西方發達國家社會治理制度創新的基本趨向

西方發達國家社會治理制度創新的基本趨向

近年來，一些發達國家在社會治理領域加強了針對社會的管治力度，內容涉及社會矛盾應對、社會組織發展及互聯網管控等，在社會管理制度創新中出現了一些新動向。

一、以權利與責任對等為原則調整民生制度

改善民生，是防范和和解社會矛盾和沖突的治理手段。從20世紀40年代末開始，西歐和北歐各國紛紛宣布建成福利國家，國民的“幸?！币庾R明顯增強，成為20世紀五六十年代各國社會穩定的重要保障。20世紀80 年代以來，隨著新自由主義的興起，削減福利成為英美等國的基本政策取向，政府通過減負輕裝上陣，重新獲得了經濟發展所需的強勁動力，但隨之而來的公正喪失、階層沖突四起帶來了新的社會管理問題。進入20世紀 90年代尤其是21世紀以來，發達國家對福利國家政策的反思進入了一個新階段。取得的共識是，民生制度建設既要避免導致福利依賴的形成，也要保證公民基本的生存權和發展權，否則社會就會在“有平等而無動力”和“有動力而無平等”這兩種極端狀態間徘徊。為此，發達國家轉變施政思路，改革民生制度，力圖在公民的權利與責任之間尋找一個相對均衡點，以處理社會福利與發展動力的關系，在民生類制度設計中開始強調“權利與責任對等”的原則，以此達到維護社會穩定、增進社會團結、實現社會和諧的目標。

當前，絕大部分發達國家都明確規定，在民生方面權利與義務相對而存在，即如果要享受社會福利，則必須承擔相應的社會責任。如，從1996年開始，德國就規定，如果長期不工作，則將福利享受者的救助金水平降低25%。美國《個人責任與就業機會協調法》則強調，每個人都應為自己的工作機會負責，努力尋找并參加工作。所有家庭只能獲得累計60個月（5年）的聯邦援助，必須每周至少參加工作或職業培訓30小時。如果救濟金領取者不配合這一要求，州政府可以減少甚至終止福利。2008年以來，澳大利亞則實施了“為救濟金而工作”的計劃，政府為失業者推出了一系列的就業項目，同時規定，如果沒有工作而領取救濟金，則必須把一定的時間用于社會志愿服務。2011年1月，英國政府宣布了最近60年來最大的福利制度改革方案，規定今后凡是以“生病”為由連續一年拒絕政府推薦工作的失業者，將被取消平均每月500英鎊左右的房屋補貼；如果失業人員連續三次無理由拒絕政府介紹的就業機會，三年內取消領取救濟金的資格?？梢哉f，最近幾十年來發達國家在民生方面走過了一條“高度福利—削減福利—福利有條件回歸”的道路。

二、以完備的法制保障化解社會沖突

改善民生并不能防范所有社會沖突的爆發，近年來，發達國家不斷完善和細化法律規范來劃定禁區，在實踐中更以強硬態度依法以重典治亂世。

一是嚴密規范個人行動的權利界限和責任分擔。英國法律規定，任何人都可以自由游行示威，但若游行時妨礙他人利益，如造成嚴重的交通擁堵，出現打砸搶現象，就會依法追究游行申請者的法律責任。日本也明確規定，如有妨礙官廳事務、交通秩序、夜間安靜、攜帶槍支、兇器和其他危險物的，可取消游行。在美國，雖然法律規定，“個人利用公共場所行使的表達自由”是一項憲法權利，但在實際執行中維護公共秩序的利益依然占上風?？梢哉f，這種個人自由不得妨礙他人自由和公共安全的原則，由法律明確規定，成為社會管理的基本前提。

二是依法以重典治亂世。發達國家一旦出現危及社會公共安全甚至統治利益的事件或活動，則會從重或加重懲罰，甚至依法直接進行武力彈壓。如，美國2011年“占領華爾街”運動發生的兩周之內警察就逮捕了1000多人。再如，2011年英國倫敦發生“8·6”事件，以黑人為主的年輕人在倫敦多個街區縱火搶劫傷人。在事件爆發后10天，倫敦法院即向各地方法庭傳達備忘錄，強調“在處理騷亂者案件時，不必囿于量刑規則，可適當加重刑罰”。據此，在兩周內，倫敦各地方法庭即將逮捕的3000人中 1566人判刑。已判案例顯示，懲罰明顯加重。

