南京：為未成年人立法

餓死女童案、養母虐童案之痛

長期以來，中國的未成年人保護法律不成體系，“沒有牙齒”。近幾年因兒童侵權事件屢受關注的南京，嘗試在地方立法突破。最大的難題依然是，國家應承擔多大的監護責任。

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在國家沒有制定兒童福利法時，無法解決平衡政府介入未保和父母首要監護的難題，片面強調法律責任是不現實的。

草案只規定設立未成年人保護委員會，沒具體規定日常辦事機構設在哪兒?！坝傻胤絹硪幎ㄖ鞴懿块T，真的好難?！?/p>

南方周末記者 譚暢

南方周末實習生 梁嘉瑩

發自南京

南京屢屢被刺痛：2013年，餓死女童案；2015年，養母虐童案。

2015年8月下旬，南京市人大常委會第一次審議了《南京市未成年人保護條例（草案）》，10月將進行二次審議并有望提交表決。

有關專家稱贊南京未保條例草案在制度設計上的細化與創新，但在法律的強制性方面仍留有遺憾。

大家都被觸動過

父親服刑，有吸毒史的母親離家兩月，1歲和3歲的幼女被反鎖并餓死在家中。2013年6月，發生在南京的“餓死女童案”震驚全國。（詳見南方周末2013年6月27日《南京餓死女童的最后一百天》）

2013年9月18日，南京市中級法院以故意殺人罪一審判處女童母親無期徒刑。南京媒體人黃瓊花作為人民陪審員出庭，這次陪審經歷讓她深受觸動。

黃瓊花常向南京中院少年庭庭長周凱感嘆，我國法律對未成年人的保護嚴重欠缺：如果有政府機構或社會組織對困境中的兒童不斷回訪，這樣的悲劇本可避免，但既有制度中沒有這樣的環節設計；而在悲劇發生后，即便指責社區、街道、公安不作為，卻也沒有辦法追究責任，因為法律沒有明確規定。

國家層面的法律過于空泛，地方能不能出臺更細致的規定？這是黃瓊花最關心的問題。

2013年10月，南京市檢察院檢察長葛曉燕向南京市人大提出了“關于制定南京市未成年人保護條例的立法建議”，其中包括了檢察院對處理“南京餓死女童案”的反思和司法建議。

黃瓊花決定再加把勁。2014年1月的南京市“兩會”，黃瓊花和玄武區法院少年法庭庭長王萍聯絡了十位人大代表，以玄武區法院院長周迅為牽頭人，正式向南京市人代會遞交了相關議案。

“聯絡人大代表時，電話打過去，他們一開始也不知道為什么要敦促南京立法保護未成年人。但只要一說到‘餓死女童案，大家就感到確實被觸動過，立刻覺得立法是有必要的?！秉S瓊花告訴南方周末記者。

與此同時，全國律協未成年人保護委員會委員、南京市政協委員李曉霞也遞交了類似提案。

人大代表、政協委員相互呼應，2014年年底，未保立法被納入南京市2015年的立法規劃。

這有些出乎李曉霞的意料，“餓死女童案”以來，她曾在多個場合倡導南京立法，大家都覺得有難度?！傲⒎ㄒ话愣家崆拔迥暌巹?，本來它沒有在南京的立法規劃里面?！?/p>

黃瓊花也沒想到這么快：“2014年初提交議案，如果條例草案今年年底通過人大審議，那也才兩年。這樣的立法速度應該是史無前例的?！?/p>

王萍認為，南京的未保立法快，主要是因為“領導特別重視，人大代表特別關注”。

細化得可做流程圖

南京市民政局和團市委牽頭未保條例的制定工作，并委托南京師范大學法學院副教授趙莉作為主要起草者。

在調研階段，很多基層工作人員向趙莉強烈地表達了一個愿望：希望這是一部可操作的條例。

“政府的各個部門不是沒有保護未成年人的意識，但是遇到事情以后不知道到底該怎么做?！壁w莉告訴南方周末記者，她設定的目標是，什么樣的情形怎么辦，各部門根據條例可以做出流程圖。

過于原則、缺乏剛性，一直是中國未成年人保護法律制度的通病。比如對于撤銷監護權，民法通則只有一句話：法院可以根據有關人員或者有關單位的申請，撤銷監護人的資格。未成年人保護法的規定也類似。

