就得征求他們的意見，讓他們自己來決定。

經過這4場選民議政會的演練，改革的“含金量”充分展示出來了，這“含金量”就體現在參政議政的實際行動上，體現在生態環境的治理上，體現在民生項目的安排上，體現在公共事務的選擇上。

三、街道選民議政會與鄉鎮人代會之比較研究

選民議政會是橫峰街道在基層民主實踐中的一大創新之舉，“該項制度旨在彌補街道沒有人代會和人大代表而致使人大監督‘缺位’、民意反映‘斷層’、民主渠道‘缺失’的不足?！保?］與鄉鎮人大相比較，有哪些是相同或類似的？又有哪些是差異的或特色的？這是理解選民議政會的功能與生命力的關鍵，也可以為街道如何進行民主監督、密切與人民群眾的聯系？這一基層治理的基本問題提供借鑒。下面從職能、程序、代表的產生、任期與罷免和橫峰街道的基本經驗這幾方面著手加以研究。

首先是職能。鄉鎮人大是我國最基層的地方國家權力機關，是人民代表大會制度的重要組成部分，有獨立的事權和財權?！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定了鄉鎮人大有13項職權，與同級鄉鎮政府具有法定的監督與被監督關系，主要有聽取和審查政府工作報告、審查和批準財政預算、決算報告、選舉、任免、重大事項決定等。而街道辦事處是上級人民政府的派出機構，不是一級政府機構，沒有獨立的事權和財權，沒有人代會和人大代表，因而也不具有直接的監督與被監督關系。但政府需要監督，確切地說，是權力需要監督。不管是鄉鎮政府，還是街道辦事處，只要有權力存在就需要有監督，何況從鄉鎮到街道辦事處只是名稱變了，其職責、功能和服務對象都沒有變。健全和拓展街道原有的人大職能有著現實的需要，選民議政會因此而脫穎而出?！凹缲撘豁椫匾氖姑獡斊鸨O督政府的重任，對鄉鎮改街道后沒有人代會的權力制約起到補救作用?！保?］

根據《橫峰街道選民議政會暫行辦法》，選民議政會是街道黨工委領導、人大工委負責實施的街道群眾性、非決策性議政組織。從權限來看似乎不及鄉鎮人大，但事實上在基層，除了法定的監督之外，更多的監督體現在日常的公共事務之中。對議政會上選民代表提出的意見和建議，會后街道將及時召開主任辦公會議，認真加以梳理，分解落實并明確責任和時限，3個月內予以答復。（1）對提案中提出的問題，凡是能解決的，及時解決到位；（2）暫時不能解決的，將列出計劃，創造條件盡快解決；（3）如因客觀條件限制，一時難以解決的，將向提案代表反饋，做好解釋說明。

民主懇談誕生在溫嶺，“這一中國特色的基層民主政治創新以相似的對話形式，千差萬別的議題，解決了不少老百姓身邊的‘難事’?！保?］橫峰街道的選民議政會在很大程度上是對民主懇談的繼承和發展，但又有一些新的舉措，譬如：民主懇談的與會代表是不確定的，而選民議政會則相對固定；在制度設計上借鑒了人代會代表提議案交辦、督辦，人大專題詢問會、審議會等形式，也更具制度化和規范化。

其次是程序。鄉鎮人大有法定的程序和明確的規定，譬如；聽取和審查政府工作報告、審查和批準財政預算、決算報告、周期性的選舉等。相比較而言，選民議政會更具靈活性和實效性，去除儀式性程序和動員式報告，開門見山，直奔主題，形式上突出“議”，內容上突出“政”。從已經召開的4期議政會來看：有事先的走訪調研，實地勘察；有會議過程中的多媒體講解、微博、微信直播等。

最后是代表的產生、任期與罷免。鄉鎮人大代表是一種國家職務，通過轄區選民選舉產生，任期5年，對不稱職的人大代表，要通過法定程序予以罷免，譬如；罷免要求或罷免案應當聯名提出、書面提出、有權申辯等。根據《橫峰街道選民議政會暫行辦法》，議政代表的產生采用民主推選制，由所在單位黨組織推薦提名，交村民或職工代表大會選舉產生，并經街道黨工委資格審查同意后，由街道人大工委頒發《議政代表證書》，任期3年，對履職不合格的可予中止議政代表資格。在代表的分布方面，橫峰街道有27個行政村，66名議政代表中有27名村級代表，剛好每村1名，值得一提的是其中還有8名“新溫嶺人”。橫峰街道戶籍人口3萬，而“外來務工人員”將近8萬，他們為橫峰的建設和發展流下了辛勤的汗水，理應有他們的話語權。任期3年主要考慮與村民委員會屆期相一致。但代表的罷免，對什么才是履職不合格？應該有更具體的說明。

“通過一個專題，回應一個熱點，解決一個難題，辦好一件實事”是選民議政會的出發點和落腳點。對此，橫峰街道有以下幾方面的基本經驗：（1）選好議題。所選的議題著眼于全街道事關整體性、系統性、普遍性和長遠性的“熱點”、“焦點”問題，譬如：環保問題、民生問題，與每個人都息息相關，大家都有切身體會，都有話好講；（2）準備充分。每次議政會提前設計方案，組織議政代表實地走訪調研，實地勘察，圍繞議題廣泛聽取選民的意見和要求，掌握翔實的第一手資料；（3）運用新媒體技術，加入美學元素。譬如：票決“十項民生實事”，通過多媒體進行了圖文講解，使視覺變得可視化。人大工委同步開通微博、微信，每項活動都及時向社會各界發布信息動態，進行場內和場外的互動對話，更多地擴大議政影響，也更廣泛地集中群眾的智慧和力量；（4）激發議政代表的參政熱情。通過代表培訓，每月1次的小組活動，經常性地溝通和交流，調動積極性，激發其當家作主的主人翁責任感；（5）反饋及時。對議政結果的運用高度重視，3個月內必須予以答復或辦理，并在下一次專題議政會上，作上一次議政結果落實情況報告；（6）經費保障。將選民議政會工作經費、議政代表的活動經費，全部納入年度財政預算予以保障。民主是需要“成本”的，這種“成本”就包括各項活動所必需的費用，也包括時間和精力等，這是必須要有的保障。這也告訴我們：沒有“成本”的民主是不存在的，但“成本”付出之后的收獲同樣是沉甸甸的——使人民群眾有了更多的獲得感。

［1］習近平.科學統籌突出重點對準焦距，讓人民對改革有更多獲得感［N］.人民日報，2015-02-28.

［2］鄧小平.解放思想，實事求是，團結一致向前看［M］.鄧小平文選（第 2 卷）.北京：人民出版社，1994：146～147.

［3］周旻澍、陳榕.橫峰：選民議政會熱議公共自行車［N］.臺州日報，2014-08-31.

［4］吳敏力.溫嶺橫峰“選民”議預算［N］.臺州日報，2014-02-21.

［5］胡文雄.堅持群眾路線發展基層民主——兼評溫嶺市橫峰街道“選民議政會”［N］.臺州日報，2014-03-19.

［6］朱圣明.參與庫與人才庫——溫嶺預算民主懇談的新元素［J］.人大研究，2011（08）.

［7］習近平.推進人民政協理論創新制度創新工作創新，推進社會主義協商民主廣泛多層制度化發展［N］.人民日報，2014-09-22.