三、規范和引導社會組織進行協同管理

發達國家社會管理的一個基本特點就是通過制度創新規范社會組織行為、激勵社會組織深度參與社會管理，有效發揮其在社會管理中的協同作用。

一是依法對社會組織的行為進行約束。很多發達國家規定，社會組織不一定需要登記或注冊。美國規定，公民成立非營利組織可以自由選擇是否注冊，注冊的具有法人資格，不注冊的不具有法人資格，不能享受免稅待遇。在德國，非公益性社會團體、民眾團體、市民小協會和工會等可以不進行法律登記，一旦建立就可以自主開展活動，但活動必須在法律允許范圍內進行。發達國家政府主要對社會組織的行為而非主體進行規制，即無論何種社會組織，一旦有行動，法律就開始發揮規范和引導的作用。

二是政府與社會組織形成良性的合作伙伴關系。在發達國家，政府經常與社會組織達成合作協議，形成了一種平等的合作伙伴關系。如美國的勞工聯盟及產業工會聯合會(簡稱勞聯和產聯)是美國規模最大、歷史最悠久的工會組織，跟政府是相互獨立的，與政府之間是合作關系。至2012年，美國勞聯和產聯代表全國1300萬工人，有60個國內國際成員組織，成員職業異常復雜，但工會通過集體行動表達工會成員的基本想法，代表工人與各級政府、企業平等地協商、妥協并達成共識，既發揮了利益表達的功能，又避免了政府與無數工人直接面對可能帶來的不利后果。

三是拓寬社會組織參與社會管理的途徑。一是政府向社會組織提供經費，使之對政府形成一定的依賴性。如英國政府通常通過與慈善組織簽訂合作協議來提供支持；在德國，非營利組織的經費有70%來自政府和各政黨。二是購買社會組織提供的公共服務。美國從2001年開始就在各州和城市成立國家社區服務公司；英國在2011 年以來推進的福利體制改革中大力推行政府采辦制度；德國由政府選擇的社會組織對失業者進行各種培訓，政府在進行評估后支付費用。三是鼓勵社會組織直接維護社會治安。如 2001年“9·11”事件后，美國將鄰里守望計劃發揚光大，并將反恐內容納入其中。該計劃廣泛宣傳鼓勵社區各種社會組織和民眾積極參與反恐，目前約有7500個社區實施了這一計劃。近年來，美國還對社區危機反應團隊、街區守護者、輔助警察制度等進行建設或更新，更好地發揮社會組織輔助社會治安管理的作用。

四、多策共舉強化對互聯網的有效管控

近年來，發達國家在互聯網管理制度創新領域，最大的變化就是充分發揮互聯網信息交流和輿論引導的優勢，以此加強對互聯網的控制力度，將其對社會安全的正功能最大化、負功能最小化。美國作為全球互聯網的主導國家，近些年來所采取的強化互聯網引導和管控的舉措尤其具有代表性。

一是完善管控機構。經過多年的發展，美國政府形成了六大網絡安全專職機構，即隸屬國土安全部的美國計算機應急響應小組，隸屬國防部的聯合作戰部隊全球網絡行動中心和國防網絡犯罪中心，隸屬聯邦調查局的國家網絡調查聯合任務小組，隸屬國家情報總監辦公室的情報界網絡事故響應中心，隸屬國家安全局的網絡空間安全威脅行動中心。2009年10月，美國又成立全國通信與網絡安全控制聯合協調中心，側重從安全、犯罪、防御的角度實施網絡政策，協調和整合六大網絡安全專職機構的信息。同年，奧巴馬政府還成立了白宮網絡安全辦公室，綜合內閣其他部門提交的網絡政策建議，形成美國政府的網絡政策。

二是主動引導輿論。美國在 2009年甲型H1N1 流感爆發后，充分運用網絡媒介，發布事件相關信息和最新進展，構建官方電子輿論平臺，實現對公眾輿論的合理引導。第一，充分利用網絡進行信息發布，滿足公眾的認知需求。第二，設立專題專欄，將疾病的預防措施、最新疫情等與民眾直接交流。第三，以“軟服務”代替“硬控制”，為需要獲得流感信息的用戶及媒體合作伙伴提供支持，鼓勵草根媒體傳播官方信息。