“那么誰是有關單位呢？誰是有關人員呢？”南京市民政局社會福利與社會事務處處長周新華曾有這樣的疑問。

在南京立法的過程中，國家層面的制度有了重大突破。2014年底，最高法、最高檢和民政部、公安部聯合下發《關于依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》（以下簡稱《意見》），確立了監護干預制度。它被認為是1991年未成年人保護法施行后，“未成年人保護法治史上的里程碑”。

趙莉查閱了上海、廣州等地的未保條例，參考了臺灣地區及國外的經驗，還特別對《意見》做了逐條研究。

南京的立法，最終以未成年人保護法和《意見》為基本制度框架，并進一步細化。比如，詢問涉案女性未成年人時，應有女性辦案人員或社會工作者在場；詢問過程全程攝像；辦案單位共享詢問資料，以減少對未成年人的重復詢問等等。

最與眾不同之處，還在于對未滿六周歲兒童的特別保護。草案規定，父母不得讓未滿六周歲以下的未成年人獨處。這借鑒了一些發達國家的法律，還有“餓死女童案”的啟示。

2015年7月末，南京市法制辦公布《南京市未成年人保護條例（草案）》，向社會公開征求意見。據南京市人大內務司法委員會稱，這個草案是第八稿，其中的民事訴訟中社會調查員制度、指定律師作為特別代理人制度等為全國首創，“近期還得到了全國人大法工委的高度評價并支持南京先行先試”。

有些內容卻難以再細化。周新華舉例說，假如有父母因被強制戒毒或入獄服刑，理論上并未被剝奪監護權，草案與《意見》同樣規定，由未成年人救助保護機構承擔臨時監護責任，但其權利與義務并未明確?！拔覀兊臈l例做了一些，但最終還是要靠上位法?！?/p>

立法者也希望增強條例的強制力。比如，草案規定任何單位和個人不得在媒體上公布受害未成年人的隱私信息，媒體也不得直接采訪受害未成年人等，并明確了違法須追責：由文廣新行政主管部門予以警告，責令改正；情節嚴重或者拒不改正的，依法追究新聞媒體負責人和直接責任人的責任。

但也有學者指出，南京的未保條例草案仍存在強制性較弱的問題。比如違反了強制報告義務也沒有嚴重后果。趙莉回應稱，這恰恰反映了未成年人保護中的兩難之處：在國家沒有制定兒童福利法時，無法解決平衡政府介入未保和父母首要監護的難題，片面強調法律責任是不現實的；而建立強制報告并對不報告者進行嚴厲處罰，由地方條例來規定更是有一定的難度。?下轉第3版

“民政部門主管 是個難點”

同樣的難題也擺在未成年人保護主管部門的確立上。

現行未成年人保護法規定，保護未成年人是全社會的共同責任，涉及國家機關（教育、公安、民政及法院、檢察院），社會團體（團委、婦聯），自治組織（村委會居委會）等部門或組織。

在國家層面，目前尚未設立統一的未成年人保護委員會。江蘇省的未保條例規定，縣級以上地方各級政府設立未成年人保護委員會，日常辦事機構設在同級共青團。

南京市未成年人保護委員會的日常辦公機構打算設在市民政局。周新華告訴南方周末記者，政府計劃由市民政局局長任未保委辦公室主任，具體工作由他主管的社會福利與社會事務處負責。

南京的立法者們原本希望通過立法明晰界定各部門的責任，并通過在民政設立未保委日常辦事機構，將未保的主要責任落實到民政部門。在他們看來，未保工作還是由政府職能部門來牽頭比較順暢，共青團作為群團組織缺乏力度。

但南方周末記者注意到，最新的草案仍只規定市、區兩級政府設立未成年人保護委員會及日常辦事機構，但沒具體規定這個機構設在哪兒。

“民政部門主管是個難點，”趙莉對南方周末記者嘆言，“由地方條例來規定主管部門，真的好難！”

“未保工作當然一直在做，但從江蘇來講，以前是以團委為主。從全國來講，哪個部門做，實際上也不統一。從民政部來講，現在也是在試點?！敝苄氯A說，他至今沒有看到哪個中央文件，把這塊工作視作民政的職能。

一位民政部門的工作人員表示，南京市政府還在和省人大協調，以確認日常辦事機構設在民政局是否違反上位法。

玄武區法院少年庭庭長王萍告訴南方周末記者，與初稿相比，現在公布的草案已經在考慮各方意見后做了一定妥協?！皣曳蛇€沒有規定，我們步子邁得太大，自然遇到一些部門的抵觸和不理解。未成年人保護畢竟是一項系統工程，把責任都加給民政，民政也很吃力?！?/p>

全國律協未成年人保護專業委員會主任佟麗華認為，將未保委日常機構設置在民政部門，是個亮點，應予明確支持。佟麗華一直倡議參照農民工的機制，在國務院層面建立未成年人保護的部際聯席會議制度，辦公室設在民政部；人保部設農民工工作司，民政部也應設立一個未成年人保護的司局。

南京立法者們還希望根據未成年人保護的特殊性，成立專門的未成年人保護機構。

“以往只要涉及未成年人，都納入未保委這個成員單位，但是出了事以后，到底是誰的職責？都有權力管，都可以管，都可以不管?！崩顣韵颊J為，因為缺乏專門的未保實體機構，各部門在未成年人保護的銜接上容易脫節，有時會導致責任落空。

但這個希望也沒能實現?！澳暇┦幸龅脑捫枰衔环ǖ闹?，上位法都沒有專門的兒童保護機構，我們怎么可能在政府的編制里面多給他一個局呢？不可能的?！崩顣韵颊f。 “大人能等， 孩子能等嗎？”

雖然中央與地方的法律均未明確規定民政的牽頭責任，但周新華仍能體會到，未成年人保護的擔子，逐漸壓在了民政部門身上。

2013年5月，民政部開始在全國20個地區開展首批未成年人保護試點工作；2014年7月，第二批試點工作在78個地區開展，南京名列其中。

民政部希望通過試點，推動建立“以家庭監護為基礎、社會監督為保障、國家監護為補充”的監護制度，為“全面建立未成年人社會保護制度”提供實踐基礎和政策依據。

三個月后，南京市政府發布了《南京市未成年人社會保護試點工作實施方案》，規定市民政局負責牽頭、協調未成年人社會保護工作。

南京市民政局下屬的南京市救助管理站“流浪未成年人救助保護中心”，更名為“未成年人保護中心”。中心成立于2006年，原本只負責救助從外地流浪到南京的未成年人。

“南京本地也有困境中的兒童，他們誰來救助？尤其2013年餓死女童的事情發生后，雖然沒有問責民政，但民政心里其實是清楚的?！焙未禾m說。

何春蘭是救助中心的專職社工，在“餓死女童事件”后，她組織了一批社工專業的大學生，就近從單位旁邊拆遷安置的小區開始，排查出10名困境未成年人嘗試進行專業救助。

更名為未保中心之后，其編制并未擴大，何春蘭常感到人手不夠。民政部門的思路是，通過政府購買社會組織服務的方式開展未保工作，既能節省人力，又能讓專業的人做專業的事。

“國家大的政策是不增加編制，社會組織觸角伸到基層，其實是對政府人力的有力補充?！敝苄氯A發現，他的工作盡管籠統地叫“未成年人保護”，其實分門別類涉及法律援助、心理援助、緊急干預等很多專業，因此需要社會組織提供專業力量。

何春蘭對一件事感觸頗深：他們委托社會組織去做入戶家訪和評估，但某個區的幾個街道不認可?！昂髞砻裾I導跟區領導一說，把這事納入了街道的年底考核，馬上變成街道主動配合社會組織了?！?/p>

服務兒童將近十年的何春蘭很著急：南京餓死女童案、畢節兒童自殺案、浦口虐童案等侵害未成年人權益的惡性事件不斷發生?！拔覀兙歪槍σ粋€個個案，列出一條條條例，能增一條是一條，能補一條是一條，你為什么非要等到多少年以后再統一改？我覺得有一些法律就要趁熱打鐵，對未成年人的保護是刻不容緩的。大人能等，孩子能等嗎？”

黃瓊花也不奢望能有一套完美的條例出臺，把所有問題都解決了。浦口虐童案促使她在2015年7月發起成立了社會組織“南京小希望困境兒童之家”?！胺山ǖ氖谴罂蚣?，但支脈、毛細血管不完善不是法律能解決的。具體個案的救助還是需要社會組織來做?！?/p>