三是依法嚴格管控。首先，嚴格監控互聯網。美國2001年頒布的《愛國者法》和2002年頒布的《國土安全法》都包含監控互聯網的條款，并授權政府或執法機構監控和屏蔽任何“危及國家安全”的互聯網內容。2010年，美國通過對《國土安全法》的修正案《將保護網絡作為國家資產法案》，規定聯邦政府在宣布緊急狀況下擁有絕對的權力關閉互聯網。2012年，美國國會進一步通過法律，授權政府可以通過未經許可的竊聽及電子通訊手段獲取民眾隱私。其次，依法打擊網絡犯罪。美國國會于1986年通過《計算機欺詐和濫用法》，該法先后進行過6次修訂，懲治范圍不僅包括任何已經實施網絡犯罪的人，也包括所有“密謀策劃”網絡犯罪的人。再次，強力控制信息自由流動。皮尤研究中心調查顯示，在2011年“占領華爾街”運動的第二周，關于該運動的報道僅占美國全國性媒體總報道量的 1.68%。 (王道勇)

中國特色新型智庫建設 任重道遠

古今中外，大到國家小到一個軍事力量，都會擁有一個“智囊團”?！爸悄覉F”有時甚至能起到左右一個集團命運的作用。其中最典型的，可能非諸葛亮莫屬了?，F代社會“智庫”就如同古時候的“智囊團”一樣舉足輕重，只是沒有很好的被發揮出作用來。因此，當新華社報道，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》，并發出通知要求各地區各部門結合實際認真貫徹執行的消息時，引起了國內各大媒體特別是學術界的強烈關注。

《人民日報》發表評論員文章認為，黨的十八大以來，習近平總書記從推動科學決策、民主決策，推進國家治理體系和治理能力現代化和增強國家軟實力的戰略高度，就加強中國特色新型智庫建設多次作出重要論述。最近，中央又頒布了《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》（以下簡稱《意見》），對加強中國特色新型智庫建設的重大意義、指導思想、基本原則、總體目標和基本任務作出詳細闡釋。習近平總書記的重要論述和《意見》精神，為加強中國特色新型智庫建設指明了根本方向，提供了基本遵循，是建設世界一流的中國特色新型智庫的指南。

《人民日報》以“努力建設具有國際影響力、世界知名的中國特色新型智庫”為題，總結了中央對于智庫的三點思路：一是加強中國特色新型智庫建設是支撐黨和政府科學民主決策、推進國家治理體系和治理能力現代化、增強國家軟實力的迫切需要，二是努力實現把中國社會科學院建設成為最具國際影響力的世界知名智庫的發展目標，三是采取有效措施，加快中國特色新型智庫建設步伐，切實發揮好為決策服務的國家級綜合性高端智庫的功能。

光明網以“建設新型智庫是一項系統工程”發表評論認為，現階段，國內大多數智庫在相關部門的決策過程中基本處于可有可無的地位（部門直屬的智庫參與決策的程度可能高一些，但獨立研究的程度則相對要低一些），這種“需求”嚴重不足的供求關系是制約智庫發展的深層次原因。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》是我國第一次對建設中國特色新型智庫體系作出具體的指導。該意見蘊含深刻的改革理念，其指導意義絕不限于狹義的“智庫建設”，而關乎決策機制的革故鼎新。對于為什么說現況是可有可無，作者認為，一是各決策部門認為自己是相關領域的主管單位，掌握著最全面的決策信息（包括政策和數據），是這個領域的權威，智庫不可能提出更高明的主張。二是沿傳至今的決策程序基本是由主管部門就某一事項擬一份報告，送呈領導批復。批復同意了，決策就形成了。這樣的報告都是以陳述決策方案的利好為主，而對存在的風險和弊端或省或略，不利于領導全面了解與該項決策有關的信息，可選擇的余地也很小。三是沒有建立起一套完善的重大決策終身責任追究制度，給“拍腦袋決策，拍屁股走人”的不負責任決策留下了生存空間。因此作者提出，從計劃經濟時期傳承下來的決策模式，現已不適應全球化和高科技時代的決策需求，不適應中國作為世界大國的決策需求，也不適應科學決策、民主決策的時代要求了。在全球化和高科技時代，很多決策課題是跨地域、跨部門、跨領域的，權衡利弊的復雜性大大增加，而每一個具體部門由于自身職責所在和利益的局限，在對政策的理解上，對數據的取舍上，對利弊的評估上都難以完全避免先入為主。

因此，中國人民大學重陽金融研究院陳雨露（中國人民大學校長、央行貨幣政策委員會委員、中國人民大學重陽金融研究院院長）認為，中國智庫發展迎來新機遇。他說，從世界歷史發展經驗看，智庫對一個國家的發展有重大推進作用。特別是在國家崛起的關鍵歷史時期，尤為明顯。要讓智庫發展成為國家崛起的強勁助推力，對政府來說，就要善用、善待、善管智庫，充分發揮智庫在國家治理體系與治理能力現代化方面的潛能。對智庫本身來說，要以戰略性、前瞻性的膽識推動改革創新，在組織、研究、財務、人才、國際化、成果評價與轉化等方面實現現代化，為實現中國夢提供更加強大的智力支持。

全國首部居家養老地方法規 家庭養老邁出實質一步

養老問題一直是近些年來的熱點問題。人民日報就曾經評論認為，居家養老是適合中國國情的養老方式。但是相關的法律法規還不是很完善。因此，當中國第一部居家養老服務的地方法規正式出臺的消息公布時，引發了媒體和百姓的密切關注。

據《人民日報》報道，《北京市居家養老服務條例》1月29日由北京市人代會高票通過，將自5月1日起施行。該條例對居家老人最為關心的基本服務內容作出指引性規定，包括用餐、醫療衛生、家庭護理、緊急救援、日間照料、家政、精神慰藉、文化娛樂服務等內容?！搬槍栴}立法，立法解決問題?！北本┦腥舜蟪Ｎ瘯敝魅瘟o綱向記者介紹，《條例》意味著家庭、政府、社區、企業、社會組織和群眾自治組織都應承擔不同責任。政府是基本公共服務的提供者，在居家養老服務中起主導作用，鄉鎮政府和街道辦事處有責任整合社區服務資源、建立社區養老服務平臺、引導各類社會組織參與社區的居家養老服務、探索建立為老志愿服務時間儲蓄和激勵機制。

細心的媒體觀察到，《條例》并非按以前的《老年人權益保障法》里的內容所寫，不再追求一部“大而全”的實施辦法，而是一部以老人最亟須的服務如何解決為導向制定，并且幾乎所有內容都是“原創”的文件。這種務實的新作風得到了媒體和群眾的高度認同。中國新聞網就以“居家養老 千呼萬喚”為題表達了民眾的心聲。

八項養老服務中以用餐問題位居首位。據市人大常委會副秘書長、內務司法辦公室主任劉維林介紹，“可以看到，我們把就餐寫到第一位，在立法調研過程中，我們了解到，老人居家養老，對用餐便利的需求最明顯?！?/p>

在肯定養老服務中用餐問題的地位同時，有媒體提出了進一步的調查和思考給政策制定者。中國食品報就以“老年餐桌需求多利潤低難題待解”積極建言。作者認為“老人餐桌”目前是“老人叫好，企業叫苦”的狀態。一邊是叫好叫座的旺盛需求,一邊是社區企業難以為繼。這種現象在全國都很普遍。相對面向社會的經營來說，老年餐獲利較低，薄利經營使服務商缺乏積極性。另外，老年服務的風險性也使一些餐飲企業望而卻步。老年人腿腳不靈便，餐廳地面光滑，有一定的危險，餐廳服務商不愿接待。政府如何在下一步中對餐飲進行扶持，是一個非常重要的課題。

我們非常欣喜地看到，法規制定者的作風越來越務實，媒體更積極地參與并提出中肯的建議。這種良性的互動和循環必將成為一種新常態。

盡管《條例》標志了居家養老邁出了實質性的第一部，可以預見后續還有更多的問題亟需法規制定者解決。正如北京市人大法制委員會當天表示：“部分代表提出，條例中一些規定立意較好，但比較原則，落實起來難度較大，條例出臺后應及時出臺配套辦法?！贬槍ΨN種顧慮，法制委員會也及時反饋稱，目前有關部門已著手研究居家養老服務條例配套辦法，包括對經濟困難的高齡、失能老年人的補貼辦法，養老服務評估辦法，政府購買養老服務工作辦法等。我們有理由相信，隨著制度不斷完善，相關政策的不斷出臺，媒體和政策制定者的良性互動，居家養老問題必將得到妥善的解決。